作為糾紛解決機(jī)制的行政復(fù)議制度的檢討

1、作為糾紛解決機(jī)制的行政復(fù)議制度的檢討 【摘 要】行政復(fù)議制度的功能定位是有爭論的，而本文是站在一個全新的角度糾紛解決來看問題，通過解讀，分析出我國行政復(fù)議制度本身的優(yōu)勢，存在的缺陷；在此基礎(chǔ)上指出存在這些問題的原因；結(jié)合以上分析，探討如何完善行政復(fù)議制度；從解決行政糾紛的角度來重新認(rèn)識行政復(fù)議制度，必然會引起對行政復(fù)議的重新評價，具有重要的意義。 【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；糾紛解決機(jī)制；缺陷 中圖分類號：d92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a 文章編號：1006-0278（2015）05-081-01 行政復(fù)議功能定位是多重的，主要有行政自我監(jiān)督功能，權(quán)利救濟(jì)功能，行政糾紛解決功能等，本文直接著重從行政復(fù)議制度作為

2、糾紛解決機(jī)制的角度來分析行政復(fù)議制度，這是因為行政復(fù)議制度是行政糾紛解決的重要制度依賴，無論是從各國復(fù)議制度的構(gòu)建經(jīng)驗，行政復(fù)議制度本身的性質(zhì)，還是我國最新的立法方向來看都能夠充分體現(xiàn)這一點。 一、從糾紛解決機(jī)制看行政復(fù)議的制度品質(zhì) 各種糾紛解決機(jī)制不同程度地都表現(xiàn)出幾個特征，筆者將其總結(jié)為四個信賴、一個保障、一個協(xié)調(diào)：價值、規(guī)則、裁判者、裁判程序得到信賴，強(qiáng)制作為保障，與其它糾紛解決體制相配合。 （一）裁判者得到信賴 裁判者能夠代表公正得到信賴要求兩點：裁判者一方而要中立于糾紛雙方，另一方而也要有裁判的能力。糾紛雙方對于法官中立地位的認(rèn)可，會轉(zhuǎn)變成對裁判者裁判結(jié)果公正性的信賴；對裁判者信賴的

3、另一個因素是對裁判者能力的信賴。 （二）規(guī)則的平等性和共識性 前述各種觀念和價值外化的具體表現(xiàn)形式就是規(guī)則，規(guī)則是糾紛解決機(jī)制運(yùn)行的依據(jù)，是當(dāng)事人援引主張權(quán)利，裁判者依據(jù)進(jìn)行裁判的依據(jù)。我們這里暫且把規(guī)則等同于法律。作為糾紛解決依據(jù)的規(guī)則應(yīng)該具有平等性和共識性，才會得到人們的尊崇和遵守。 （三）適當(dāng)嚴(yán)格和明確的程序 人們有理由相信擁有嚴(yán)格和具體程序的糾紛解決機(jī)制產(chǎn)生公正結(jié)果的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于哪些程序具有高度任意性和不確定性的機(jī)制。在現(xiàn)代，這樣一套體現(xiàn)公正的程序一般理解為要糾紛解決過程要具有公開性透明度，要“兩造具備”，又有嚴(yán)格的舉證認(rèn)證過程等等。 （四）具有一定的強(qiáng)制性 在各種的糾紛解決機(jī)制中都

4、或多或少存在著強(qiáng)制功能，即外在的顯性或潛在的促使當(dāng)事人服從其裁決的力量。在根據(jù)裁決的糾紛解決機(jī)制中，表現(xiàn)為規(guī)定一定的強(qiáng)制措施，來保障裁決所要達(dá)到的狀態(tài)，即所謂外在的強(qiáng)制性。在根據(jù)合意的糾紛解決機(jī)制中，表現(xiàn)為合意誘導(dǎo)，是一種潛在的力量，只是這種力量相對比較弱小。 二、作為糾紛解決機(jī)制的行政復(fù)議制度存在的問題 （一）復(fù)議審查主體欠缺獨(dú)立性、中立性 從宏觀上看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性相當(dāng)欠缺。我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)，雖表面上超脫于被申請人，但實際上它仍然是政府或者部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，難以實現(xiàn)獨(dú)立和中立。 從微觀的角度看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員，因為受隸屬關(guān)系的影響，作為具體承辦案

5、件的“裁判者”，是不能獨(dú)立地行使職權(quán)裁判糾紛的。 復(fù)議審查主體本身缺乏中立性與獨(dú)立性，再加之在現(xiàn)有管轄體制下，更加劇了這個缺陷，“條條管轄”、“自我管轄”以及“條塊管轄”等這種基于隸屬關(guān)系的管轄權(quán)分配現(xiàn)狀，加劇了“官官相護(hù)”的可能性。 （二）行政復(fù)議審查主體缺乏專業(yè)性 裁判者要得到信賴，需要中立且就有裁判能力。我國目前的行政復(fù)議實踐中，復(fù)議人員法律素養(yǎng)和專業(yè)能力普遍偏低，且復(fù)議人員不到位，；加之作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的政府法制工作機(jī)構(gòu)也缺乏專業(yè)性，使得行政復(fù)議本應(yīng)有的專業(yè)性優(yōu)勢得不到發(fā)揮。 （三）行政復(fù)議程序缺乏公開性與公正性 首先，行政復(fù)議以書面審理為原則，其它審查方式為例外，復(fù)議過程封閉、不透明；

6、其次，以效率為由未對復(fù)議程序具體規(guī)則作出全而、可操作性的規(guī)定，過于簡化，特別是沒有對證據(jù)制度作出規(guī)定，如證據(jù)規(guī)則的問題，復(fù)議證據(jù)種類、證據(jù)的證明能力等都沒有明確規(guī)定。最后，整個辦案過程過于行政化，復(fù)議案件的審查要經(jīng)層層審批，這加劇了復(fù)議案件審理過程中的人為因素和影響。 （四）行政復(fù)議缺乏強(qiáng)制性 糾紛解決機(jī)制是需要有一定強(qiáng)制性作為保障的，“無論將行政復(fù)議制度的功能定位為監(jiān)督、解紛還是管理，被申請人嚴(yán)格執(zhí)行行政復(fù)議決定均無可置疑，但被申請人一旦拒絕執(zhí)行或陽奉陰違，行政復(fù)議制度的權(quán)威性即遭到嚴(yán)重打擊。”我國行政復(fù)議制度現(xiàn)實中而臨的復(fù)議決定難執(zhí)行的問題，大大減損了行政復(fù)議決定的權(quán)威性。作為復(fù)議機(jī)關(guān)并無權(quán)處置有關(guān)責(zé)任人，也無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，使得一些復(fù)議決定難以執(zhí)行，行政相對人的權(quán)利難以保障。 注釋： 王亞明，杜萬松，糾紛解決機(jī)制的權(quán)威生成要素探究j公安學(xué)刊浙江警察學(xué)院學(xué)報，2008（1）. 劉東生.行政復(fù)議制度重構(gòu)d公安學(xué)刊浙江警察學(xué)院學(xué)報，2008（1）. 參考文獻(xiàn)： 1湛中樂.論我國行政復(fù)議法修改的若干問題j行政法學(xué)研究，2013（1）. 2青鋒，張水海行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告問題的反思j行政法學(xué)研究，2013（1） 3應(yīng)松年行政救濟(jì)制度之完善j.