行政再審制度改革論文

1、行政再審制度改革論文 再審制度又叫審判監(jiān)督制度，是在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的二審終審制度基礎(chǔ)上增設(shè)的特別司法救濟制度。我國的再審制度是在“實事求是，有錯必糾”的立法指導(dǎo)思想下構(gòu)建起來的，它對于糾正裁判結(jié)果確有錯誤的案件，達到實現(xiàn)最終的司法公正目的，起到了一定的積極作用。 在三大訴訟法中，行政訴訟法是最后頒布實施的訴訟法，也和刑事訴訟法、民事訴訟法一樣，建立了再審制度。三大訴訟法規(guī)定的再審制度，既有相同之處，又有不同之處，各具特色。相同之處主要表現(xiàn)為均規(guī)定地方各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會討論決定；上級人民法院

2、院長對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，有權(quán)提審或者指令下級人民法院再審；最高人民檢察院對全國各級人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定可以提出抗訴；當(dāng)事人對發(fā)生法律效力的判決、裁定不服，可以向人民法院要求再審改判等。不同之處主要表現(xiàn)為刑事訴訟法第二百零三條規(guī)定“當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴”；民事訴訟法第一百七十八條規(guī)定“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院申請再審”；行政訴訟法第六十二條規(guī)定“當(dāng)事

3、人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴”等等。雖然法律對保護當(dāng)事人的訴權(quán)都作了不同的規(guī)定，但都存在不同程度的缺陷，特別是在行政案件再審過程中，由于法律規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，造成在審判實踐中難以操作，在此，筆者僅就現(xiàn)行行政再審制度中存在的缺陷談點自己的粗見，以在修訂行政訴訟法和最高人民法院制訂相關(guān)的司法解釋時，起點拋磚引玉的作用。 一、現(xiàn)行行政案件再審制度的法律規(guī)定及存在的缺陷 中華人民共和國行政訴訟法用三個條文對有權(quán)提起再審的主體作了原則性的規(guī)定。將有權(quán)提起再審的主體分為三類，一是當(dāng)事人；二是人民法院院長和上級人民法院；三是人民檢察院。但對

4、案件在什么情況下可以提起再審，案件進入再審程序后，應(yīng)如何處理等實體問題均沒有作出規(guī)定。最高人民法院根據(jù)行政訴訟法的原則規(guī)定，結(jié)合人民法院審判工作的實際需要，制定了關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋，該解釋從第七十三條到第八十二條用了十個條文作了一些較具體的規(guī)定。其中：第七十三條規(guī)定當(dāng)事人申請再審必須在判決、裁定生效后二年內(nèi)提出；第七十五條規(guī)定對抗訴案件必須進行再審；第八十一條、第八十二條規(guī)定了再審的審理時限；第七十四條、第七十六至第七十八條規(guī)定了再審的程序；第七十九條至第八十條規(guī)定了案件經(jīng)過二審和再審后應(yīng)作如何處理。從上述這些規(guī)定來看，仍然難予解決在審判實踐中，大量存在而又急需解決

5、的實際法律問題，其法律缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面： （一）有權(quán)提起再審的主體多元化，職權(quán)主義嚴(yán)重，忽略了當(dāng)事人意思自治的原則。 建立行政訴訟的目的，是為了保證人民法院正確、及時地審理行政案件，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。行政相對人向人民法院提起行政訴訟，從某種角度上來說，與民事訴訟的目的是相同的，都是為了保護自己的合法權(quán)益。對發(fā)生法律效力的判決、裁定，是否需要提起再審，應(yīng)該由當(dāng)事人自己來決定，應(yīng)充分尊重當(dāng)事人自己的意愿。 行政訴訟法規(guī)定了可以提起再審的主體卻有三類：一是人民法院依職權(quán)提起再審；二是當(dāng)事人可以向人民法院申請再審：三是人民檢察院依職權(quán)提

6、起抗訴引起再審。 從上述有權(quán)提起再審的主體來看，存在著嚴(yán)重的職權(quán)主義色彩，特別是人民法院、人民檢察院依仗國家法律賦予的公共權(quán)力，對行政案件提起再審的途徑，要比當(dāng)事人申請再審的途徑方便得多。因為按照現(xiàn)行法律規(guī)定，人民檢察院提起抗訴的案件，人民法院必須進行再審。人民法院也隨時可以對其認(rèn)為需要進行再審的案件進行再審，而當(dāng)事人申請對案件進行再審，還需要由人民法院審查同意，而由于法律未規(guī)定再審的法定條件，人民法院還可以找出種種理由來駁回當(dāng)事人的再審申請，導(dǎo)致當(dāng)事人申請再審難。 （二）行政案件進入再審程序的法定條件不明確，導(dǎo)致行政案件進入再審難。 我們知道，各類案件要進入訴訟程序，由人民法院依法進行審理，

7、均應(yīng)符合法律規(guī)定的具體條件，無論是適用一審程序、二審程序還是再審程序，均應(yīng)如此，這也是一個法治國家的表現(xiàn)。民事訴訟法第一百七十九條規(guī)定了民事案件進入再審的五項法定條件，這有利于人民法院在審查當(dāng)事人的申訴時掌握，確定案件是否進入再審程序。中華人民共和國行政訴訟法對行政案件要進入再審程序，卻未作任何規(guī)定，雖然最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第七十四條規(guī)定“人民法院接到當(dāng)事人的再審申請后，經(jīng)審查，符合再審條件的，應(yīng)當(dāng)立案并及時通知保方當(dāng)事人；不符合再審條件的，予以駁回”，但再審的法定條件是什么呢？無論是行政訴訟法，還是最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解

8、釋，對此均未作出規(guī)定，給人民法院審查行政案件再審申請時增加了困難。一是使人民法院在審查當(dāng)事人的申訴時，難于準(zhǔn)確把握發(fā)生法律效力的判決、裁定是否確有錯誤，導(dǎo)致常與再審申請人發(fā)生爭議，申請人說申請符合再審的法定條件，也就是認(rèn)為確有錯誤，人民法院認(rèn)為申請不符合再審的法定條件，但又找不出具體的法律規(guī)定來對申請人進行解釋，導(dǎo)致行政案件進入再審程序難，造成當(dāng)事人反復(fù)纏訴和越級上訪，增加了社會的不穩(wěn)定因素。二是一旦案件決定再審后，審判人員在制作再審裁定書時，找不到相應(yīng)的法律依據(jù)。按照最高人民法院印制的再審案件訴訟文書樣式規(guī)定，決定再審裁定書要引用具體的法律條文，決定再審的民事裁定書可以引用民事訴訟法第一百七

9、十九條第項，可決定再審的行政裁定書卻無具體的法律條文可引用。 （三）有權(quán)對行政案件進行再審的法院級別不明確，行政案件進入審程序后，應(yīng)作如何處理法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致維持、撤銷兩難。 行政訴訟法第六十二條規(guī)定“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行”，但未規(guī)定由那一級人民法院進行再審。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第七十六規(guī)定“人民法院按照審監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是

10、由第二審人民法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定”，從上述規(guī)定來看，全國各級人民法院都有權(quán)對一審發(fā)生法律效力的行政案件進行再審，上級人民法院有權(quán)對本院和下級人民法院發(fā)生法律效力的行政案件進行再審。但是，從最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第七十八條、第七十九條、第八十條的規(guī)定來看，似乎基層人民法院又無權(quán)審理行政再審案件，因為這三條都只規(guī)定了原審裁判確有錯誤或不當(dāng)?shù)?，均使用了撤銷原審判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判

11、，或者指令第一審人民法院受理或?qū)徖怼倪@一規(guī)定來看，只有中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院才有權(quán)作出發(fā)回重審、指令受理或?qū)徖淼牟枚ǎ珜δ壳俺袚?dān)大部分再審任務(wù)的基層人民法院來說，是否有權(quán)對行政案件進行再審、對行政案件進行再審后，應(yīng)該作如何處理，都找不到法律依據(jù)，導(dǎo)致在審判工作中，對于需要撤銷原判的案件，找不到相關(guān)的法律條文來引用，形成了兩難的境地。 （四）行政案件進入再審程序后，被告行政機關(guān)是否可以再舉證，法律規(guī)定不明確 行政訴訟法第三十二條規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干

12、問題的解釋第二十六條規(guī)定“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀十日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”，第三十一條第三款規(guī)定“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)”。從上述規(guī)定來看，被告行政機關(guān)的舉證時間應(yīng)在收起訴狀十日內(nèi)，或有正當(dāng)理由并經(jīng)得法庭準(zhǔn)許外，在其他時間提交的證據(jù)都不能采信。但對在再審過程中，被告行政機關(guān)是否可以向法庭提交在原審時沒有提交的證據(jù)，提交以后，法庭能否采信，都沒有具體的規(guī)定。而最高人民法院

13、關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第七十六規(guī)定“人民法院按照審監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，當(dāng)事人可以上訴”，從這條規(guī)定來看，似乎又允許被告行政機關(guān)在再審訴訟中，向法庭提交在原審中未向法庭提交的證據(jù)，因為既然是按照第一審程序來審理，被告行政機關(guān)就可以按照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第二十六條“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀十日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)”的規(guī)定向法庭提交證據(jù)。由于上述規(guī)定的不明確或自相矛盾，導(dǎo)致在

14、審判實踐爭議較大，難以掌握，有一件這樣的案件在再審時引起了較大的爭議。原審原告郭某與原審第三人劉某系夫妻關(guān)系，雙方自愿于2004年8月到民政機關(guān)辦理了離婚登記手續(xù)，領(lǐng)取了離婚證。郭某以其系限制民事行為能力人為由，于2005年9月向法院起訴被告縣民政局，要求法院撤銷民政機關(guān)頒發(fā)的離婚證。在原審訴訟中，被告縣民政局未向法庭提交證據(jù)，原審以被告縣民政局未舉證為由，判決撤銷了該離婚證。一審判決生效后，縣民政局以是應(yīng)雙方當(dāng)事人的申請，為他們辦理離婚登記的，符合法律規(guī)定為由向法院申請再審。在再審訴訟中，被告縣民政局向法庭提交了為當(dāng)事人辦理離婚證時的相關(guān)證據(jù)，并經(jīng)法庭審查該證據(jù)客觀真實，來源合法。但對是否可

15、以以此證據(jù)來撤銷原判，有二種意見。一種意見認(rèn)為，該證據(jù)不宜采信，更不能以此證據(jù)來撤銷原審判決。理由是法律規(guī)定被告行政機關(guān)的舉證時限明確，被告行政機關(guān)未在規(guī)定的時限內(nèi)舉證，應(yīng)視為無證據(jù)，且最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第三十一條第三款規(guī)定“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)”，既然被告在二審時提交的證據(jù)都不能作為撤銷或變更一審裁判的根據(jù)，在再審提交的證據(jù)就更不能作為撤銷或變更一審裁判的根據(jù)。另一種意見認(rèn)為，在再審訴訟中，被告行政機關(guān)提交在原審中沒有提交的證據(jù)，只要該證據(jù)符合證據(jù)的“三性”要求，就應(yīng)該采信，并

16、作為撤銷原判的根據(jù)。理由是最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第七十六條“人民法院按照審監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，當(dāng)事人可以上訴”，既然再審案件是按照第一審程序?qū)徖?，就?yīng)該執(zhí)行有關(guān)審理第一審案件的全部規(guī)定，包括送達有關(guān)訴訟文書、當(dāng)事人舉證范圍及時限、開庭審理的方式、裁判結(jié)果、審理時限的規(guī)定等等，當(dāng)然也包括了被告行政機關(guān)可以向法庭提交在原審時未提交的證據(jù) 二、完善行政案件再審制度相關(guān)法律規(guī)定的構(gòu)想 針對現(xiàn)行行政案件再審制度中存在的法律缺陷，在修訂行政訴訟法時，要突出行政訴訟的特點，要做到保護行政

17、相對人的合法權(quán)益與支持、維護行政機關(guān)依法行政相一致，進一步完善行政訴訟法律制度，同時，要與民事、刑事再審制度相衡接，突出當(dāng)事人主義模式，便于當(dāng)事人進行訴訟和人民法院審理，構(gòu)筑起符合中國國情的行政案件再審制度。 （一）對有權(quán)提起行政再審的主體重新定位。即取消人民法院依職權(quán)提起再審的規(guī)定，弱化、限制人民檢察院提起抗訴引起再審的范圍，規(guī)范、強化當(dāng)事人申請再審的法定條件。 人民法院審理行政案件，是依照法律規(guī)定，應(yīng)用國家審判權(quán)來監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)和履行義務(wù)，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政機關(guān)違法行政行為侵害的一種司法活動。確保人民法院公正司法以及樹立司法權(quán)威的一個基本前提，就是人民法

18、院審理裁判案件，均應(yīng)處于中立者的地位，超脫于各方當(dāng)事人，不能代替任何一方當(dāng)事人來啟動一項訴訟程序。當(dāng)事人對人民法院作出的裁判結(jié)果不服，可以通過上訴或者申請人民法院進行再審，來進行司法救濟。當(dāng)事人不提起上訴或申請再審，說明當(dāng)事人默認(rèn)同意該裁判結(jié)果。人民法院依職權(quán)提起再審，既違背了當(dāng)事人意思自治的原則，也與現(xiàn)代司法理念不符，且在審判實踐中也有諸多不便操作之處。當(dāng)原告或被告不到庭參加再審訴訟時，按照行政訴訟法的規(guī)定，對經(jīng)兩次合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席判決。如原告不到庭，依法應(yīng)視為申請撤訴，人民法院就無法對該案進行再審，使人民法院處于非常尷尬的

19、地位，也會給一些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)人借司法監(jiān)督之名，干預(yù)司法獨立留下法律依據(jù)，那么人民法院決定再審又有什么實際價值呢？無論從理論上還是審判實踐來看，人民法院依職權(quán)提起再審的規(guī)定都沒有存在的價值。因此，應(yīng)當(dāng)取消人民法院依職權(quán)提起再審的規(guī)定。 中華人民共和國憲法規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法對人民法院的審判活動進行法律監(jiān)督。在目前社會各界反對司法腐敗和應(yīng)加強對司法權(quán)的監(jiān)督呼聲甚高的背景下，要想取消檢察機關(guān)對行政案件的法律監(jiān)督是不現(xiàn)實的，該項制度仍應(yīng)繼續(xù)保留。但作為行使國家公共權(quán)利的檢察機關(guān)，對所有的行政案件都可以提出抗訴，與檢察機關(guān)現(xiàn)行的人力、物力和業(yè)務(wù)素質(zhì)都有不相稱之處，也與現(xiàn)代司法理念

20、相勃，故應(yīng)對檢察機關(guān)對行政案件提出抗訴的范圍作適當(dāng)?shù)南拗?。即檢察機關(guān)只對人民法院判決撤消了行政機關(guān)作出的具體行政行為，而該行政機關(guān)既不上訴又不申請再審，且該判決有可能損害國家或社會公共利益時，人民檢察院才可以代表國家提出抗訴。而對人民法院判決維持行政機關(guān)具體行政行為的判決，人民檢察院不宜提起抗訴。這樣處理，一是充分體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治原則，尊重行政相對人的訴訟權(quán)利；二是減輕檢察機關(guān)的工作壓力，使檢察機關(guān)能集中精力維護國家、集體和社會公共利益。 （二）規(guī)范、強化當(dāng)事人申請再審的條件，疏通當(dāng)事人申請再審的渠道。 在取消了人民法院可以啟動再審程序的規(guī)定，弱化、限制了人民檢察院提出抗訴的范圍后，必須進一

21、步規(guī)范、強化當(dāng)事人申請再審的途徑，疏通當(dāng)事人申請再審的渠道。一是要明確規(guī)定提起再審的法定條件。這主要從二個方面來規(guī)定，一方面具體列舉再審必需具備的條件；另一方面還要列舉不得申請再審的具體情形。二是應(yīng)規(guī)定申請再審的行政案件，必須經(jīng)過了二審程序。對沒有經(jīng)過二審的案件，當(dāng)事人不能申請再審，堵塞當(dāng)事人不打二審打再審的路，使行政爭議盡快了結(jié)，以體現(xiàn)行政行為效率優(yōu)先原則，同時也有利于提高司法效率。三是應(yīng)規(guī)定人民法院對再審申請進行審查的時限，同時給予必要的補救手段。人民法院對當(dāng)事人提出的再審申請，應(yīng)當(dāng)進行認(rèn)真、及時地審查，審查時間以一個月為宜。對符合再審條件的，裁定進入再審程序；對不符合再審條件的，應(yīng)作出不

22、予受理決定書，送達給申請人。當(dāng)事人對該決定不服的，可以在接到?jīng)Q定書之日起十日內(nèi)，向上一級人民法院提出上訴，以確保當(dāng)事人的申請再審權(quán)不被剝奪。 （三）合理界定申請再審的條件和證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。 再審改革最關(guān)鍵的是對申訴和改判的理由要有限制，具體涉及到事實和證據(jù)問題，證據(jù)成為改革的核心，證據(jù)效力又是其中最核心的內(nèi)容。至于行政再審案件的具體條件應(yīng)如何規(guī)定，可以參照民事訴訟法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合行政訴訟的特點，再綜合近年來專家的論述來確定。這也是行政再審改革的關(guān)鍵之處，這一步走好了，當(dāng)事人申請再審的渠道就疏通了，當(dāng)事人的纏訴和越級上訪問題將會得到根本的改變。 行政案件進入再審程序開庭審理后，是否應(yīng)當(dāng)維持還是改判，這又是一個關(guān)鍵點，法律對此應(yīng)當(dāng)有明確、具體、可操作性的規(guī)定，盡可能避免模棱兩可的表述，這也是解決當(dāng)事人纏訴和越級上訪問題立足點。這主要涉及到對事實和證據(jù)的認(rèn)定問題，而證據(jù)又是決定案件是否改判的關(guān)鍵問題，對此，法律應(yīng)有明確的規(guī)定。如應(yīng)該明確當(dāng)事人的再審訴訟中是否可以提供新的證據(jù)，當(dāng)新的證據(jù)與原審認(rèn)定的證據(jù)相矛盾時，能否以新的證據(jù)來