國(guó)內(nèi)外小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

1、國(guó)內(nèi)外小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn) 1.1 國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)群發(fā)展案例 1.1.1 “長(zhǎng)三角”地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展情況概述經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征 ： （1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多為二、三、一形式，二產(chǎn)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。 （2）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及創(chuàng)新發(fā)展模式成為江浙小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的支柱力量。 （3）大中城市對(duì)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)明顯。 （4）外商投資促進(jìn)了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。 空間分布特征： 長(zhǎng)三角小城鎮(zhèn)分布主要受自然地理環(huán)境、資源優(yōu)勢(shì)以及交通條件等因素的影響。一般來(lái)說(shuō)，平原地區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)模和密度大于山地丘陵地區(qū)；資源豐富、交通條件好的小城鎮(zhèn)發(fā)展比資源差、交通落后的小城鎮(zhèn)快。 (1)上海小城鎮(zhèn)圍繞主城區(qū)，以交通線為依托呈圈層式分布。 (2)江蘇

2、小城鎮(zhèn)則沿長(zhǎng)江、滬寧發(fā)展軸密集分布。其中蘇錫、常地區(qū)以大中城市為中心、以滬寧線為軸線形成了密集呈放射狀的小城鎮(zhèn)群體區(qū)；長(zhǎng)江以北地區(qū)小城 鎮(zhèn)分布受行政分割影響顯著，形成了以揚(yáng)州、泰州為中心，以小城鎮(zhèn)為主的城鎮(zhèn)群，特別是泰州地區(qū)小城鎮(zhèn)密集且分布均勻，具有獨(dú)特的地域特征，南通地區(qū)則以沿江城鎮(zhèn)分布為主。 (3)浙江部分以杭州市為中心形成了明顯的城鎮(zhèn)集聚區(qū)，并和嘉興、紹興、寧波地區(qū)的小城鎮(zhèn)在空間上趨向連綿，環(huán)杭州灣的城鎮(zhèn)連綿區(qū)也已初步成形。 1.1.2 “珠三角”小城鎮(zhèn)發(fā)展情況 發(fā)展特征： （1）城鎮(zhèn)連綿區(qū)初步形成。 （2）專(zhuān)業(yè)化特色較明顯。 （3）發(fā)展模式多元化。 （4）小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位和作

3、用日益凸顯。 （5）功能和要素集聚能力增強(qiáng)，人居環(huán)境明顯改善。 （6）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有明顯的外向性特征，但仍不夠成熟。 動(dòng)力機(jī)制： （1）地方政府正確引導(dǎo)。 （2）政策與體制創(chuàng)新。 （3）內(nèi)外源經(jīng)濟(jì)合力驅(qū)動(dòng)的工業(yè)化。 （4）市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。1.2 案例分析-國(guó)內(nèi)大城市周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?1.2.1 廣州市：外來(lái)拉動(dòng)力促進(jìn)“今日中心鎮(zhèn)，明日衛(wèi)星城” 廣州重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)16個(gè)中心鎮(zhèn)，按照“今日中心鎮(zhèn)，明日衛(wèi)星城”的目標(biāo)要求，規(guī)劃每個(gè)中心鎮(zhèn)中心區(qū)達(dá)到約20平方公里、可容納20萬(wàn)人左右的規(guī)模。 除了具有大城市周邊小城鎮(zhèn)共性外，具有兩個(gè)突出特點(diǎn)： （1）外部動(dòng)力對(duì)小城鎮(zhèn)拉動(dòng)力大，廣州市小城鎮(zhèn)分擔(dān)大城市部

4、分功能，城鎮(zhèn)職能強(qiáng)；城鎮(zhèn)公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)高、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地比例大。 （2）在珠江三角洲大背景下，廣州市小城鎮(zhèn)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)力量充足，制造業(yè)推動(dòng)力強(qiáng)。 因此，廣州市周邊小城鎮(zhèn)人口集聚何產(chǎn)業(yè)集聚功能不斷強(qiáng)化，對(duì)其腹地廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用也不斷增強(qiáng)，成為中心城區(qū)和港澳臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)區(qū)域和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。 1.2.2 成都市：政策支持+特色產(chǎn)業(yè) （1）政策支持 成都是全國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套試驗(yàn)區(qū)”，獲得相關(guān)政策支持： 首先是人口戶籍政策，沒(méi)有戶口差異意味著政府不用操心轉(zhuǎn)工問(wèn)題； 其次是土地政策，利用鄉(xiāng)村居民點(diǎn)整理、土地復(fù)墾等手段獲得的土地指標(biāo)是非常可觀的； 再次是產(chǎn)權(quán)政策，成都已經(jīng)全面開(kāi)展

5、了集體經(jīng)濟(jì)組織確權(quán)工作、落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民，分家底所實(shí)現(xiàn)的明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為統(tǒng)籌建設(shè)管理掃清道路； 最后是財(cái)政政策，成都是試驗(yàn)區(qū)，且汶川地震后中央對(duì)其有很大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持，當(dāng)前成都的城鄉(xiāng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)做到了三七開(kāi)，而全國(guó)大部分城市正好相反，是七三 開(kāi)，所以就城市反哺農(nóng)村的目標(biāo)，成都是距離最近的。 重慶是農(nóng)民放棄宅基地進(jìn)城，成都是宅基地自用，確權(quán)至農(nóng)戶。 成都農(nóng)民實(shí)質(zhì)是“農(nóng)業(yè)工人”， 城和鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，農(nóng)民的復(fù)墾地可以自由流動(dòng)，農(nóng)民的生產(chǎn)要素（田地、山嶺、林地園地）可以自由流通，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)做到“增減掛鉤”，基本實(shí)現(xiàn)了“同地同權(quán)”。除了有兩點(diǎn)限制，一是農(nóng)民買(mǎi)房必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，二是集體

6、建設(shè)用地不能融入城市資本，這是為了防止過(guò)快的城市化，也是受當(dāng)前制度和法律的約束。 （2）特色產(chǎn)業(yè) 在政策支持的基礎(chǔ)上，成都根據(jù)結(jié)合各區(qū)縣現(xiàn)有資源特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提出各區(qū)縣重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)形成特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展彌補(bǔ)了在農(nóng)民補(bǔ)償方面的問(wèn)題 成都198地區(qū)規(guī)劃中只強(qiáng)調(diào)了人均35平米安置房的問(wèn)題，農(nóng)民就業(yè)依靠的是“一到三”，即一三產(chǎn)業(yè)結(jié)合，從一產(chǎn)向三產(chǎn)的高端服務(wù)業(yè)跨越，核心是依托農(nóng)業(yè)基 礎(chǔ)發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和休閑度假產(chǎn)業(yè)（承包地確權(quán)后農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)）。反觀北京則出現(xiàn)了人均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太高的問(wèn)題，以及許多次生問(wèn)題：一是瓦片經(jīng)濟(jì)改頭換面瓦解不了，二是農(nóng)民再就業(yè)毫無(wú)動(dòng)力，三是巨大利益面前催生土地尋租，（

7、人口突增和插花地就緣于此），四是拆遷成本一高再高（反正都是花市財(cái)政的錢(qián)、用市政府的 地、費(fèi)規(guī)劃委的神），五是潛伏各種社會(huì)問(wèn)題（無(wú)業(yè)農(nóng)民賭博、外來(lái)人口心理不平衡）。 區(qū)縣 重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向 青羊 以非遺為主題的文博休閑及旅游產(chǎn)業(yè) 溫江 以中醫(yī)為主題的高端度假及養(yǎng)生休閑業(yè) 金牛 集生態(tài)休閑、養(yǎng)老等功能為一體的高端度假旅游業(yè) 郫縣 以高端度假酒店集群等項(xiàng)目為代表的高端旅游休閑業(yè) 新都成華 以“熊貓”主題為核心的綜合性高端生態(tài)度假旅游業(yè) 錦江高新 以藝術(shù)、文化創(chuàng)意和近郊休閑購(gòu)物為重點(diǎn)的都市創(chuàng)意及高端休閑服務(wù)業(yè) 武侯 雙流 以臨空經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的高端商務(wù)及服務(wù)業(yè) 1.2.3 無(wú)錫：重視農(nóng)業(yè)對(duì)城市化的推動(dòng)作用

8、 無(wú)錫市實(shí)施拆村轉(zhuǎn)居主要在區(qū)位條件好的城市建設(shè)區(qū)周邊，外圍地區(qū)沒(méi)有推進(jìn)，主要原因是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，農(nóng)業(yè)的推力不夠。城區(qū)的村改制已改完，建立了村集體合作社，外圍的村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)少，改制意義不大。 無(wú)錫市城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐工作中充分認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)在城市化進(jìn)程中推動(dòng)力度不足，開(kāi)始探索農(nóng)業(yè)園區(qū)的推動(dòng)作用，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，保護(hù)基本農(nóng)田、控制食品安全及菜籃子工程用地，并把生物農(nóng)業(yè)與旅游農(nóng)業(yè)相結(jié)合，通過(guò)設(shè)施園藝、特色產(chǎn)品使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。 1.3 發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)經(jīng)驗(yàn) 1.3.1 英國(guó)為城鎮(zhèn)化人口提供的就業(yè)選擇 在英格蘭，直到現(xiàn)在都在推行了一個(gè)稱(chēng)之為“集鎮(zhèn)”（market town）的政策，它鼓勵(lì)發(fā)展集

9、鎮(zhèn)，以便為離開(kāi)土地的農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。每個(gè)集鎮(zhèn)有2，000到20，000人不等。它們的共同特點(diǎn)是，工業(yè)成為集鎮(zhèn)的重心，具有繼續(xù)發(fā)展工業(yè)的潛力，不對(duì)周?chē)h(huán)境具有潛在的威脅。 在鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃了另外一種稱(chēng)之為“新城”（new town）的小城鎮(zhèn)，例如在倫敦郊區(qū)就有大約20個(gè)這樣的小城鎮(zhèn)。它們并不是完全新建的城鎮(zhèn)，而是在經(jīng)過(guò)挑選的舊城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上加以擴(kuò)大的工業(yè)發(fā)展中心，公共交通樞紐和就業(yè)中心。政府鼓勵(lì)人們遷入這類(lèi)新城。如果人們得到工作，他們便會(huì)搬到那里去。 1.3.2 美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展重視基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)特色 美國(guó)建設(shè)小城鎮(zhèn)不能隨意而為，需要編制詳規(guī)，而且政府很重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金由聯(lián)邦政府

10、、地方政府和開(kāi)發(fā)商共同承擔(dān)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)投資建 設(shè)連接城鎮(zhèn)間的高速公路，而小城鎮(zhèn)的供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等是由州和小城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)籌資建設(shè)。開(kāi)發(fā)商則負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)的交通、水電、通訊等生活配套設(shè)施的建設(shè)資金。 政府特別重視環(huán)境建設(shè)。在美國(guó)，環(huán)境建設(shè)是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要內(nèi)容之一，給小城鎮(zhèn)提供了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府在規(guī)劃時(shí)，重視城鎮(zhèn)特色，追求個(gè)性，無(wú)論走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城鎮(zhèn)，那種千城一面、萬(wàn)鎮(zhèn)雷同的現(xiàn)象是見(jiàn)不到的。小城鎮(zhèn)建好后，仍然重視建設(shè)管理，所謂“三分建設(shè)，七分管理”。美國(guó)的城市建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)主要有兩點(diǎn)：一是擁有健全完善的規(guī)章制度；二是依法辦事，違法必究。 1.

11、3.3發(fā)達(dá)國(guó)家重視政府政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù) 西歐、日本的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素能夠自由流動(dòng)和配置，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用。同時(shí)，各國(guó)政府強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)保障進(jìn)行必要的國(guó)家干預(yù)，通過(guò)健全法制、制定和實(shí)施國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和公共政策，開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，改善城市環(huán)境，提供公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)化、工業(yè)化互動(dòng)發(fā)展，積極推進(jìn)區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整，正確應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在此過(guò)程中，通過(guò)體制機(jī)制的不斷完善，針對(duì)各個(gè)特定階段出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào) 整政府政策，用行政、財(cái)稅、規(guī)劃等手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。 1.3.4 韓國(guó)鼓勵(lì)農(nóng)村自主發(fā)展 韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)：70年代以來(lái)新村運(yùn)動(dòng)

12、，大體經(jīng)歷五個(gè)階段，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善入手，政府通過(guò)貸款、優(yōu)惠政策支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，新村運(yùn)動(dòng)逐漸進(jìn)入自我發(fā)展階段。此時(shí)政府主要加強(qiáng)國(guó)民倫理道德建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村文明與法制教育。 1.4 發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)健康發(fā)展標(biāo)準(zhǔn) 20個(gè)世紀(jì)90年帶以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步形成了一套判斷小城鎮(zhèn)發(fā)展健康與否的標(biāo)準(zhǔn)。 （1）經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展功能混合與土地使用的多樣性； 適合于不同教育背景的多樣性的工作機(jī)會(huì)；適合于不同經(jīng)濟(jì)部門(mén)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；獨(dú)立的地方經(jīng)濟(jì)。 （2）社區(qū)公共設(shè)施與服務(wù) 道路系統(tǒng)：以公共交通為導(dǎo)向，適合于步行的道路設(shè)施； 公共設(shè)施：人人可以分享的醫(yī)療、教育、零售和娛樂(lè)設(shè)施； 建筑空間：適合于

13、不同收入水平的多樣化的住宅；適合于不同商業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)的用房； 開(kāi)放空間：易于接近的街頭公園，公園和休閑場(chǎng)所。 （3）社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展 社區(qū)：不同社會(huì)群體混合居??； 衛(wèi)生：良好的自然環(huán)境，豐富的自產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品，健康的精神生活； 社區(qū)安全：交通安全的街道，鄰里和睦和相互關(guān)照； 平等和選擇: 不同收入水平的人有適當(dāng)?shù)淖∷?（4）社區(qū)環(huán)境 美觀：步行尺度的景觀小品； 公共場(chǎng)所：有吸引力的公共空間； 文化遺產(chǎn)：挖掘與保持地方文化特色； 社區(qū)意識(shí)：每個(gè)人視那里為他的家。 （5）自然資源 空氣：減少交通擁堵，減少私人機(jī)動(dòng)車(chē)輛在居民區(qū)內(nèi)的出現(xiàn)； 水：控制對(duì)地方水資源的使用，完整的污水處理和回用； 土地：比較高

14、的容積率，以減少村鎮(zhèn)建筑用地的使用； 土壤：垃圾特別是有機(jī)垃圾在當(dāng)?shù)氐幕厥铡?（6）生態(tài)狀態(tài) 交通能源：盡可能減少人們的出行距離，同時(shí)，以公共交通為主導(dǎo)；方便安全的步行包括自行車(chē)的交通系統(tǒng)； 建筑能源：節(jié)能性建材，有效節(jié)約能源的建筑布局；盡可能在社區(qū)范圍內(nèi)公同使用可再生能源； 生物多樣性：給野生動(dòng)物和植物留下生存空間； 生態(tài)循環(huán)：盡可能把村莊與周?chē)h(huán)境間的循環(huán)圈封閉起來(lái)，如水、能量、食品、資源。 1.5 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié) （1）發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎(chǔ) 一方面發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)能夠提供充足的就業(yè)崗位，另一方面也為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了物質(zhì)保障?！伴L(zhǎng)三角”地區(qū)小城鎮(zhèn)主要依靠民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的崛起，“珠三

15、角”地區(qū)則具有強(qiáng)有力的外來(lái)投資拉動(dòng)力，這些地區(qū)的發(fā)展都具有雄厚的區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 （2）多元化是小城鎮(zhèn)發(fā)展的必然趨勢(shì) 全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，不同地區(qū)具有不同的發(fā)展基礎(chǔ)、條件和階段特征，也都走出了各自不同的道路。即使是在同一地區(qū)，利益主體、投資主體的多元化也促使小城鎮(zhèn)具有多種發(fā)展路徑。 （3）完善的政策機(jī)制是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的保障 一方面機(jī)制創(chuàng)新成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力之一，另一方面，政府通過(guò)政策干預(yù)可以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)一般為后者，國(guó)內(nèi)則更多為前者，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展影響的不斷深入，政策機(jī)制應(yīng)更多的表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)上，以保障公共利益。 （4）依據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性特征處理好近遠(yuǎn)期關(guān)

16、系 中國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，即使是大都市地區(qū)，內(nèi)部也存在發(fā)展階段不均衡的問(wèn)題，目前小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)各自階段性特征制定發(fā)展策略，但也需考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。北京小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的啟示 “十二五”時(shí)期，是首都在新的起點(diǎn)上全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，北京城市發(fā)展戰(zhàn)略布局總體架構(gòu)已經(jīng)確立，開(kāi)始進(jìn)入調(diào)整完善的關(guān)鍵階段。城市建設(shè)重點(diǎn)已經(jīng)向外轉(zhuǎn)移，在更大空間范圍塑造城市，持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)體系和功能布局完善，促進(jìn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，使小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)。 針對(duì)目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施中面臨的主要問(wèn)題和需求，為促進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施，首先要明確促進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施的整體策略，是指導(dǎo)規(guī)劃編制、管理

17、，完善相關(guān)政策機(jī) 制的重要依據(jù)。同時(shí)，要完善規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃管理，更好的發(fā)揮規(guī)劃對(duì)建設(shè)發(fā)展的引導(dǎo)作用。而政策和機(jī)制，是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保障規(guī)劃實(shí)施 的關(guān)鍵所在。 2.1 明確整體發(fā)展策略 綜合前面分析，北京地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，具有城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力較弱，發(fā)展條件多種多樣，實(shí)施動(dòng)力來(lái)源復(fù)雜，政策措施尚需探索的實(shí)際特點(diǎn)。因此，就要提高小城 鎮(zhèn)的自主發(fā)展能力，以尊重農(nóng)民意愿為前提，對(duì)不同地區(qū)、不同條件的小城鎮(zhèn)進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，實(shí)施“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與”指導(dǎo)思想下的多路徑發(fā)展，通 過(guò)試點(diǎn)不斷探索完善。 2.1.1 夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提高建設(shè)水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力 首先，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是增強(qiáng)

18、小城鎮(zhèn)實(shí)力的必要條件，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要支撐。要依托重要功能區(qū)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等城市產(chǎn)業(yè)及功能的向外拓展，完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)平臺(tái)，促 進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的提升發(fā)展，強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)組織力量，并將產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)緊密集合，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。 同時(shí)，要提升小城鎮(zhèn)發(fā)展地位，發(fā)揮其承接城市功能延伸、帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要作用。通過(guò)提高小城鎮(zhèn)規(guī)模，加大小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的財(cái) 政、稅收支持力度，提高公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和管理水平，提升小城鎮(zhèn)人居環(huán)境水平，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力，在吸引外來(lái)企業(yè)的同時(shí)更好的發(fā)揮地方主動(dòng)性。 2.1.2 重視發(fā)展差異，實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo) 正確認(rèn)識(shí)小城

19、鎮(zhèn)發(fā)展的差異，合理引導(dǎo)，以尊重農(nóng)民意愿為前提，以縮小城鄉(xiāng)差距為目的，以各地區(qū)不同的發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)為依據(jù)，對(duì)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)應(yīng)進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 首先，根據(jù)不同的地形條件、交通條件、與城市建設(shè)區(qū)的關(guān)系、城市生態(tài)保護(hù)要求、以及城市發(fā)展基礎(chǔ)等等，區(qū)分不同區(qū)域和類(lèi)型，明確城鎮(zhèn)的主要功能，避免小城鎮(zhèn)發(fā)展千篇一律，無(wú)序、分散的問(wèn)題。 在城市建設(shè)涉及地區(qū)內(nèi)，是城市化區(qū)域。包括中心城、新城規(guī)劃區(qū)及城市功能區(qū)涉及的城鎮(zhèn)。 平原區(qū)，在中心城、新城以外的地區(qū)，是城市發(fā)展空間拓展區(qū)，也是城市農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)。主要包括區(qū)位交通條件較好的城鎮(zhèn)，生態(tài)區(qū)的城鎮(zhèn)，一般城鎮(zhèn)；山區(qū)，以城市生態(tài)功能區(qū)為主。包括生態(tài)區(qū)的城

20、鎮(zhèn)，一般城鎮(zhèn)。 其次，針對(duì)不同區(qū)域、不同類(lèi)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，制定有重點(diǎn)、分步驟的小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施策略，因地制宜，可以采取農(nóng)民城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)及保留村莊并改善措施等多種模式并存。 綜合來(lái)說(shuō)，隨著城市建設(shè)的推進(jìn)，中心城、新城及城市功能區(qū)涉及城鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)民將全面城市化，因此在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，要依靠項(xiàng)目帶動(dòng)、政策推動(dòng)、機(jī)制保障等方式，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促進(jìn)農(nóng)民城市化,實(shí)現(xiàn)綠色空間。要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的控制管理，合理引導(dǎo)外來(lái)人口的生存發(fā)展空間。 對(duì)于平原區(qū)區(qū)位交通條件較好的城鎮(zhèn)，隨著城市部分功能外溢，結(jié)合重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展契機(jī)。規(guī)劃實(shí)施既要利用

21、城市建設(shè)有效帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，更要發(fā)揮地方的主動(dòng)作用，應(yīng)以農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化為主。積極培育小城鎮(zhèn)的綜合實(shí)力，形成一批具有較大規(guī)模、輻射帶動(dòng)作用較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)。 一般城鎮(zhèn)的發(fā)展受到交通、區(qū)位、環(huán)境資源的影響，整體上推進(jìn)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力不足。重點(diǎn)應(yīng)放在完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面。遷村并點(diǎn)的成本較高，近期在具備條件的地區(qū)可以實(shí)施。要重視促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)農(nóng)田保護(hù)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。應(yīng)充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)的節(jié)點(diǎn)作用，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化的基地。 生態(tài)區(qū)的城鎮(zhèn)，發(fā)展受到生態(tài)區(qū)發(fā)展條件的限制，不應(yīng)簡(jiǎn)單的推進(jìn)城鎮(zhèn)化。應(yīng)按照農(nóng)民意愿實(shí)施自主化發(fā)展，以做好農(nóng)村五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，提

22、高農(nóng)村居住生活水平。還應(yīng)該突破行政區(qū)域的束縛，加強(qiáng)山區(qū)與平原區(qū)的合作發(fā)展，從而拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，彌補(bǔ)生態(tài)區(qū)自然條件對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，獲得經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。 2.1.3 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施路徑引導(dǎo) 應(yīng)綜合發(fā)揮現(xiàn)有的各種規(guī)劃實(shí)施模式的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合具體條件，實(shí)施政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與相結(jié)合的多樣化的發(fā)展路徑。 政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在制定政策，完善保障，加強(qiáng)服務(wù)管理以及必要的資金支持等方面。 農(nóng)民主體，是在小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中充分尊重農(nóng)民意愿，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的主動(dòng)性，保障農(nóng)民利益。 社會(huì)參與，是要鼓勵(lì)有實(shí)力和積極性的企業(yè)，通過(guò)資金、技術(shù)投入，重點(diǎn)帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而參與小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)。 2.1.4 鼓勵(lì)試點(diǎn)探索

23、 對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施模式的研究表明，每種模式都有其各自的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題，在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，沒(méi)有一種比較完美的方式。因此，必須重視規(guī)劃實(shí)施的階段性特點(diǎn)，在現(xiàn)有的條件下，要采取積極的實(shí)施策略，因地制宜，不斷探索，穩(wěn)步推進(jìn)。 可結(jié)合區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需求，選擇有代表性、條件較為成熟的小城鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鎮(zhèn)，探索小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施及發(fā)展的路徑及政策創(chuàng)新。對(duì)于具有超前性的政策應(yīng)謹(jǐn)慎選擇試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不宜短期內(nèi)大范圍推廣。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的政策的連續(xù)性，一方面是體現(xiàn)公平原則，另一方面也有助于今后的長(zhǎng)期發(fā)展。 2.2 完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施與管理 在現(xiàn)有規(guī)劃編制、管理的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前的主要問(wèn)題和需求，重點(diǎn)建立城鄉(xiāng)一體

24、的規(guī)劃體系，完善對(duì)集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理，實(shí)行規(guī)劃實(shí)施方案編制，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)城市設(shè)計(jì)，建立規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)施更好的銜接。 2.2.1 統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系，完善集體建設(shè)用地規(guī)劃，加強(qiáng)集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理 應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面建立一體化規(guī)劃體系，積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌整理及調(diào)整規(guī)劃研究、城鄉(xiāng)基礎(chǔ) 設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃體系研究等，研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃實(shí)施對(duì)策，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，為規(guī)劃管理提供依據(jù)。 應(yīng)研究制定城鄉(xiāng)銜接的區(qū)縣鎮(zhèn)村體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、集體建設(shè)用地規(guī)劃編制方法、村莊規(guī)劃用地分類(lèi)及標(biāo)準(zhǔn)，完善鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。盡快制定基礎(chǔ)設(shè)施和公

25、共設(shè)施的適宜的配置標(biāo)準(zhǔn)，建議劃分出剛性指標(biāo)和彈性指標(biāo)，劃分出引導(dǎo)性的內(nèi)容。各村可根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展需求，對(duì)其公共設(shè)施的種類(lèi)進(jìn)行差異化配置。 還應(yīng)關(guān)注對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體建設(shè)用地布局規(guī)劃的研究。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。針對(duì)目前村莊規(guī)劃偏重改善村莊生活條件， 對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注相對(duì)較少的狀況，建議適當(dāng)加重產(chǎn)業(yè)部分比重，尋找可持續(xù)發(fā)展的村莊自主產(chǎn)業(yè)的支持，帶動(dòng)舊村改造。而且農(nóng)村產(chǎn)業(yè)研究不能僅僅停留在村莊層面，需要進(jìn)行區(qū)域?qū)用娴难芯?，整合資源，實(shí)行總量控制，人地分離的管理策略。根據(jù)農(nóng)民勞動(dòng)力數(shù)量確定產(chǎn)業(yè)用地總量，土地所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，發(fā)揮土地 最大經(jīng)濟(jì)效益。 2.2.2

26、 通過(guò)規(guī)劃實(shí)施方案編制，引導(dǎo)控制用地開(kāi)發(fā)方式 通過(guò)規(guī)劃實(shí)施方案，全面梳理城鎮(zhèn)現(xiàn)狀、規(guī)劃及實(shí)施情況，在符合規(guī)劃確定的功能定位和規(guī)模的前提下，充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源與村莊遷并的關(guān)系，住宅建設(shè)與生活服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，妥善安排建設(shè)時(shí)序，提出切實(shí)可行的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃實(shí)施方案，統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用，保障農(nóng)民權(quán)益。 2.2.3 加強(qiáng)小城鎮(zhèn)城市設(shè)計(jì)，引導(dǎo)建設(shè)具有文化特色的小城鎮(zhèn)風(fēng)貌 把小城鎮(zhèn)城市設(shè)計(jì)作為控規(guī)與建設(shè)實(shí)施之間重要的中間環(huán)節(jié)，通過(guò)充分分析現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)、特色資源及發(fā)展中遇到的共性與個(gè)性問(wèn)題，在遵循上位規(guī)劃

27、制定的規(guī)模和基本 布局的前提下，明確城鎮(zhèn)定位及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，結(jié)合區(qū)域空間聯(lián)系與地域文化特色，輔以城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和實(shí)施方案，提出合理的規(guī)劃及政策建議，以塑造更具特色的、全面發(fā)展的小城鎮(zhèn)。 2.2.4 完善外來(lái)人口的配套服務(wù)與規(guī)劃引導(dǎo) 隨著小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引外來(lái)人口就業(yè)不可避免，外來(lái)人口也是大城市基礎(chǔ)服務(wù)不可缺少的一部分，構(gòu)成開(kāi)放城市活力的一方面。因此，要結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的 具體情況和未來(lái)發(fā)展的可能性，將外來(lái)人口納入規(guī)劃配套指標(biāo)考慮的范圍。要完善外來(lái)人口住房保障及相關(guān)配套服務(wù)，防止在小城鎮(zhèn)產(chǎn)生城鄉(xiāng)結(jié)合部現(xiàn)象。并充分考 慮外來(lái)人口服務(wù)配套與本地三產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)相結(jié)合。 2.2.5 建立小城鎮(zhèn)規(guī)劃

28、動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制 目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃方案的編制，是在現(xiàn)狀分析研究基礎(chǔ)上，落實(shí)上位規(guī)劃要求，充分考慮周邊地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文、交通市政等因素，確定該地區(qū)發(fā)展定位，協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)籌指導(dǎo)建設(shè)。但隨著社會(huì)的快速發(fā)展，城市發(fā)展要求等各種條件的變化具有一定的不確定性，因此應(yīng)逐步研究建立規(guī)劃方案的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。 對(duì)此，規(guī)劃方案要區(qū)分剛性與彈性控制要素，剛性要素是維護(hù)城市整體格局、保護(hù)生態(tài)環(huán)境及其他重要內(nèi)容須遵守要素，彈性要素則為城市發(fā)展的不確定性留出空間。在重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，區(qū)位、資源環(huán)境條件變化的情況下，在原規(guī)劃實(shí)施出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題等情況下，可以及時(shí)調(diào)整以適應(yīng)發(fā)展要求。 2.3 建立相關(guān)保障機(jī)制 小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化重要的載

29、體，也是城市未來(lái)發(fā)展新的空間。城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施面臨的核心問(wèn) 題。促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，重點(diǎn)是要統(tǒng)籌中心城、新城與小城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，統(tǒng)籌平原與山區(qū)城市化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與村莊建設(shè)用地資源高效利用。為此，要充分發(fā) 揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)，機(jī)制保障。建議重點(diǎn)在以下方面進(jìn)一步研究建立相關(guān)機(jī)制。 2.3.1 城市建設(shè)與農(nóng)民城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌機(jī)制 加強(qiáng)落戶新城、小城鎮(zhèn)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的帶動(dòng)作用，積極研究建立促進(jìn)城市功能區(qū)及城市項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展、帶動(dòng)地區(qū)城市化、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的機(jī)制。 首先，要制定用地開(kāi)發(fā)建設(shè)與村莊拆遷安置捆綁實(shí)施機(jī)制，把城市項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)籌考慮農(nóng)民安置作為規(guī)劃實(shí)施的前提。要從產(chǎn)業(yè)配套、利益分配、分期開(kāi)發(fā)建設(shè)與農(nóng)民的搬遷安置等方面，制定實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與地方發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益統(tǒng)籌考慮與同步實(shí)施的辦法。 其次，完善相關(guān)的政策及制度是規(guī)劃實(shí)施的保障。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、土地等多方面的要素，需要多方面的政策機(jī)制保障，以促進(jìn)實(shí)施。包括社會(huì)保障方面、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策方面、城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接機(jī)