試論公用事業(yè)民營化及其行政規(guī)制

1、試論公用事業(yè)民營化及其行政規(guī)制 摘要：中國城市化進程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。 關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；民營化；行政規(guī)制；規(guī)制改革 公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全

2、通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強-民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。 一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化 20世紀(jì)80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場

3、價值的回歸”，i于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”ii的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”iii一般認(rèn)為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則

4、竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務(wù)供給中引進競爭?！眎v 所謂公用事業(yè)（public utilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州公用事業(yè)法典的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征

5、收公司等。在我國國家工商行政管理局發(fā)布的關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟組織，又有其特殊性：營業(yè)目標(biāo)的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產(chǎn)；運行的規(guī)模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)

6、模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。v行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”vi公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者

7、選擇偏少，政府財政負擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。 公用事業(yè)民營化的實踐是由經(jīng)濟學(xué)家成熟的理論反思作為前提的。他們認(rèn)為，將公用企業(yè)籠統(tǒng)的視為自然壟斷行業(yè)的理論并沒有反映該行業(yè)的實際情況。因為：第一，科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展減少了企業(yè)的規(guī)模收益，因而提高了很多部門引入競爭的可能性，某些技術(shù)革命甚至事實上結(jié)束了過去自然壟斷的狀態(tài)。第二，所謂自然

8、壟斷的論證，大多采用在一個有限市場的框架下進行靜態(tài)分析的方法。這種分析方法，根本忽視了市場不斷動態(tài)變化的現(xiàn)實。第三，市場需求的變化可以減少甚至消滅規(guī)模經(jīng)濟。但如果從行政法的角度來分析的話，傳統(tǒng)的行政規(guī)制制度本身也存在問題，即存在“規(guī)制失靈”。第一，行政機關(guān)與被規(guī)制的企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱。即行政規(guī)制機構(gòu)知道的有關(guān)壟斷企業(yè)的信息要遠少于企業(yè)所知道的相應(yīng)信息。行政機關(guān)對企業(yè)直接規(guī)制的結(jié)果可能導(dǎo)致壟斷企業(yè)內(nèi)部無效率，資源無法合理配置。第二，政府部門及其工作人員的經(jīng)濟人行為可能導(dǎo)致規(guī)制失靈。直接充當(dāng)規(guī)制者的政府部門或部分工作人員為追求自身利益往往被其規(guī)制的企業(yè)所俘虜，站在被規(guī)制者的立場而不是公

9、眾利益立場上實施規(guī)制行為。第三，行政規(guī)制機構(gòu)的不完善承諾可能導(dǎo)致規(guī)制失靈。 從公共行政改革的視角來看，公用事業(yè)民營化有著三重目的和效能，即提高政府管理的效率，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和改善政府與民眾的關(guān)系。公用事業(yè)民營化使得政府的管理重心向公共管理傾斜，“掌舵”而不是“劃槳”，vii從一個新的層面推動了政府的機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)換和政策制訂。世界各國民營化的經(jīng)驗證明了這一觀點。對于中國而言，公用事業(yè)的民營化會產(chǎn)生許多的問題，會對現(xiàn)行的行政規(guī)制體系帶來沖擊，要使公用事業(yè)民營化發(fā)揮作用，就必須改革現(xiàn)行的行政規(guī)制體制，放松規(guī)制以及重新規(guī)制。 二、中國公用事業(yè)行政規(guī)制的現(xiàn)狀分析 現(xiàn)代行政可分為給付行政和規(guī)制行政

10、兩大類。前者是通過向相對人提供精神或物質(zhì)的利益達到對社會施加影響的行政作用；后者是通過對相對人的權(quán)利和自由予以限制達到社會規(guī)制效果的行政作用。行政規(guī)制一般被劃分為社會性規(guī)制和經(jīng)濟性規(guī)制。所謂社會性規(guī)制是指以保障人民的生命安全和身體健康，確保人民的生活秩序為目的而進行的規(guī)制，如環(huán)境規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制是指對企業(yè)及其經(jīng)濟活動的規(guī)制。公用事業(yè)與人民的生活息息相關(guān)，各國都建立了較為完善的行政規(guī)制體系，從而確保公用事業(yè)公正且有效地實施，并切實保護消費者的利益。 與西方國家不同，我國公用事業(yè)領(lǐng)域國家壟斷經(jīng)營源自于高度集中的計劃經(jīng)濟。新中國建立后，為了減少產(chǎn)業(yè)內(nèi)國有產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）之間的過度競爭，避免重復(fù)投資及確保

11、必需性產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給和公平利用，政府根據(jù)各個公用事業(yè)的自然壟斷性強弱及其各自的產(chǎn)業(yè)特點，以有關(guān)法律、法規(guī)及政令、規(guī)章、條例為依據(jù)，采取批準(zhǔn)、認(rèn)可、許可、命令等手段，對公用事業(yè)進行了一系列的行政規(guī)制。這一方面有利于城市的快速發(fā)展，另一方面則也因為政府資金的匱乏，阻礙了城市公用事業(yè)的發(fā)展。為改變我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的落后面貌，適應(yīng)加入wto的需要。近年我國開始對公用企業(yè)進行引入競爭機制的改革，但目前我國的公用事業(yè)大體上仍然是政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，其規(guī)制體制呈現(xiàn)出如下幾個特征，具體可參照表1來理解： 1.政企不分。目前中國各城市政府幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類似的政府機構(gòu)，既負責(zé)城市公用事業(yè)的管理工

12、作，又由其所屬的企業(yè)垂直壟斷公用事業(yè)的經(jīng)營活動，在產(chǎn)權(quán)和管理體制上，城市公用事業(yè)局與其所屬的公用事業(yè)運營企業(yè)之間的政企不分主要表現(xiàn)在：公用事業(yè)的投資決策由公用事業(yè)局制定，公用事業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營計劃由公用事業(yè)局編制；公用事業(yè)運營企業(yè)的經(jīng)營者由公用事業(yè)局委派和考評；公用事業(yè)的虧損通過公用事業(yè)局獲取財政補貼。這種體制的負面影響是行政權(quán)的尋租及“規(guī)制的捕獲”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。 2. 法制不健全。目前，中國規(guī)范公用事業(yè)行為的法律主要有兩類。一類是規(guī)范一般市場競爭行為的法律，即1993年9月頒布的中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法及其配套的規(guī)章。反不正當(dāng)競爭法第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得

13、限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。”依據(jù)上述法律規(guī)定，1993年12月國家工商行政管理局發(fā)布關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定。作為與上述第6條配套的規(guī)章，該規(guī)定具體列舉并規(guī)范了當(dāng)時實踐中出現(xiàn)的幾種公用企業(yè)限制競爭行為。另一類是部門行政法。如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)由于制定的時間較早，目前適用起來存在不少問題：反不正當(dāng)競爭法是在公用企業(yè)依法具有獨占地位的前提下的規(guī)定，不能適應(yīng)公用企業(yè)領(lǐng)域引入競爭后，建立與維護自由、公平、有效競爭秩序的需要。而其他的幾部部門行政法也是同樣的問題，強調(diào)了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，對于經(jīng)營主體的規(guī)范則較少一些。

14、而一些急需規(guī)制的行業(yè)卻沒有部門法，這也是法制不健全的一個表現(xiàn)。 3. 規(guī)制者行政能力不足。以價格規(guī)制機構(gòu)為例可以說明這個問題。根據(jù)中華人民共和國價格法公用事業(yè)價格規(guī)制機構(gòu)為縣級以上城市人民政府的價格主管部門，物價部門作為專門的價格執(zhí)法機構(gòu)，依法負有執(zhí)行有關(guān)價格法律法規(guī)、依定價目錄制訂有關(guān)商品和服務(wù)價格、查處各種違法行為等職責(zé)，具有豐富的價格執(zhí)法經(jīng)驗。然而，在對有關(guān)商品和服務(wù)進行定價和價格調(diào)整時，是否具備相應(yīng)的專業(yè)知識以及是否能夠獲得充分的相關(guān)信息是極為重要的。例如，如果對供水企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程沒有較深入的了解，就很難合理行使價格決策權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。成功的價格規(guī)制決不僅僅是一個單純的價格問題，這

15、就要求規(guī)制者應(yīng)當(dāng)具備較為豐富的專業(yè)知識，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。 4. 程序不透明、規(guī)制缺乏監(jiān)督機制。由于目前中國并無一部統(tǒng)一的行政程序法，這使得許多行政機關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。規(guī)制機關(guān)、規(guī)制權(quán)力不受司法審查也是較為突出的一個問題。目前，在中國的司法審查的體制中，政府的規(guī)章制定行為尚未納入法院的審查范圍。法院的受案范圍主要是審查具體行政行為是否合法，這樣的現(xiàn)實使行政機關(guān)可以不顧相對人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力，而公民、企業(yè)面對隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無可奈何。 5.規(guī)制內(nèi)容過于嚴(yán)厲，成本過高。目前我國

16、公用事業(yè)的行政規(guī)制內(nèi)容包括價格規(guī)制（收費規(guī)制）、進入規(guī)制、退出規(guī)制、投資規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、財務(wù)規(guī)制等，其中以價格規(guī)制和進入規(guī)制為最重要的規(guī)制內(nèi)容。（1）價格規(guī)制。即政府根據(jù)以各個規(guī)制產(chǎn)業(yè)為對象的規(guī)范價格行為的法律和法規(guī)，從資源有效配置和服務(wù)公平供給觀點出發(fā)，以限制具有較強的自然壟斷性的公用企業(yè)制定壟斷價格、謀取壟斷利潤的行為為目的，對公共服務(wù)的價格（收費）水平和價格體系進行規(guī)制。在現(xiàn)實生活中由于信息不對稱使行政機關(guān)對公用事業(yè)的價格規(guī)制收效形式化，成本過高，收效不大。（2）進入規(guī)制。在公用企業(yè)中，從充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益和范圍經(jīng)濟效益，并確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定性出發(fā)，政府允許特定一家或幾家公司進入

17、某行業(yè)，而限制其他企業(yè)進入，或從防止過度競爭的觀點出發(fā)，政府視供求的平衡狀況限制新的企業(yè)加入。中國長期以來，特別是在高度集中的計劃經(jīng)濟時期，政府及其所屬各部門在公用事業(yè)的市場進入規(guī)制方面是非常嚴(yán)厲的，許多行業(yè)處于獨占或寡占狀態(tài)，由政企不分的國有公用企業(yè)壟斷經(jīng)營，其他企業(yè)一般不能進入該領(lǐng)域。直到近年來，在某些行業(yè)的部分業(yè)務(wù)才放開經(jīng)營。 這樣的規(guī)制體制，帶來了種種弊端，如公用企業(yè)虧損經(jīng)營、政府財政補貼沉重；企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性；生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差；公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道等等，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)公眾對公用事業(yè)日益增長的需求，借鑒國外公用事業(yè)的先進經(jīng)營理念，中國

18、公用事業(yè)民營化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業(yè)改革的題中之義。一系列文件的出臺成了公用事業(yè)民營化改革的主要標(biāo)志。其一，2002年4月1日起施行的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄將原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網(wǎng)首次列為對外開放領(lǐng)域。其二，2002年12月27日建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見，明確提出了“鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)”；而江蘇省2003年1月22日發(fā)布的關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見也在全國引起了巨大反響，建設(shè)部還專門向全國轉(zhuǎn)發(fā)了這一文件，要求各地“重點研究深化市政公用

19、事業(yè)改革，加快市政公用企業(yè)改革步伐，推動市政公用行業(yè)市場化進程”。這些都說明了民營化正在朝著我們走來，明顯地現(xiàn)行的公用事業(yè)的行政規(guī)制體制急需作出回應(yīng)，否則將不利于民營化的發(fā)展。 表1 中國公用事業(yè)行政規(guī)制狀況簡表 產(chǎn)業(yè) 進入規(guī)制 價格收費規(guī)制 規(guī)制法律 規(guī)制機關(guān) 電力 供電營業(yè)許可證、營業(yè)執(zhí)照 核準(zhǔn) 電力法（1995）、電網(wǎng)調(diào)度管理條例（1993）、電力供應(yīng)與使用條例（1996）及相關(guān)法規(guī) 電力監(jiān)管委員會、地方經(jīng)濟綜合主管部門、物價部門 城市供水 資質(zhì)審查、工商登記 地方政府定價 城市供水條例（1994）及地方條例 建設(shè)部、地方政府及物價部門 城市燃氣 地方政府壟斷 地方政府定位 有關(guān)全國性及

20、地方法規(guī) 同上 地鐵 地方政府壟斷 地方政府定價 同上 同上 城市出租車 營業(yè)執(zhí)照 地方政府定價 城市出租汽車管理暫行辦法（1988）及地方法規(guī) 建設(shè)部、交通部、公安部、國家旅游局、物價部門 郵政 國家壟斷 法定價格 郵政法（1986）及其實施細則（1990） 信息產(chǎn)業(yè)部 電信 壟斷 法定價格或地方政府定價 有關(guān)全國性及地方法規(guī) 信息產(chǎn)業(yè)部、物價部門 有線電視 許可 地方政府定價 有線電視管理規(guī)定（1994） 廣播電影電視總局 國家鐵路 法定壟斷 法定價格 鐵道法（1990） 鐵道部、物價部門 地方鐵路 審批 地方政府定價 同上 地方鐵道局、物價部門 航空 許可、營業(yè)執(zhí)照 法定價格 航空法（1

21、995） 民航總局、物價部門 城市公交 地方政府壟斷 地方政府定價 交通法及有關(guān)法規(guī) 交通部、物價部門 水運 許可、營業(yè)執(zhí)照 行業(yè)指導(dǎo) 水路運輸管理條例（1997） 同上 公路運輸 營業(yè)執(zhí)照 行業(yè)指導(dǎo)（客運） 放開（貨運） 交通法及有關(guān)法規(guī) 同上 三、中國公用事業(yè)民營化行政規(guī)制的思路 公用事業(yè)民營化是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面，是政府通過市場化方式來提供公共產(chǎn)品的有益探索。在公用事業(yè)民營化的過程中，政府的職能主要是制定與監(jiān)督有關(guān)公用事業(yè)的規(guī)制法律，頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證，制定與監(jiān)督執(zhí)行規(guī)制價格，對市場進入實行必要的規(guī)制等等。民營化過程是一個公用事業(yè)逐漸增加民營企業(yè)的比重，擴大其經(jīng)營范圍，相應(yīng)減少

22、國有企業(yè)比重，縮小其經(jīng)營范圍的過程，從國外的經(jīng)驗來看，民營化改革是一個漸進的過程。viii我國公用事業(yè)民營化的路徑更應(yīng)如此，走漸進道路，而且需要從經(jīng)濟學(xué)、行政學(xué)、行政法學(xué)等眾多的學(xué)科出發(fā)來共同研究，需要從市場、企業(yè)以及公眾、政府等多個維度來共同促進民營化改革的順利進行。行政法學(xué)者研究公用事業(yè)民營化的目的在于使政府“規(guī)模和職能適度，但有充足的能力提供法律、經(jīng)濟和集體物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，從而使私營部門充分發(fā)揮其潛力?！眎x提供制度供給，保障公用事業(yè)民營化的順利進行，是現(xiàn)行行政規(guī)制體制改革的重要思路，為此筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進行研討與建構(gòu)： （一）加強和完善立法，堅持依法規(guī)制（regulatio

23、n by law） 從國外民營化的經(jīng)驗來看，以法律制度作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，可以減少改革的盲目性。如英國政府根據(jù)電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制改革的需要，在1981年制定了電信法，1984年又制定了新的電信法，在電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)也分別制定了電力法（1989）、煤氣法（1986）和自來水法（1989）。x這些法規(guī)由立法機構(gòu)制定，它們確定了新的行政規(guī)制體制的基本框架，實際上就是政府規(guī)制體制改革的綱領(lǐng)性文件。有鑒于此，目前我國應(yīng)當(dāng)以促進有效競爭為導(dǎo)向修改鐵路法、電力法、航空法，制定電信法。在這些部門行政法中，應(yīng)促進有效競爭，保護消費者利益為根本指導(dǎo)思想，進而規(guī)定行政規(guī)制機構(gòu)的設(shè)

24、置、責(zé)權(quán)劃分、市場結(jié)構(gòu)等等；其次，還應(yīng)抓緊修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水處理管理、城市燃氣管理、城市供熱管理、城市園林管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理等方面的行政法規(guī)、規(guī)章；再次可以借鑒我國臺灣地區(qū)制定公用事業(yè)民營化條例，作為對公用事業(yè)民營化的指導(dǎo)性法律。在此條例中應(yīng)重點解決公用事業(yè)民營化的范圍，建立公用事業(yè)民營化后各行業(yè)提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及民營化方式的規(guī)范問題。目前學(xué)界對公用事業(yè)的范圍以及民營化的范圍都是有爭論的，但大家一致認(rèn)為在解決公用事業(yè)民營化范圍重點應(yīng)放在分離公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)，自然壟斷業(yè)務(wù)由國家授權(quán)的一家企業(yè)經(jīng)營，對于非壟斷業(yè)務(wù)則可以實行民營化。如電力輸送（包括電

25、力配送和分銷業(yè)務(wù)）是自然壟斷業(yè)務(wù)，而電力生產(chǎn)（發(fā)電）則是非壟斷性業(yè)務(wù)。前者由單個公共企業(yè)或被規(guī)制的私人企業(yè)承擔(dān)，而后者則可由多家私人企業(yè)競爭性經(jīng)營。xi （二）以政企分開為民營化的關(guān)鍵，建立獨立性強的規(guī)制機構(gòu) 所謂政企分開，就是要求規(guī)制機構(gòu)一定要與規(guī)制對象分離，保持獨立性。我國新近一輪的政府機構(gòu)改革設(shè)立的電監(jiān)會正是在這樣的思路下成立的。借鑒國外的規(guī)制經(jīng)驗，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會作為規(guī)制的主要機構(gòu)：第一，這樣做在結(jié)構(gòu)上使得其與政府政策部門分開，可以獨立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要的干涉。其次，其由一個合議機構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員

26、構(gòu)成來講，該機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。第三，公用事業(yè)監(jiān)管委員會要有足夠的經(jīng)費與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。 1.政府應(yīng)對公用企業(yè)實施行業(yè)性的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指“行政主體為了實現(xiàn)一定的公共行政之目的，期待行政客體的一定行為（作為、不作為）而實施的，其本身沒有法拘束力，但可對行政客體直接起作用的一種行為形式。”xii目前，行政指導(dǎo)已成為成熟市場經(jīng)濟國家政府調(diào)控經(jīng)濟事務(wù)的一

27、項重要手段。在對公用企業(yè)運營模式的規(guī)制中，政府應(yīng)從整個行業(yè)角度出發(fā)對所在行業(yè)的公用企業(yè)進行必要的行政指導(dǎo)，以促使其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這是達到公用企業(yè)終極目標(biāo)的需要，也是政企分開后，政府對公用企業(yè)進行管理的一種角色定位的需要。具體來說，政府可以通過指導(dǎo)性立法來規(guī)范行業(yè)競爭，預(yù)先阻卻處于壟斷地位公用企業(yè)的濫用行為；政府可以通過指導(dǎo)性政策、計劃，來引導(dǎo)整個行業(yè)的發(fā)展方向；政府可以通過信息指導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資的流向，啟發(fā)產(chǎn)品的開發(fā)；政府也可以運用輿論工具，對公用企業(yè)進行彈性監(jiān)督，等等。 2.建立政府與個體公用企業(yè)之間的行政合同關(guān)系。行政合同又稱是行政契約，是指“設(shè)立、變更和終止公法上的法律關(guān)系的合同”。x

28、iii在國外這是一種比較發(fā)達的制度，主要類型有公共事業(yè)的特許權(quán)合同，公共工程合同，供給品和服務(wù)合同，公債合同，服務(wù)租賃合同，等等。xiv由于公用企業(yè)所提供的是社會公眾所需要的基本產(chǎn)品和服務(wù)，因而保證服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴性就顯得至關(guān)重要；又因公用企業(yè)與國家基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，其運營好壞影響到生產(chǎn)要素的流動進而影響經(jīng)濟增長；此外我國地區(qū)性的差異，也會引發(fā)公用企業(yè)傾向性投資行為。針對上述因素，政府往往需要與公用企業(yè)個體之間進行直接交涉，以達到其基本管理目標(biāo)。在現(xiàn)階段，政府與個體公用企業(yè)之間訂立行政合同是較為合適的方法。在政府對公用企業(yè)的管理過程中，為達到社會福利最大化目標(biāo)指引下的具體行政

29、管理目標(biāo)，就需要與公用企業(yè)訂立行政合同，對某些具體事務(wù)作出權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。這是政企分開后，政府達到其公共目標(biāo)的有效手段。當(dāng)然，在建立行政合同關(guān)系后，政府的信用問題也是要特別注意的。政府一定要嚴(yán)格履行合同，合理行使規(guī)制手段。在規(guī)制的過程中不得以公共利益需要等理由而無視個體利益的實現(xiàn)，政府要遵循信賴保護原則。 （三）強調(diào)被規(guī)制者的參與，保障民營化程序的公正 在我國的公用企業(yè)面前，國際社會公認(rèn)的幾項消費者權(quán)利-安全權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)等均較難實現(xiàn)。因此未來的行政規(guī)制體制必須強調(diào)公眾參與。程序正義十分重要，在民營化過程中，所有程序都應(yīng)該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達，這樣才能充

30、分體現(xiàn)競爭及民意。以下三項制度尤其值得關(guān)注： 1. 公開招標(biāo)制度。以公開招標(biāo)的方式進行公用事業(yè)民營化，無疑可以減少不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)該根據(jù)中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法制訂公用事業(yè)民營化公開招標(biāo)投標(biāo)制度。 2. 價格聽證制度。公用事業(yè)民營化后，價格問題十分重要。各地已經(jīng)結(jié)合本地區(qū)的實際開始探索一些有益的做法。應(yīng)該根據(jù)價格法的規(guī)定，進一步完善公用事業(yè)的價格聽證制度，并保證消費者有獲取定價信息與參與制定價格的權(quán)利。 3. 規(guī)制談判制度。民營化政策的出臺應(yīng)當(dāng)通過規(guī)制當(dāng)事人的協(xié)商談判程序。該程序要求行政機關(guān)在擬議規(guī)章前，先設(shè)立協(xié)商談判委員會。該委員會成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾

31、代表組成。協(xié)商談判委員會的會議必須公開舉行。規(guī)制機構(gòu)的規(guī)章制定必須依據(jù)協(xié)商談判達成的合意。韓國的“規(guī)制基本法”對協(xié)商談判程序有不同程度的規(guī)定。xv 4.公用事業(yè)信息公開制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運作的信息。 （四）強化政府信用，規(guī)制規(guī)制者。 行政規(guī)制是以法律和與此有關(guān)的政令、命令、規(guī)章為基礎(chǔ)來實施的，而法律、政令、命令、規(guī)章本身并非完全與現(xiàn)實一致，因而規(guī)制者擁有一定的行政裁量權(quán)。同時，規(guī)制者也是“法定壟斷者”，在以規(guī)制法律作后盾的權(quán)限之外，還具有自我強化法律權(quán)限的機制。行政裁量權(quán)和自我強化法律權(quán)限機制的存在，使規(guī)制者在經(jīng)濟規(guī)制活動中可能

32、濫用職權(quán)，牟取私利，不按經(jīng)濟福利最大化原則規(guī)范自己行動，或出于某一目的維護某些集團利益，或單憑主觀意志行事。因此，必須加強和完善對規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，使它們把消費者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動基準(zhǔn)，公正廉明，依法規(guī)制，當(dāng)好“裁判員”而非做“運動員”。從傳統(tǒng)行政法理論出發(fā)，對于規(guī)制者的規(guī)制主要包括三個方面，一方面是實體法方面的限制，其次是程序法的限制，再次則為司法審查。 1.行政程序法的限制。“行政程序的設(shè)計宗旨就必須是促進行政機關(guān)準(zhǔn)確地、不偏不倚地、合理地適用立法指令于特定案件或各類案件。”xvi目前，我國尚無一部統(tǒng)一的行政程序法，但現(xiàn)實的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐，只有遵循正

33、當(dāng)?shù)男姓绦?，?guī)制機關(guān)才能較好地運用行政裁量權(quán)，充分保障相對人的合法權(quán)益。 2.加強對行政規(guī)制的司法審查。隨著行政訴訟實踐和社會發(fā)展的需要，顯然必然要修改現(xiàn)行行政訴訟法，將行政機關(guān)的經(jīng)濟規(guī)制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改國家賠償法的有關(guān)條款，并制定國家補賠法，對于因政府濫用規(guī)制權(quán)力而蒙受損害和損失的公民和企業(yè)，國家應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償和補償。 總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟、合理等原則建立公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制，嚴(yán)格界定行政規(guī)制機關(guān)職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏經(jīng)濟合理性的規(guī)制制度予以廢除，同時保留和完善合理的規(guī)制制度，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起行政規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)。完善行政規(guī)制體制的關(guān)鍵在于深化行政體制改革，只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分