城市基礎設施建設投融資模式創(chuàng)新的基本思路

1、2012年6月 開放導報 june 2012第3期 總第162期 china opening journal no.3 total no.162【博士論壇】城市基礎設施建設投融資模式創(chuàng)新的基本思路 崔 健1 ，劉 東2 （1. 河北聯(lián)合大學管理學院； 2. 唐山曹妃甸發(fā)展投資集團有限公司，河北 唐山 063000） 摘要 在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的條件下，城市基礎設施投融資模式創(chuàng)新顯得尤為重要。本文從政府融資?臺的視角，對后金融危機時代城市基礎設施投融資模式進行探討，認為通過基礎設施融資租賃、產(chǎn)權(quán)權(quán)益證 券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓來盤活存量基礎設施的融資模式；通過土地融資、發(fā)行中票和短期融資券、ppp或fpi等

2、運營 方式，以及發(fā)行產(chǎn)業(yè)基金、吸引保險資金等融資模式相結(jié)合的策略，對于加快城市基礎設施建設具有較強的 推動作用。 關鍵詞 基礎設施 融資模式 政府融資平臺 直接融資 中圖分類號 f290 文獻標識碼 a 文章編號 1004-6623（2012）03-0109-04 基金項目 本文為河北省哲學社會科學規(guī)劃辦公室課題（hb12yj067）“河北沿海金融生態(tài)環(huán)境建設及 其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響研究”支持項目。 作者簡介 崔健1971-，女，河北唐山人，河北聯(lián)合大學管理學院副教授，經(jīng)濟學博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、貨 幣理論和資本理論。劉東1973-，河北唐山人，唐山曹妃甸發(fā)展投資集團有限公司總經(jīng)理，研究

3、方向：金融理論。 政府主導或絕對控制，通過融入資金進行基礎設施建 一、創(chuàng)新城市基礎設施融資模式的必要性 設和準公益性項目建設，地方財政直接或間接為融資 承擔責任或提供擔保的城市建設投資公司、城建開發(fā) 一般而言，具有準公共物品和純公共物品性質(zhì) 公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等類型的公司。從微觀層面的基礎設施建設周期長，所需資金量大，盈利空間狹 上講，組建城市基礎設施融資平臺可以促進政府投資小，無法吸引社會資本按照市場化方式運作，大部分 得以監(jiān)管并提高政府投資的效率。地方政府的財政性建設資金需要政府籌集。我國對公共基礎設施的建設 資金存在使用分散、建設不配套、政府投資浪費及損管理仍以政府投資預算管理為主，

4、預算約束性較差， 失嚴重等問題，而通過組建城市基礎設施投融資平臺加之工程質(zhì)量和供求存在一些問題，以及大量公共基 統(tǒng)籌管理財政性建設資金，有助于消除財政資金使用礎設施的重復建設等，加劇了政府的資金短缺壓力。 分散和政府投資缺乏監(jiān)管的問題。從19952010年15為了解決基礎設施建設資金缺口，近年來各地政府紛 年間各種基礎設施建設資金來源分析，間接融資仍然紛創(chuàng)新投融資體制，通過政府融資平臺公司籌措基礎 是基礎設施投資主要的資金來源。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)設施建設資金。所謂政府融資平臺公司，按照央行、 計報告顯示，2009年全年，主要金融機構(gòu)基礎設施主財政部、銀監(jiān)會和審計署四部門的解釋，是指由地方 要行業(yè)

5、本外幣中長期貸款累計新增2.5萬億元；年末余 109額同比增長43.0。其中，水利、環(huán)境和公共設施管理 國際上是僅次于銀行信貸的第二大融資方式。它有利業(yè)中長期貸款余額同比增長85.2。政府融資平臺70 于拓寬基礎設施投資大規(guī)模、長期限、低成本籌集項以上業(yè)務用于市政設施、交通、水利、土地開發(fā)（收 目資本金的渠道，緩解資金的結(jié)構(gòu)性矛盾，降低地方儲）和保障性住房等建設。 融資平臺的負債率，對于地方融資平臺風險防范具有 目前地方政府融資平臺已成為地方政府債務的第 重要的意義。地方融資平臺擁有大量建設完成的存量一大舉債主體，2010年末包括貸款、企業(yè)債等在內(nèi)的 基礎設施項目，借助于租賃公司融資租賃業(yè)務，

6、通過全部債務余額為4.97萬億元，分布在6576個融資平臺 資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生部分增值收益，既盤活了存量資公司。有些融資平臺公司由于管理不規(guī)范、盈利能力 產(chǎn)，提高了資金使用效率，又能反哺新建基礎設施項較弱，加之與政府之間職能錯位，經(jīng)營出現(xiàn)虧損。據(jù) 目。租賃公司也因此能夠獲得優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的業(yè)務收入。審計部門調(diào)查，2010年經(jīng)營出現(xiàn)虧損的融資平臺公司 采用融資租賃，由于融資標的物為承租企業(yè)獨占使有1734家，約占總數(shù)的26。而銀監(jiān)會公布的口徑顯 用，因此，承租企業(yè)完全可以實現(xiàn)其管理職能。而目示，截至 2010 年 6月，地方政府公開的可計算總債務 前常見的bot（建設-經(jīng)營-移交）融資方式，在合約8.

7、42萬億元，地方融資平臺貸款達7.66萬億元 存在 期內(nèi)，融資項目經(jīng)營權(quán)屬于出資方，當該項目經(jīng)營行嚴重償還風險的貸款約占 23；同時根據(jù)對債券市 為影響到引資企業(yè)的全局管理職能時，其無法對融資場的統(tǒng)計，城投債 含中期票據(jù)和短期融資券余額為 項目經(jīng)營行為予以有效調(diào)整，從這一特性來看，融資4882.5億元，二者合計8.15萬億元，占到地方政府債務 租賃模式比bot模式更加適合解決基礎設施建設面臨總規(guī)模的96.77。而 2010年我國地方政府財政收入僅 的資金問題。為4.06萬億元，其中蘊含的債務風險是不言而喻的。 2. 基礎設施產(chǎn)權(quán)權(quán)益證券化?；A設施產(chǎn)權(quán)權(quán)而且，20112013 年期間，大量地方

8、債將進入還款 益證券化是指以基礎設施產(chǎn)權(quán)派生的收益流（如公路期，風險會在未來兩三年集中體現(xiàn)。 過境費、機場建設費等）為依據(jù)進行的資產(chǎn)證券化 自2009年下半年開始，國家對政府融資平臺治 （asset backed securitization abs）。其中基礎設施的理工作逐漸展開。中國銀監(jiān)會關于切實做好2011年地 所有者即為原始權(quán)益人，構(gòu)成資產(chǎn)池的基礎資產(chǎn)，是方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知，從債務檢 原始權(quán)益人對已建成的基礎設施擁有的各種權(quán)益。通查、風險補償?shù)焦局卫淼戎T多層面都對政府融資平 過資產(chǎn)證券化，可以將缺乏流動性但又能夠產(chǎn)生可預臺提出了規(guī)范化管理的要求，旨在避免地方政府債務

9、 期的穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)匯集起來，按照一定的結(jié)構(gòu)安風險堆積引發(fā)金融系統(tǒng)風險，目前各銀行已嚴格控制 排對資產(chǎn)中風險與收益要素進行分離與重組，再配以地方政府融資平臺新增貸款，已受理的項目，評審工 相應的信用擔保和增信措施，將其轉(zhuǎn)變成可以在金融作已暫停。由于監(jiān)管力度加大和貸款規(guī)模收緊，地方 市場上出售和流通證券的過程。abs是國外一種常見政府融資平臺通過貸款解決基礎設施建設資金的渠道 的融資方式，以目標項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以該受阻。2010年末多省市地方融資平臺貸款增速回落， 項目資產(chǎn)的未來收益為保證，通過在國際資本市場上由50以上降至20以下。加之國家對房地產(chǎn)市場的調(diào) 發(fā)行高檔債券來籌集資金。它

10、減小了項目原始權(quán)益人控，地方政府通過土地出讓獲得財政收入的來源也得 自身的風險，使其清償債務本息的資金僅與項目資產(chǎn)到遏制，基礎設施建設資金的籌措進入瓶頸狀態(tài)，探 的未來現(xiàn)金收入有關，分散了投資風險。abs融資中索新的基礎設施建設資金的投融資模式便成為當務之 項目資產(chǎn)是許多已建成的良性資產(chǎn)的組合，政府融資急。 平臺公司可以運用abs方式以這些良性資產(chǎn)的未來收 益作為擔保，為其他基礎設施項目融資。這不僅可以二、城市基礎設施融資模式創(chuàng)新的基本思路 籌集大量資金，還有助于盤活許多具有良好收益的固 定資產(chǎn)。和abs不同的是，bot融資對象主要是一些具 （一）盤活存量基礎設施，為新建基礎設施項目 有未來收

11、益能力的單個新建項目，如公路、橋梁等，補充資金 而且該項目在融資時尚未建成，政府部門主要是通過 1. 基礎設施融資租賃?；A設施融資租賃是集 bot方式為該項目的建設籌集資金。bot方式是非政府金融、貿(mào)易、服務為一體，具有獨特的金融功能，在 資本介入基礎設施領域，其實質(zhì)是bot項目在特許期 110的民營化，某些關系國計民生的要害部門是不能采用 2011年經(jīng)國務院批準，財政部正式同意在上海、浙bot方式的。而在abs過程中，債券的發(fā)行期間項目的 江、廣東和深圳試點市政債，這四個試點的市政債余資產(chǎn)所有權(quán)雖然歸spv（特殊目的公司）所有，但項 額不超過229億元，定價是按照以最新發(fā)布的國債以目的經(jīng)營

12、決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所掌握。因此。運 及市場定價最后確定。在把握舉債主體的選擇性、發(fā)用證券化方式不必擔心重要項目被外商或民營資本控 債規(guī)模的可控性和債務用途的專項性基礎上，市政債制。除此之外，bot方式的操作復雜，難度大。abs融 可循序漸進逐步推廣。隨著市場化的深入，這些證券資方式的運作則相對簡單，它只涉及到原始權(quán)益人、 化產(chǎn)品的投資者將逐步由機構(gòu)投資者向普通投資者過特設信托機構(gòu)spv、投資者、證券承銷商等幾個主 渡，在此基礎上，還可通過引入投資銀行進行打包證體，既實現(xiàn)了操作的簡單化，又降低了融資成本。 券化應用，開發(fā)套利工具，實現(xiàn)資金有效利用。 3. 基礎設施股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對于建設完成的有現(xiàn)

13、金 3. 發(fā)行基礎設施產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會閑散資金流的基礎設施項目，可以適當簡化手續(xù)，吸引保險資 投資。借鑒渤海產(chǎn)業(yè)基金運作模式，政府融資平臺可金、養(yǎng)老基金投入。同時可以鼓勵民營企業(yè)、社會資 以作為基金的發(fā)起人，發(fā)起設立基礎設施投資基金，金進行股權(quán)投資，通過評估作價實現(xiàn)資產(chǎn)增值，轉(zhuǎn)讓 吸引保險資金、政策性資金、社會資本等進入，募集股權(quán)的資金除用于償還銀行貸款外，增值部分還可用 基金份額，在特定期限內(nèi)對項目進行直接投資，并設于補充新增基礎設施項目建設資金。地方政府融資平 立相應的退出機制安排，且可介入相對早期的土地開臺可以將相對成熟的項目進行資產(chǎn)證券化，發(fā)行資產(chǎn) 發(fā)。也可面向相對成熟的基礎設施項目

14、，采取夾層融支持債券，將其從資產(chǎn)負債表上剝離出去，有效降低 資的準債權(quán)性資金供給，部分替代短期信貸資金。負債水平。這樣一來，融資平臺就能集中資源開發(fā)未 4. 利用pfi 、ppp等運營方式推動基礎設施建設。成熟的項目，實現(xiàn)良性循環(huán)。 pfi（private-finance-initiative）是指利用私人資金提 （二）大膽嘗試，實現(xiàn)新增基礎設施項目融資方 供公共設施的事業(yè)。在此模式下，私營企業(yè)或私有機式創(chuàng)新 構(gòu)利用自己在資金、人員、設備技術(shù)和管理等方面的 1. 利用城市土地融資。政府融資平臺作為政府投 優(yōu)勢，主動參與基礎設施項目的開發(fā)建設與經(jīng)營，以融資的載體，通常被賦予在對土地一級市場的壟斷

15、能 從政府方或接受服務方收取費用的方式來回收成本并力，許多政府融資平臺通過實行土地儲備制度，利用 獲取收益。實行pfi 模式，能夠廣泛吸引經(jīng)濟領域的土地的出讓和批租、土地置換、土地招商等形式，為 民間資本參與公共物品的產(chǎn)出，能夠使政府一次性投城市基礎設施籌集數(shù)量巨大的資金。在這個過程中， 入建成的項目，在多年內(nèi)分攤支付，有助于減輕政府政府融資平臺還可以根據(jù)當?shù)卣块T的經(jīng)濟發(fā)展規(guī) 在城市基礎設施投資方面的財政負擔。劃，有計劃地控制城市土地的供應總量，進而調(diào)控土 ppppublic-private partnerships則是“公私合伙地出讓和批租價格，實現(xiàn)其收益的最大化。 制”的簡稱，指公共部

16、門通過與私人部門建立伙伴關 2. 發(fā)行中票、債券和短期融資券，提高資本市場 系提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。ppp包含bot（建運作能力?！笆濉逼陂g政府融資平臺大致需要信 設-經(jīng)營-移交）、tot（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交）、dbfo貸資金14萬億元左右，年均約需要2.8萬億元。2011年 （設計-承建-投資-運營）等多種模式，但又不同于后受國家宏觀調(diào)控的影響，融資平臺在信貸方面處于負 者，ppp更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目增長狀態(tài)。為規(guī)避由于貨幣政策緊縮導致基礎設施建 的衡工量值（value for money）原則。在ppp模式中，設速度放緩的問題，今后可適當提高直接融資比重， 政府

17、融資平臺公司可以代表政府參與項目建設，通過通過發(fā)行債券、中票、短期融資券提高資本市場的運 一定的合作機制與私人部門分擔項目風險、共享項目作能力，進一步規(guī)范政府財政擔保行為，提高地方政 收益。特許經(jīng)營類項目一般由私人參與部分或全部投府債務的透明度。高速公路建設、水務運營、垃圾處 資，通過建立有效的監(jiān)管機制，能充分發(fā)揮公私雙方理、能源基建和市政工程等領域，都可逐漸通過市場 各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經(jīng)營成本，同時化的渠道募集建設資金，通過拓寬基礎設施建設資金 還能提高公共服務的質(zhì)量。對于一些準公共物品性質(zhì)融資渠道，縮短項目資本金回收周期。當然市政債也 的城市基礎設施領域，采用ppp方式建設能

18、夠取得比較是政府融資平臺籌集基礎設施建設資金的有效渠道， 好的成效。 111 5. 吸引保險資金投資基礎設施建設債權(quán)計劃和股 求城市基礎設施融資方式轉(zhuǎn)變至關重要。本文提出了權(quán)計劃。2009年保監(jiān)會發(fā)布基礎設施債權(quán)投資計劃 盤活存量基礎設施，基礎設施產(chǎn)權(quán)權(quán)益證券化，發(fā)行產(chǎn)品設立指引，保險資金可以通過債權(quán)計劃和股權(quán) 產(chǎn)業(yè)投資基金，引進保險資金等多種融資渠道和多元計劃投資于基礎設施建設領域。2010年8月31日起施行 化投融資主體參與的城建模式。希望這方面的研究能保險資金運用管理暫行辦法再次明確將保險資金 夠逐漸解決我國城市基礎設施建設投融資方面的主要投資領域拓寬至基礎設施、非上市股權(quán)以及不動產(chǎn)等

19、問題，加快我國城市基礎設施建設步伐，繼續(xù)推進城領域，對于優(yōu)化資產(chǎn)收益分配、提高宏觀金融配置效 市經(jīng)濟的發(fā)展。率都起到了積極作用。 參考文獻 三、結(jié) 語 1 中國人民銀行網(wǎng)站. diaochatongjisi/3172/index_2.html. 2 崔軍.我國地方政府債務治理:近期目標與長效機制j.財經(jīng)問 城市基礎設施是城市經(jīng)濟和社會各項事業(yè)發(fā)展的 題研究20117:14-18.重要基礎，是現(xiàn)代城市賴以生存和發(fā)展的基本條件。 3 石亞東李傳永.我國城市基礎設施投融資體制改革的難點分 析j.中央財經(jīng)大學學報20107:62-65.加快城市基礎設施建設，對于改善和提高城市居民生 4 張雷.海西背景

20、下福建省市政基礎設施領域投融資分析j.哈活水平、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、促進國民經(jīng)濟持續(xù)健 爾濱金融學院學報2011（8）:50-52.康協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。在國家對城市基礎設施建 5 崔國清南云僧.關于公共物品性質(zhì)城市基礎設施融資模式創(chuàng)設的主要承擔者政府融資平臺治理的背景下，謀 新的探討j.經(jīng)濟學動態(tài)2009（3）:39-42. on fundamental principle in innovation for financing models of urban infrastructures cui jian 1 liu dong 2 （ 1. management college of

21、hebei united university 2. caofeidian development investment co.limited hebei tangshan 063000） abstract: the construction of urban infrastructure through government financing vehicles has restrained by the national macroeconomic regulation soit is important to seek infrastructure investment and financing mode innovation. this article researches on the post-financial crisis era of urb