從銀行的慣性思維再次暴露出銀行內(nèi)部控制的脆弱

1、_從銀行的慣性思維再次暴露出銀行內(nèi)部控制的脆弱 【摘要】本文以內(nèi)蒙古違規(guī)電站項(xiàng)目貸款事件為切入點(diǎn)，深入分析了銀行業(yè)內(nèi)部控制失效的經(jīng)濟(jì)原因，認(rèn)為制度文化仍是銀行業(yè)內(nèi)部控制管理中的短板。 銀行業(yè)的慣性思維是缺乏理性的經(jīng)營思想作祟，其結(jié)果將導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制的失效。內(nèi)部控制是銀行業(yè)內(nèi)部管理的靈魂，通過內(nèi)部控制系統(tǒng)可以控制銀行內(nèi)外的風(fēng)險，并保證銀行資金的有效配置。 一、案件的起因 2005年7月8日，內(nèi)蒙古新豐電廠發(fā)生了一起坍塌事故，這次事故導(dǎo)致6人死亡，8人受傷。事故發(fā)生后，中央調(diào)查組進(jìn)駐事故現(xiàn)場。調(diào)查組很快發(fā)現(xiàn)，出事電廠竟是未經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目。其建設(shè)規(guī)模為2臺30萬千瓦燃煤機(jī)組，工程總投資

2、28.88億元。之后的兩個多月里，內(nèi)蒙古一系列電力違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目相繼被中央調(diào)查組查出。共有10個違規(guī)電站建設(shè)項(xiàng)目，其中7個違規(guī)項(xiàng)目屬于內(nèi)蒙古電力（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（下稱“內(nèi)蒙古電力集團(tuán)”）的。 銀監(jiān)會也迅速組成調(diào)查組，對被叫停的建設(shè)項(xiàng)目涉及的貸款情況進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果令人震驚，內(nèi)蒙古電力集團(tuán)7個被叫停的建設(shè)項(xiàng)目，根本沒有資本金，全部是用貸款建造的，是以委托貸款形式，通過中國電力集團(tuán)財務(wù)公司內(nèi)蒙古業(yè)務(wù)部發(fā)放的，貸款共計(jì)83筆，金額高達(dá)59.5億元。 同時，銀監(jiān)會也對內(nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款情況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)共有9家銀行和2家財務(wù)公司對這家集團(tuán)進(jìn)行了貸款，貸款余額超過200億元。隨后的檢查更是讓人瞠

3、目結(jié)舌，同一項(xiàng)目重復(fù)發(fā)放貸款的情況大量存在。即內(nèi)蒙古電力集團(tuán)曾用一個項(xiàng)目申請了幾家銀行貸款，貸款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了項(xiàng)目總投資。銀監(jiān)會檢查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古電力集團(tuán)旗下共有17個項(xiàng)目存在這種重復(fù)貸款，重復(fù)貸款高達(dá)12.01億元。 在2006年8月16日國務(wù)院常務(wù)會議上，決定內(nèi)蒙古的違規(guī)電廠建設(shè)項(xiàng)目一律停建。停建則意味著貸出的款項(xiàng)無法收回，在這次內(nèi)蒙古違規(guī)電站貸款事件中，各家銀行的損失都不小，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也是慘痛的。 案件發(fā)生之后，引起人們諸多的思考，其中之一就是中國民不舉、官不究的潛規(guī)則。電站工程建設(shè)項(xiàng)目不是半年、一年就能建成的，投資數(shù)額大，建設(shè)工期長是它的主要特點(diǎn)，而在長期的工程建設(shè)中，竟沒有一種力量能夠

4、阻止違規(guī)項(xiàng)目停下來，也沒有一家銀行放棄對工程項(xiàng)目的投資。在發(fā)生突發(fā)事件引起中央重視之后，違規(guī)事件才得到解決，這不僅反映了我國制度監(jiān)管中的缺陷和漏洞，也揭示出各級政府、各類監(jiān)管部門的工作責(zé)任心和職能作用發(fā)揮的有限性，而且，從側(cè)面說明銀行業(yè)信貸控制管理中還存在著嚴(yán)重的內(nèi)部控制失效問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以僥幸心理來控制風(fēng)險是要不得的，保證貸款資金的安全是信貸管理中的首要條件。 二、案情分析 在整個違規(guī)事件中，姑且不管當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門和企業(yè)冒天下之大不韙存在的各種違法違規(guī)問題，而單從重大項(xiàng)目的資金來源角度看，九家銀行都犯了行業(yè)管理的大忌。 （一）追問為什么 1.商業(yè)銀行應(yīng)如何貸款 商業(yè)銀行應(yīng)如何對外

5、貸款？這本來不是行外人應(yīng)提的問題，但這個問題卻一直困繞著商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行是以盈利為目的的經(jīng)營企業(yè)，追逐利潤是其生存的需要。但君子愛財，取之有道，銀行業(yè)的對外貸款也是如此，必須在合規(guī)合法的范圍內(nèi)進(jìn)行貸款，否則就容易產(chǎn)生助紂為虐的效果。在我國，國家重大建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過國家發(fā)改委的批準(zhǔn)，如果沒有發(fā)改委的立項(xiàng)批準(zhǔn)就是違規(guī)項(xiàng)目，誰為違規(guī)項(xiàng)目貸款是要付法律責(zé)任的，這一點(diǎn)銀行業(yè)是非常清楚的，這也是商業(yè)銀行對外貸款的基本原則。 因此，商業(yè)銀行授信工作盡職指引第三十六條明確規(guī)定，客戶未按國家規(guī)定取得以下有效批準(zhǔn)文件之一的，或雖然取得，但屬于化整為零、越權(quán)或變相越權(quán)和超授權(quán)批準(zhǔn)的，商業(yè)銀行不得提供

6、授信。批準(zhǔn)文件主要包括： （）項(xiàng)目批準(zhǔn)文件； （）環(huán)保批準(zhǔn)文件； （）土地批準(zhǔn)文件； （）其他按國家規(guī)定需具備的批準(zhǔn)文件。 商業(yè)銀行市場風(fēng)險管理指引第四條明確指出，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)充分識別、準(zhǔn)確計(jì)量、持續(xù)監(jiān)測和適當(dāng)控制所有交易和非交易業(yè)務(wù)中的市場風(fēng)險，確保在合理的市場風(fēng)險水平之下安全、穩(wěn)健經(jīng)營。 內(nèi)蒙古電力集團(tuán)7個違規(guī)項(xiàng)目沒有取得國家項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，不具備貸款條件，作為商業(yè)銀行是可以否決的?？墒窃谏鲜鍪录?家銀行中，竟沒有一家銀行去執(zhí)行，顯然這些銀行并沒有按照銀監(jiān)會發(fā)布的商業(yè)銀行授信工作盡職指引進(jìn)行盡職調(diào)查。一家銀行犯錯誤可以用疏忽和大意來解釋，可是九家銀行犯同樣的錯誤，都沒有勤勉盡責(zé)地履行行業(yè)制

7、度，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)則讓人不可思議。當(dāng)任何事件帶有普遍性時，往往其中就有一種規(guī)律在起作用，這個規(guī)律是什么？就有深入探究的必要，該事件正是存在這樣的問題。 2.為什么會出現(xiàn)頻繁的重復(fù)貸款 從一般企業(yè)的角度講，能夠從1家銀行取得貸款已經(jīng)很不容易，它需要具備各種文件資料，要有實(shí)地檢查和抵押或有擔(dān)保企業(yè)作后盾，經(jīng)過層層程序?qū)徍撕?，才能取得銀行貸款的批準(zhǔn)。也就是說，對一般企業(yè)發(fā)放貸款的手續(xù)是規(guī)范的，制度是嚴(yán)格的，其發(fā)生重復(fù)貸款的概率極低?？墒窃趦?nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款中，“奇跡”則不斷出現(xiàn)。僅對內(nèi)蒙古電力集團(tuán)一家企業(yè)，9家銀行就爭先貸款，竟出現(xiàn)了只要有項(xiàng)目就給貸款的局面，在短短的兩年中竟發(fā)生重復(fù)貸款17個項(xiàng)目

8、，累計(jì)金額高達(dá)12億元。重復(fù)貸款的結(jié)果是貸款金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了項(xiàng)目的投資總額。經(jīng)營企業(yè)不僅不用籌集自有資本金，項(xiàng)目完成后還有大量的閑置資金。按照銀行的內(nèi)部控制規(guī)定，貸出的款項(xiàng)必須實(shí)施貸后管理，如果有一個信貸員能夠認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行貸后管理，進(jìn)行現(xiàn)場檢查，可以肯定地說，不會出現(xiàn)所謂的重復(fù)貸款問題，即使出現(xiàn)一筆重復(fù)貸款也會用下次貸款額度直接抵回重復(fù)貸款金額，決不會發(fā)生一而再、再而三的重復(fù)貸款問題。貸前不審核，貸后不管理，現(xiàn)場檢查不到位，整個銀行信貸操作規(guī)程完全沒有按規(guī)定要求去做，是導(dǎo)致大量重復(fù)貸款產(chǎn)生的主要原因。銀行的日常內(nèi)部控制程序和信貸操作規(guī)程是比較嚴(yán)格的，可是在內(nèi)蒙古電站建設(shè)項(xiàng)目的貸款問題上，不是發(fā)

9、生一家銀行內(nèi)部控制失效，而是參與貸款的幾家銀行都在犯著同樣的錯誤，這種羊群效應(yīng)帶給中國市場的是一種不良的影響。 3.為什么銀行頻頻違規(guī)操作 從形式上看，在所有的經(jīng)營企業(yè)中，銀行業(yè)的內(nèi)部控制管理是最為成熟和嚴(yán)格的，可實(shí)際上在嚴(yán)格的層面下卻隱藏著諸多的漏洞。在內(nèi)蒙古電力集團(tuán)的貸款項(xiàng)目中，9家銀行都存在對借款人重要信息掌握不完整、不全面的問題，在信息不對稱的情況下，既不調(diào)查也不詢問，各個部門都大開綠燈，一路放行，而且交通銀行、中信銀行、民生銀行和招商銀行都是跨區(qū)域發(fā)放貸款。按照貸款通則的規(guī)定，銀行在發(fā)放異地貸款前后，應(yīng)該向當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門備案，但這些銀行都沒有進(jìn)行備案，而是急切地將貸款放出去。對金錢的追

10、逐竟然使這些銀行主動放棄多年來貫徹執(zhí)行的內(nèi)部控制流程，進(jìn)行違規(guī)操作。由此看到，銀行的內(nèi)部控制是如此的脆弱，它對銀行貸款行為的約束是多么的有限。從銀行上述貸款的做法看，只要預(yù)計(jì)有利可圖，就可以跳出固定審核程序、放棄正常內(nèi)部控制管理直接走捷徑。這樣做看起來既有效率，又有魄力，但也急劇增加了銀行的經(jīng)營風(fēng)險，使內(nèi)部控制這堵防火墻失去了作用。 （二）原因分析 1.對國字號的投資項(xiàng)目信任過度 改革開放20年來，銀行雖然也經(jīng)歷了一次次市場競爭的沖擊，但總的來講是在國家的保護(hù)下進(jìn)行經(jīng)營的。國家對銀行業(yè)的支持是不惜余力的，由于各種原因所產(chǎn)生的巨額壞賬，國家給予了一次性剝離，不足的資本金國家給予直接投入。這種扶持

11、養(yǎng)成了銀行對國家的依賴和信任，在對外信貸方向的選擇上，銀行基本是政府項(xiàng)目有求必應(yīng)，在貸款控制管理中，執(zhí)行著不同的控制管理標(biāo)準(zhǔn)。對于信譽(yù)不同的貸款客戶，從節(jié)約交易成本的角度采取區(qū)別對待政策，按照不同的審核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貸款項(xiàng)目審批，是應(yīng)該的，也是必須的，但銀行對外貸放出去的資金畢竟是真金白銀，是銀行賺取利潤的資本，必須保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎?？蓪?shí)際上，很多銀行將信任放縱得太遠(yuǎn)，對于他們主觀上認(rèn)為沒有風(fēng)險的項(xiàng)目，沒有經(jīng)過最基本的風(fēng)險評估，就直接批準(zhǔn)受信額度，給予貸款。其中最典型的就是各銀行紛紛向高校提供貸款。在學(xué)校申請貸款項(xiàng)目中，基本沒有風(fēng)險評估的審核程序，學(xué)校提出的貸款要求基本能夠得到滿足。銀行之所以對高校貸

12、款給予如此的寬容，在其潛意識中認(rèn)為學(xué)校是國家的，如果學(xué)校不能按期償還貸款，國家肯定要給背起來，所以銀行根本不怕學(xué)校不能還款，因此出現(xiàn)了有多少需求就給貸多少資金的現(xiàn)象。 從這一點(diǎn)不難看出，商業(yè)銀行在經(jīng)營上還存在著國有情結(jié)，即使有完善的內(nèi)部控制規(guī)范，當(dāng)一遇到國有客體的時候就情不自禁地認(rèn)為是可以信任的，是可以放松管理的。內(nèi)蒙古電站項(xiàng)目的貸款就是這種情結(jié)的反映，在銀行業(yè)的決策判斷中，認(rèn)為是國家項(xiàng)目，有國家的強(qiáng)力支持，只有賺錢的機(jī)會，沒有賠錢的份。正是在這種思想支配下，銀行業(yè)對凡是帶國字頭的項(xiàng)目，都放松管理和監(jiān)督，更將風(fēng)險評估拋到腦后。這種經(jīng)營思想和經(jīng)營理念是非?？膳碌模潘少J前、貸中和貸后的調(diào)查和管理

13、，銀行就沒有經(jīng)營的主動權(quán)，潛在的經(jīng)營風(fēng)險有可能就會發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險。例如，對電站建設(shè)盲目發(fā)放貸款，而各個地方都盲目上電站項(xiàng)目，幾年之后如果電力需求飽和，生產(chǎn)的電賣不出去，電廠將拿什么來還貸款？在成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家還能再為銀行的壞賬買單嗎？只要認(rèn)為是政府建設(shè)的項(xiàng)目，銀行就可以破壞自己制定的規(guī)矩，可見內(nèi)部控制經(jīng)不起任何誘惑和考驗(yàn)。人們不禁要拷問：這是一種怎樣的制度？它的有效性到底有幾成？ 2.對能源型項(xiàng)目的過度迷信 在我國，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對能源產(chǎn)生了巨大的需求，拉閘限電的現(xiàn)象時有發(fā)生，電力缺口一直很大。在這種情況下，國家已經(jīng)進(jìn)行了大規(guī)模的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且從保護(hù)能源的角度大力發(fā)展

14、水利電站。國家集中建設(shè)的電站項(xiàng)目在幾年后都將全面投產(chǎn)運(yùn)營，到那時電力缺口將完全能夠彌補(bǔ)，并可滿足電力需求增加的需要。所以，目前的宏觀調(diào)控和限制重復(fù)建設(shè)，可以避免投資損失，增加資源配置的效率。即：電力市場的發(fā)展也必須實(shí)現(xiàn)供需平衡。在國家的宏觀調(diào)控中，銀行業(yè)一直扮演著不光彩的角色，違規(guī)的項(xiàng)目中都有銀行的身影，而且貸款金額巨大，其損失當(dāng)然也不會小。 在銀行業(yè)的慣性思維中，電站項(xiàng)目就是賺錢項(xiàng)目，所以，對于電站項(xiàng)目的貸款，銀行業(yè)是一律大開綠燈，不管其手續(xù)是否健全，只要能夠擠進(jìn)貸款隊(duì)伍就認(rèn)為是抱起了金娃娃。正是在這種思想主導(dǎo)下，出現(xiàn)了銀行為電力建設(shè)項(xiàng)目爭著搶著貸款，甚至不惜重復(fù)貸款的熱烈局面。由于沒有經(jīng)過

15、嚴(yán)格的貸前調(diào)查審核，中央決定項(xiàng)目停建，不僅對銀行業(yè)是一種沉重的打擊，而且也打破了對電力建設(shè)項(xiàng)目的迷信，不是所有的電力項(xiàng)目都包賺不賠，而是在國家統(tǒng)一布置下的電站建設(shè)項(xiàng)目才能收回投資，并且獲得投資回報，否則就會出現(xiàn)血本無歸的局面。銀行是追逐利潤的企業(yè)，但在追逐經(jīng)濟(jì)效益的同時，必須保證經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)濟(jì)安全是經(jīng)濟(jì)決策的基礎(chǔ)。要保證經(jīng)濟(jì)安全就要控制經(jīng)營風(fēng)險，這是銀行持續(xù)經(jīng)營的前提。 三、教訓(xùn)與啟示 （一）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 1.教訓(xùn)之一：賭徒心理。在銀行業(yè)的管理者中，存在著一種賭徒心理，認(rèn)為電力項(xiàng)目是國家建設(shè)項(xiàng)目，有地方政府和電力集團(tuán)保駕護(hù)航，即使沒有合法的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，也不會有太大的風(fēng)險。所以，不計(jì)后果，匆忙為其

16、貸款。 2.教訓(xùn)之二：慣性思維。由于社會誠信的缺失和法制不健全，銀行業(yè)可放心貸款的行業(yè)越來越少，而集聚在銀行的存款必須找到出路才能獲得盈利。為了獲得貨幣的時間價值，就必須讓資本流動起來。電力項(xiàng)目在以往的貸款實(shí)踐中都是只盈不虧的投資，是貸款最為安全的項(xiàng)目。在這種慣性思維下，求利心切，出現(xiàn)了不按正常內(nèi)部控制程序運(yùn)行，最終造成為違規(guī)項(xiàng)目盲目貸款的結(jié)局，從而導(dǎo)致銀行資金的巨大損失。 3.教訓(xùn)之三：制度文化沒有成為企業(yè)的習(xí)慣。中國人民銀行和銀監(jiān)會為了加強(qiáng)銀行業(yè)的內(nèi)部控制管理，提高控制風(fēng)險的能力先后制定和頒布了一系列的控制管理制度，從法規(guī)建設(shè)的角度，其內(nèi)部控制的涵蓋范圍廣、規(guī)范約束具體、授權(quán)指引明確。即便

17、如此，也沒有阻止住銀行業(yè)的違規(guī)操作，這說明制度文化仍是企業(yè)內(nèi)部控制管理中的短板。由于制度文化沒有形成，經(jīng)營決策由單位領(lǐng)導(dǎo)一個人說了算的問題還沒有得到糾正，各種制度規(guī)范就很難有效地執(zhí)行。 （二）啟示 1.應(yīng)強(qiáng)化流程控制管理，培養(yǎng)制度文化。制度文化的建設(shè)是一項(xiàng)長期的內(nèi)部控制管理的結(jié)果，它是企業(yè)上下運(yùn)用制度約束而形成的基本習(xí)慣，是他律與自律的有效結(jié)合。其中強(qiáng)化內(nèi)部流程的控制管理，形成制度約束習(xí)慣，是培養(yǎng)制度文化的基礎(chǔ)。因此，各個銀行必須強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制流程的嚴(yán)格執(zhí)行，加強(qiáng)控制流程的管理，并實(shí)施控制關(guān)鍵點(diǎn)的責(zé)任追究的問責(zé)制。要求內(nèi)部流程必須嚴(yán)格按照制度規(guī)范操作，讓制度要求成為每個人的自覺行動。制度文化的形

18、成與發(fā)展，是需要監(jiān)督和懲罰作保證的。建立相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰制度，將有利于制度文化建設(shè)的速度。只有形成制度文化，才能避免拍腦袋項(xiàng)目，才能理性地進(jìn)行投資和經(jīng)營，取得經(jīng)濟(jì)效益才能有充分保證。企業(yè)要做大做強(qiáng)，必須要以企業(yè)制度文化為基礎(chǔ)，這是企業(yè)立于不敗之地的基本前提。 2.警惕粗放型的管理方式，向精細(xì)化管理要效益。商業(yè)銀行的信貸管理，是一種精細(xì)化的、以高度責(zé)任心為貼現(xiàn)的價值管理，其最大的忌諱就是粗放型管理?？偨Y(jié)以往經(jīng)驗(yàn)可以清楚地認(rèn)識到，商業(yè)銀行的所有壞賬在很大程度上都與粗放型管理密切相關(guān)。粗放型管理不僅喪失了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，更多時候是葬送了企業(yè)的資本金，阻礙了企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果仍然延續(xù)過去的思維定式，繼續(xù)用粗放型管理方式經(jīng)營銀行的信貸資金，其走