鄉(xiāng)村整治的難點(diǎn)與策略研究

1、鄉(xiāng)村整治的難點(diǎn)與策略研究 關(guān)于農(nóng)民上訪的既有學(xué)術(shù)梳理 農(nóng)民上訪成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素，而在現(xiàn)有維穩(wěn)思維下處理農(nóng)民上訪事件不但激化了基層政府與農(nóng)民的矛盾，而且也催生了以上訪為生的新的上訪群體。而學(xué)界對(duì)農(nóng)民上訪的研究大都集中在“權(quán)利”、“抗?fàn)帯?、“利益”等?biāo)簽下，將農(nóng)民上訪看做是農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，通常將政府置于農(nóng)民的對(duì)立面。通過(guò)對(duì)當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)民上訪問(wèn)題研究的梳理，發(fā)現(xiàn)研究重點(diǎn)主要集中在維權(quán)抗?fàn)幍难芯糠妒郊皣?guó)家與社會(huì)的關(guān)系上。李連江、歐博文認(rèn)為農(nóng)民上訪作為一種“依法抗?fàn)帯毙袨?，是“以政策為依?jù)的抗?fàn)帯保谶@種政治活動(dòng)中，農(nóng)民運(yùn)用國(guó)家法律和中央政策來(lái)維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府和地方官員侵害。

2、通過(guò)對(duì)農(nóng)民上訪行為的分析，他們還進(jìn)一步推論出，以上訪為主的維權(quán)行為可能有助于農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的形成，從而實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)中國(guó)民主政治的發(fā)展4。他們將農(nóng)民上訪看做是農(nóng)民對(duì)中央政府的信任，并借助中央的權(quán)威來(lái)維護(hù)自身的利益。于建嶸通過(guò)對(duì)湖南農(nóng)民上訪活動(dòng)的考察，認(rèn)為抗?fàn)幷邔ㄗ约涸趦?nèi)的農(nóng)民作為解決問(wèn)題的主體，將基層政府作為訴求對(duì)象，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會(huì)群體抽象的“合法權(quán)益”和“公民權(quán)利”的政治性抗?fàn)?。他在“依法抗?fàn)帯钡幕A(chǔ)上提出了“以法抗?fàn)帯钡慕忉尶蚣?。斯科特在對(duì)東南亞的研究中指出，農(nóng)民對(duì)剝削的定義不是在意剝削者從自己手中拿走了多少，而是以給自己留下多少來(lái)作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)

3、農(nóng)民的習(xí)俗而提出了“生存?zhèn)惱怼边@一概念，只要不對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的威脅，他們將不會(huì)起來(lái)反抗7。在“依法抗?fàn)帯钡姆妒揭龑?dǎo)下，不少學(xué)者提出了“以身抗?fàn)帯?、“以理抗?fàn)帯薄ⅰ耙岳範(fàn)帯钡刃碌难芯坑^點(diǎn)。董海軍通過(guò)對(duì)塘鎮(zhèn)幾個(gè)案例的研究，提出了“依勢(shì)博弈”的解釋框架，試圖整合學(xué)界流行的關(guān)于農(nóng)民上訪的“日常抵抗、依法抗?fàn)帯⒁苑範(fàn)帯钡汝P(guān)于農(nóng)民利益博弈和維權(quán)抗?fàn)幍目範(fàn)幚碚?，突破傳統(tǒng)的研究中關(guān)于利益博弈主體強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)的簡(jiǎn)單兩分法定義，并進(jìn)一步提出了“作為武器的弱者”等新概念用于解釋農(nóng)民上訪行為8。維權(quán)抗?fàn)幷咴凇耙婪範(fàn)帯笔r(shí)，會(huì)使用其他策略和利用其他資源進(jìn)行抗?fàn)?，不少農(nóng)民抓住基層政府怕出事的心態(tài)而不斷進(jìn)行上

4、訪，試圖通過(guò)社會(huì)壓力的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求9。在當(dāng)前的農(nóng)村，盡管維權(quán)型上訪依然存在，但已經(jīng)不再占據(jù)主導(dǎo)地位，長(zhǎng)期的上訪產(chǎn)生了一些以上訪為生的農(nóng)民;謀利型上訪的凸顯，不僅改變離開(kāi)農(nóng)民上訪的行為結(jié)構(gòu)，而且極為深刻的影響著基層上訪治理的狀況和邏輯10。不論是“依法抗?fàn)帯边€是“以法抗?fàn)帯?，農(nóng)民上訪都是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，兩者均以國(guó)家法律政策作為抗?fàn)幍氖侄?，只是后者更加?qiáng)調(diào)上訪的組織性，特別是行動(dòng)中的政治性。應(yīng)星從草根動(dòng)員的角度出發(fā)，他發(fā)現(xiàn)草根行動(dòng)者所進(jìn)行的草根動(dòng)員，使農(nóng)民群體利益表達(dá)機(jī)制在表達(dá)方式的選擇上具有權(quán)宜性，在組織上具有雙重性，在政治上具有模糊性，而造成這一狀況的重要原因就是農(nóng)民維權(quán)行

5、動(dòng)中的“合法性困境”的障礙11。吳毅從學(xué)理性方面來(lái)分析農(nóng)民上訪，利用“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)”來(lái)解讀農(nóng)民維權(quán)的困境，他認(rèn)為農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制難以形成，從場(chǎng)域而非結(jié)構(gòu)的角度看，可能更加直接來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)生活中既存的各種“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)”的阻礙12。稅費(fèi)改革后，基層政府的控制力下降，國(guó)家為了達(dá)到控制治理鄉(xiāng)村基層代理人、消滅“贏利性經(jīng)紀(jì)人”的目的，同步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，試圖推動(dòng)基層政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變13。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由原來(lái)的汲取型政權(quán)向“懸浮型政權(quán)”的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“空殼化”，基層政權(quán)成為有名無(wú)權(quán)也無(wú)錢(qián)的“懸浮”政府14?；鶎诱畽?quán)威弱化使得國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村控

6、制減弱，使得治理資源喪失，農(nóng)民上訪的出現(xiàn)即是鄉(xiāng)村治理弱化的一種結(jié)果，同時(shí)，農(nóng)民缺乏政治參與的渠道，不能夠很好的表達(dá)自己的利益訴求。隨著社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村也經(jīng)歷了極大的變化，并且產(chǎn)生新的利益主體，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新態(tài)勢(shì)。張厚安、徐勇從農(nóng)民的習(xí)慣出發(fā)，指出農(nóng)民缺乏制度化參與的習(xí)慣，進(jìn)而導(dǎo)致非制度化參與大量增多15。農(nóng)民上訪問(wèn)題是社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的一種后果，它不同于西方意義上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，更不是西方理論下的民主政治參與，而是在社會(huì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)民由于利益受損所引起的，在制度化表達(dá)無(wú)效的情況下的政治參與。 陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪事件及其影響 陽(yáng)鎮(zhèn)位于四川北部地區(qū)，距離縣城僅有15公里路程，蘭渝線從該鎮(zhèn)穿過(guò)，在修建鐵路時(shí)，因?yàn)?/p>

7、拆遷等遺留問(wèn)題，致使該鎮(zhèn)近年來(lái)的上訪事件上升。陽(yáng)鎮(zhèn)屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，糧食產(chǎn)量不高，水田的產(chǎn)量在900斤水稻/畝，旱地作物(如玉米)大都在800斤/畝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入較少，很大程度上都依賴(lài)上級(jí)撥款。在沒(méi)有財(cái)政的情況下，陽(yáng)鎮(zhèn)在治理鄉(xiāng)村中大多數(shù)時(shí)候起著“上傳下達(dá)”的中間作用。蘭渝鐵路規(guī)劃時(shí)，當(dāng)?shù)卮迕裨噲D從中得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，但在拆遷過(guò)程中，因?yàn)樘幚聿划?dāng)，村民的利益受到損失。在2011年，陽(yáng)鎮(zhèn)全年發(fā)生的上訪事件達(dá)到17件(表1)，其中包括一起長(zhǎng)期上訪事件，在這些上訪事件中，農(nóng)民上訪都是因?yàn)槔媸艿綋p失。陽(yáng)鎮(zhèn)民政所劉所長(zhǎng)談到，“現(xiàn)在農(nóng)民已不再像以前那樣忍氣吞聲，電視里每天都在放那些事情，他們都學(xué)會(huì)了。而實(shí)際上

8、，這些都不是我們的錯(cuò)，我們自身也很想解決那些問(wèn)題，但能力有限，不能滿(mǎn)足農(nóng)民的要求，上級(jí)又只看結(jié)果，弄得我們基層干部的壓力很大。”在基層干部看來(lái)，上面要求穩(wěn)定的任務(wù)導(dǎo)致一些民眾將上訪看做是自己獲得利益的一種途徑，基層政府由于自身財(cái)力有限，又不能很好的處理，導(dǎo)致基層出現(xiàn)了一種“群眾告基層、上級(jí)壓基層”的上訪怪圈。從陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪登記表中看出，當(dāng)前影響陽(yáng)鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定的首要因素是土地問(wèn)題。中國(guó)人千百年的土地情結(jié)，使得他們對(duì)土地的依賴(lài)性較重，即使是外出務(wù)工，土地也被看做是回鄉(xiāng)后的生活保障，土地能夠給予農(nóng)民一種生活安全感。盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村已經(jīng)實(shí)行，但與土地給農(nóng)民的安全程度相比，國(guó)家的生活保障制度反而較低。

9、陽(yáng)鎮(zhèn)2011年的上訪事件中，土地問(wèn)題有6起，占全年上訪數(shù)量的3529%，而與土地問(wèn)題相關(guān)的拆遷問(wèn)題有3起，占全年上訪數(shù)量的1766%，總的來(lái)說(shuō)，因土地問(wèn)題而上訪的就占到陽(yáng)鎮(zhèn)全年總上訪5292%，而村務(wù)問(wèn)題有2起，占到1176%，因其他問(wèn)題而上訪的有6起，占上訪數(shù)量的3529%(表2)?？梢?jiàn)，土地問(wèn)題成為影響陽(yáng)鎮(zhèn)治理的主要問(wèn)題。陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪案件中，處理了9件，占上訪總數(shù)量的5294%，未處理的8件，占上訪總數(shù)量的4706%(表3)。農(nóng)民采取上訪的途徑來(lái)解決問(wèn)題，是農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的一種表現(xiàn)，但這不是西方社會(huì)的那種權(quán)利觀，而是農(nóng)民對(duì)自己利益的重視以及對(duì)政府的信任上所產(chǎn)生的一種“責(zé)任型”權(quán)利觀，其依

10、靠對(duì)象是比訴求對(duì)象高一級(jí)的政府。在上訪的過(guò)程中，如果農(nóng)民的利益能夠得到合理解決，那么上訪將會(huì)成為息訪;一旦沒(méi)有解決，上訪將會(huì)演變成纏訪甚至是鬧訪。近年來(lái)，纏鬧式的上訪屢次出現(xiàn)就與農(nóng)民上訪未能解決相關(guān)。所謂上訪，就是指公民、法人或其他組織通過(guò)各種合法途徑向上級(jí)政府反映情況和提出意見(jiàn)、建議，尋求問(wèn)題達(dá)到解決的一種行為。從陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪材料可以看出，當(dāng)前農(nóng)村的上訪主要是由農(nóng)民的利益受損與基層政權(quán)治理能力弱化相關(guān)，在陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪事件中，8235%是與農(nóng)民利益受損引起的。農(nóng)民缺乏必要的政治參與途徑，以至于只能通過(guò)上訪等非制度參與，而這種參與形式與我國(guó)現(xiàn)有政體的制度化程度相關(guān)?！袄婢S利”的邏輯。稅費(fèi)改革前，農(nóng)

11、民的抗稅斗爭(zhēng)被一些學(xué)者看做是民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，甚至還認(rèn)為這是中國(guó)民主政治發(fā)展的結(jié)果，還將推動(dòng)我國(guó)民主制度的發(fā)展。在轉(zhuǎn)型之中的農(nóng)村，利益分化也日趨嚴(yán)重，人們的反抗形式也由以前的維權(quán)抗?fàn)幭蚓S利抗?fàn)庌D(zhuǎn)化。在陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪事例中，農(nóng)民受到損失，通過(guò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映情況，試圖引起重視，進(jìn)而得到解決;在基層干部不能解決的情況下，便會(huì)采取上訪的形式，向更高一級(jí)政府尋求幫助;在利益受損的情況下，農(nóng)民為了維護(hù)自身的利益，在有效途徑不能解決的情況下，便走上上訪的維利道路?！爸螜?quán)弱化權(quán)利受損”的邏輯。在陽(yáng)鎮(zhèn)的上訪案例，有兩個(gè)比較特殊的案例:一是為了查詢(xún)居委會(huì)的歷年賬目農(nóng)民的知情權(quán);二是對(duì)村委會(huì)的換屆選舉不滿(mǎn)，認(rèn)為不合規(guī)

12、定農(nóng)民的選舉權(quán)。這兩起案例反映的正是農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，而這和西方的民主權(quán)利一致，都是個(gè)人的政治權(quán)利。村一級(jí)在法律上是自治機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)的情況下卻等同于行政機(jī)關(guān)，不然也不會(huì)叫做行政村，同時(shí)，像因?yàn)樗麊?wèn)題的上訪是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空虛不能滿(mǎn)足農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化的表現(xiàn)。農(nóng)民上訪是農(nóng)民維護(hù)自身利益或權(quán)利的表現(xiàn)，但上訪給鄉(xiāng)村治理也帶來(lái)一些影響，在這些上訪事件中，超過(guò)一半的是因?yàn)橥恋貑?wèn)題;上訪事件增多表明當(dāng)前鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了諸多困境，也帶來(lái)了不少影響，包括對(duì)鄉(xiāng)村治理、干群關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系之間等。對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。農(nóng)民上訪主要對(duì)鄉(xiāng)村治理資源造成影響，也是對(duì)村干部能力的一種懷疑和不信任;村干部以前依靠

13、干部權(quán)威、血緣關(guān)系等傳統(tǒng)資源管理現(xiàn)被法治代替，在這樣的情況下，依靠村干部權(quán)威進(jìn)行鄉(xiāng)村治理已經(jīng)不可能，在面對(duì)農(nóng)民多樣化、多元化的利益訴求前，村干部喪失應(yīng)對(duì)能力。對(duì)干群關(guān)系的影響。在村莊內(nèi)部，村干部是村民利益的代表，是村莊管理的當(dāng)家人，同時(shí)，村干部拿著國(guó)家的津貼，又是國(guó)家在村莊的代理人;村干部的雙重角色使他們?cè)谔幚砩婕按迕褡陨砝娴臅r(shí)候面臨兩難的處境，如果是農(nóng)民單個(gè)的利益，村干部可能會(huì)注重代理人的角色;如果是村民的共同利益，村干部將會(huì)發(fā)揮其當(dāng)家人的角色，畢竟，他們是生活在村莊這個(gè)具有一定“封閉性”的圈子里。農(nóng)民上訪，例如涉及因修建鐵路涉及的土地問(wèn)題以及墳地問(wèn)題，這在一定程度上是村莊的共同事情，村干

14、部在此時(shí)便面臨著兩難的處境，因此，農(nóng)民上訪對(duì)干群關(guān)系也產(chǎn)生一定的影響。對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的影響。農(nóng)民上訪在很多時(shí)候不是將矛盾指向村干部，而是自身的利益。對(duì)村干部而言，維持社會(huì)穩(wěn)定本來(lái)就是在他們能力之外的事情，村干部的作用就是上傳下達(dá)，政府工作要求的“一票否決制”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策給基層政府帶來(lái)極大的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家權(quán)力的末梢，既要承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府的政績(jī)壓力，又要面對(duì)村莊的維穩(wěn)壓力，在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將壓力下移到村，本來(lái)作為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的鄉(xiāng)村關(guān)系就變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。以前的自愿合作現(xiàn)在成為壓力合作，村干部在面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，不得不從事維穩(wěn)的工作，而其當(dāng)家人的角色使得他們又抵觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的

15、行為，在這樣的情況下，以前良好的鄉(xiāng)村關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步惡化。 對(duì)策和建議 社會(huì)階層多層化是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是各地區(qū)同等發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，我國(guó)也成了一個(gè)多元社會(huì)，目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，如果對(duì)社會(huì)矛盾處理不當(dāng)會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村的社會(huì)沖突不是傳統(tǒng)意義上的或社會(huì)革命，而是在目前中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的政權(quán)失范、政治權(quán)威喪失的基礎(chǔ)上，農(nóng)民基于法定權(quán)利而進(jìn)行的以地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為直接抗?fàn)幠繕?biāo)的政治行為16。亨廷頓指出:“制度化是組織和程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定的一種進(jìn)程”，“社會(huì)動(dòng)員與政治動(dòng)蕩的關(guān)系是直接的;在缺少?gòu)?qiáng)有力的和靈活的政治制度情況下，這種參與的增加意味著動(dòng)亂和暴力”17。

16、在政治制度不健全的情況下，農(nóng)民被動(dòng)員起來(lái)，而國(guó)家在面臨大面積農(nóng)民上訪疲于處理時(shí)，只能將矛盾轉(zhuǎn)移到地方，加深了基層矛盾，引發(fā)了再次上訪。減少農(nóng)民上訪不但要從根源上消除，也要在制度上避免纏鬧式的上訪行為出現(xiàn)。首先，加強(qiáng)民主制度建設(shè)，建立農(nóng)民利益表達(dá)的渠道。村民自治是發(fā)源于基層民眾的智慧，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)的農(nóng)村基層民主制度;加強(qiáng)村民自治，保障村民的參與權(quán)、知情權(quán)等政治權(quán)利，建立村民的利益表達(dá)機(jī)制;完善政務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，讓村民參與到村莊管理中。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，減少“求援型”上訪的數(shù)量;同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，減少農(nóng)民因?yàn)樯畋Ｕ系膯?wèn)題而產(chǎn)生的上訪行為。國(guó)家對(duì)農(nóng)民而言既有保護(hù)的義務(wù)也有照顧的責(zé)任，以人為本的執(zhí)政理念已經(jīng)深入人心，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)，近年來(lái)國(guó)家推行的一系列惠農(nóng)政策更加強(qiáng)化了在鄉(xiāng)村社會(huì)中的權(quán)威。最后，建立合理化的績(jī)效考核制度?；鶎诱?quán)