PPP項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

1、 ppp項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示 導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式。ppp模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于ppp模式仍處于初期探索階段，未來(lái)在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問(wèn)題。本篇研究報(bào)告為中債資信ppp系列研究的第二期。本文基于三類(lèi)項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)ppp項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來(lái)的項(xiàng)

2、目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過(guò)度推廣ppp模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、ppp模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保ppp項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對(duì)項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來(lái)政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購(gòu)買(mǎi)能力。第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解ppp模式“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履

3、約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀(guān)念，避免單方面拒絕

4、履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)?！疽?、研究背景】2014年是中國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來(lái)“三駕馬車(chē)”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長(zhǎng)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。另一方面，2009年以來(lái)，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長(zhǎng)，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、預(yù)算法修正案通過(guò)、國(guó)發(fā)201443號(hào)文、45號(hào)文和財(cái)預(yù)201435

5、1號(hào)文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來(lái)將剝離地方政府融資平臺(tái)政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式。盡管短期內(nèi)ppp模式的實(shí)施和推廣仍處于觀(guān)望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過(guò)ppp模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計(jì)在1.8萬(wàn)億至2.1萬(wàn)億之間)，但長(zhǎng)期來(lái)看，ppp模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來(lái)地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過(guò)程中，隨著ppp配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，ppp

6、模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知(財(cái)金2014113號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)操作指南);國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)(發(fā)改投資20142724號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn))。操作指南和指導(dǎo)意見(jiàn)明確了ppp模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為ppp項(xiàng)目的實(shí)施初步搭建了制度框架和保障。但基于ppp模式仍處于初期探索階段，未來(lái)在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問(wèn)題。本篇研究報(bào)告為中債資信p

7、pp系列研究的第二期。本文基于案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類(lèi)項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)ppp運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來(lái)的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義?！径咐x取及分析】(一)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目1、案例選取依據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”，“可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交(bot)、建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)(boo)等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，與公益性項(xiàng)目相比，其具有比較明確的受益對(duì)象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益;其

8、二，與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目相比，由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)(正外部性)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項(xiàng)目自身收益不太好，項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號(hào)線(xiàn)和中國(guó)國(guó)家體育場(chǎng)作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目案例進(jìn)行分析，具體項(xiàng)目情況參見(jiàn)下表。其中，北京地鐵4號(hào)線(xiàn)是國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個(gè)ppp項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)較為成功，其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)已廣泛推廣;國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)體育場(chǎng)館領(lǐng)域首個(gè)ppp項(xiàng)目，在引入ppp模式進(jìn)行投融資并完成項(xiàng)目建設(shè)后，在賽后運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)系列問(wèn)題，最后通過(guò)重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。2、案例分析通過(guò)上述兩個(gè)樣本案例的

9、對(duì)比分析，本文擬從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并汲取教訓(xùn)。(1)項(xiàng)目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)項(xiàng)目選擇是政府和社會(huì)資本合作的起點(diǎn)，而項(xiàng)目是否具有ppp模式適用性等對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作成敗意義重大。ppp模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)”。對(duì)于國(guó)家體育館項(xiàng)目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)方案不夠及時(shí)詳盡等，投資測(cè)算準(zhǔn)確度較差;另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報(bào)測(cè)算難度亦較大。在收費(fèi)機(jī)制不明確的情況下，社會(huì)資本

10、方希望通過(guò)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)為目標(biāo);而國(guó)家體育館項(xiàng)目一定程度上代表國(guó)家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運(yùn)營(yíng)階段若采取商業(yè)運(yùn)作及定價(jià)模式(包括參觀(guān)門(mén)票、座位冠名權(quán)等)，則會(huì)與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項(xiàng)目通過(guò)ppp模式解決了建設(shè)中的資金、效率問(wèn)題，卻未能對(duì)賽后運(yùn)營(yíng)做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測(cè)及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目的ppp運(yùn)作模式以失敗告終。整體看，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而言，ppp模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)?xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí)，并通過(guò)合同條款予以明確，尤其需注重通過(guò)前期調(diào)研及方案設(shè)計(jì)，明確收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會(huì)資本的盈利模式。(2)伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專(zhuān)

11、業(yè)能力和融資實(shí)力等的社會(huì)資本方作為合作伙伴伙伴選擇是指在政府方基于ppp項(xiàng)目的合作需要，對(duì)社會(huì)資本方從投融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀(guān)的綜合評(píng)價(jià)，以選擇最合適的合作者參與ppp項(xiàng)目。地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為香港鐵路(香港聯(lián)交所上市公司)，其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，市場(chǎng)占有率超過(guò)45%，建設(shè)及運(yùn)營(yíng)方面的專(zhuān)業(yè)能力突出、經(jīng)驗(yàn)豐富;同時(shí)，其財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚，2013年實(shí)現(xiàn)收入387.07億港元、利潤(rùn)132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入為該項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)奠定了良好基礎(chǔ)。國(guó)家體育館項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資

12、本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實(shí)力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運(yùn)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)匱乏。盡管和法國(guó)一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營(yíng)國(guó)家體育場(chǎng)的咨詢(xún)建議，但具體協(xié)議可能會(huì)因高額的咨詢(xún)費(fèi)而終止。整體而言，在選擇社會(huì)資本方作為合作伙伴時(shí)，政府方首先要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范;其次，要通過(guò)明確合作伙伴的基本條件，保證合作對(duì)象的專(zhuān)業(yè)水平和融資實(shí)力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低財(cái)政投入、提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益的目的。(3)合同訂立：合同內(nèi)容對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間ppp項(xiàng)目合同是政府方和社會(huì)資本方明確合作方式的法律性文件

13、，是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的核心要件。雙方均需重視通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過(guò)程中，尤其要注意以下幾點(diǎn)：其一，合同訂立要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對(duì)于地鐵4號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目，首先，政府投資和社會(huì)投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項(xiàng)目前期，政府方通過(guò)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、客流預(yù)測(cè)和票價(jià)定價(jià)等方面的實(shí)證研究，建立了城市軌道交通的項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營(yíng)期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件，測(cè)算得出項(xiàng)目30年的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項(xiàng)目總投資的30%。由此，4號(hào)線(xiàn)公益性部分和贏(yíng)利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性

14、的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來(lái)源;另一方面，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏(yíng)的目的。其次，票價(jià)機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時(shí)對(duì)票價(jià)做了規(guī)定，票價(jià)定價(jià)為3元起步，但受奧運(yùn)會(huì)影響，出臺(tái)了低票價(jià)政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對(duì)票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無(wú)法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價(jià)合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價(jià)提高后取消對(duì)票價(jià)補(bǔ)貼，地鐵4號(hào)線(xiàn)的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率。最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理效率，

15、而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項(xiàng)目區(qū)分為公益性和盈利性?xún)刹糠郑⒂蓛蓚€(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項(xiàng)目初期，政府只向特許經(jīng)營(yíng)公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟;而在項(xiàng)目成熟期，當(dāng)實(shí)際客流超出預(yù)測(cè)客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營(yíng)公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤(rùn);反之，若客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例或者政府定價(jià)低于測(cè)算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國(guó)p

16、pp尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價(jià)機(jī)制均處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動(dòng)態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對(duì)穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更(諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等)的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭(zhēng)端解決機(jī)制，為未來(lái)合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。(4)合同履行：政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神在合同履行過(guò)程中，政府方和社會(huì)資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，政府方較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)信用問(wèn)題。其拒絕履行合同

17、、單方面變更合同條款等行為，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)發(fā)生困境。如在鳥(niǎo)巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計(jì)變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時(shí)加大投資回報(bào)的不確定性。此外，在運(yùn)營(yíng)階段，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營(yíng)很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，ppp模式以失敗告終。此外，我國(guó)ppp項(xiàng)目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。如南方某工業(yè)園區(qū)采用ppp模式建設(shè)污水處理長(zhǎng)項(xiàng)目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，結(jié)算周期改為半年

18、，由此對(duì)項(xiàng)目公司資金鏈造成較大壓力。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場(chǎng)”到“小政府，大市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L(zhǎng)路，而ppp模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會(huì)資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項(xiàng)目出資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理等方面的承諾，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。(二)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目1、案例選取根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(bot)”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(boot)”等模式推

19、進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過(guò)程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過(guò)程存在競(jìng)爭(zhēng)性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場(chǎng)化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對(duì)和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過(guò)制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可變成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠(chǎng)ppp項(xiàng)目，具體情況參加下表。2、案例分析基于上述

20、案例，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目引入ppp模式需要注意以下幾點(diǎn)：(1)項(xiàng)目選擇：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長(zhǎng)期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào)在選擇經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)展ppp的過(guò)程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對(duì)于ppp的開(kāi)展起著十分關(guān)鍵的作用。對(duì)于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)避了純市場(chǎng)項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，長(zhǎng)期來(lái)看，西朗污水項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)不僅可以覆蓋投資運(yùn)營(yíng)成本而且會(huì)帶來(lái)穩(wěn)定的投資回報(bào)率，西朗污水項(xiàng)目是經(jīng)營(yíng)性ppp項(xiàng)目的成功典范。整體來(lái)看，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)收入是社會(huì)資本投資回報(bào)的主要途徑，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對(duì)等關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的選擇中，與資本市場(chǎng)

21、和市場(chǎng)化程度較高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域(如房地產(chǎn)市場(chǎng))相比，項(xiàng)目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場(chǎng)投資特點(diǎn)，項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長(zhǎng)期來(lái)看會(huì)形成較高的穩(wěn)定投資回報(bào)率。(2)合同訂立：社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款以保障項(xiàng)目收益;政府方則需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，合同訂立是保證政府方和社會(huì)資本方開(kāi)展ppp項(xiàng)目成功與否的法律保障。對(duì)社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營(yíng)性ppp項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化運(yùn)作特征，但其依賴(lài)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)

22、償與政府方達(dá)成共識(shí)，以保障項(xiàng)目盈利。杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期，投資回報(bào)率較高(2009年?duì)I業(yè)毛利率為63.93%)。但運(yùn)營(yíng)5年后，杭甬客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車(chē)，對(duì)杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收入下降，投資回報(bào)率下降(2013年?duì)I業(yè)毛利率降為50.44%)，并最終引致部分社會(huì)資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購(gòu)其股權(quán)。在該案例中，項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，即政府或其他投資人新建或改建其他類(lèi)似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方未就項(xiàng)目唯一性及違

23、約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致ppp模式難以為繼。對(duì)政府方而言，合同訂立過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對(duì)資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營(yíng)期期滿(mǎn)后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項(xiàng)目中，依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的合作期為23年，其中運(yùn)營(yíng)期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款(西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍)，并在特許經(jīng)營(yíng)期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項(xiàng)目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。(三)公益性項(xiàng)目1、案例選取根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)定義，公益性項(xiàng)目是指“缺

24、乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，“可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)(boo)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)”。公益性項(xiàng)目具有公益性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，其特點(diǎn)表明公益性項(xiàng)目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過(guò)程中無(wú)收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類(lèi)項(xiàng)目若采用ppp方式，對(duì)政府財(cái)政資金依賴(lài)很高，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式比較合適。在我國(guó)現(xiàn)階段操作實(shí)踐中，公益性項(xiàng)目(包括非營(yíng)利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)投融資及建設(shè);或地方政府投融資平臺(tái)發(fā)起，其他社會(huì)法人以bt形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門(mén)維護(hù)。地方投融資平臺(tái)多為本級(jí)政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財(cái)政

25、部對(duì)ppp項(xiàng)目的界定，其不屬于ppp社會(huì)資本方的范疇，故本文選擇以社會(huì)資本(主要為非本級(jí)政府的大型國(guó)有其企業(yè))為投融資建設(shè)方的bt項(xiàng)目作為樣本案例。2、案例分析基于上述案例，公益性項(xiàng)目引入ppp模式尤其要關(guān)注以下問(wèn)題：(1)項(xiàng)目選擇：公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合ppp，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過(guò)發(fā)行債券或ppp模式解決。ppp項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項(xiàng)目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會(huì)福利，而且其資產(chǎn)的長(zhǎng)期使用性也將提高未來(lái)人的社會(huì)福利，采用ppp模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過(guò)大的問(wèn)題，采用分期付款的“政府購(gòu)買(mǎi)

26、服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長(zhǎng)了財(cái)政收支期限，可降低當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個(gè)案例中，政府方均約定自項(xiàng)目建成后逐年回購(gòu)，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合ppp，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過(guò)發(fā)行債券或ppp模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過(guò)程中，地方政府推廣ppp項(xiàng)目過(guò)程中需要考慮財(cái)政承擔(dān)能力(如階段性項(xiàng)目回購(gòu)資金壓力等)。(2)合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約對(duì)于公益性項(xiàng)目，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的唯一途徑。在合同訂立中，

27、雙方應(yīng)明確約定政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)。對(duì)于蘇州市南環(huán)快速路西延線(xiàn)bt項(xiàng)目，合同中明確約定了“項(xiàng)目回購(gòu)款納入?yún)^(qū)人大財(cái)政預(yù)算”，有效保障了政府回購(gòu)資金來(lái)源。對(duì)于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程bt建設(shè)項(xiàng)目，合同中明確約定回購(gòu)期限、回購(gòu)金額和土地?fù)?dān)保等事項(xiàng)，項(xiàng)目回購(gòu)款基本落實(shí)到位。反觀(guān)一些類(lèi)似項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方在與政府的談判中處于弱勢(shì)地位，回購(gòu)合同不盡完善，后期項(xiàng)目方遭遇市場(chǎng)因素導(dǎo)致的政府方回購(gòu)意愿及能力下降，回購(gòu)款落實(shí)大幅低于預(yù)期。整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會(huì)資本方應(yīng)明確項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源，將回購(gòu)款項(xiàng)盡可能依據(jù)

28、現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒(méi)有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款;第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。(3)合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，保證項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量在公益性項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營(yíng)等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。上述的兩個(gè)bt項(xiàng)目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實(shí)踐中不乏一些bt項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)

29、等的情況。因此，在合同履行過(guò)程中，政府方應(yīng)注重對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級(jí)監(jiān)管模式。第一級(jí)監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督;第二級(jí)監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨(dú)立第三方，與項(xiàng)目沒(méi)有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充;第三級(jí)監(jiān)管，在一些特定項(xiàng)目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會(huì)，對(duì)委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對(duì)部門(mén)反映?！救?、總結(jié)】本文通過(guò)對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性和公益性ppp項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類(lèi)型ppp項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，盡管不同類(lèi)型ppp項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍

30、存在一致之處，本文從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了ppp項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中相同和類(lèi)似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性和公益性ppp案例的特殊經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。第一，在項(xiàng)目選擇上，從政府方角度來(lái)看，在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過(guò)程中，政府不宜過(guò)度依賴(lài)ppp模式，政府在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估ppp項(xiàng)目的適用性、合規(guī)性、市場(chǎng)收益、政府自身財(cái)政的承受力、來(lái)選擇開(kāi)展ppp項(xiàng)目;從社會(huì)資本角度來(lái)看，ppp項(xiàng)目的選擇應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從不同類(lèi)型項(xiàng)目選擇的特殊性來(lái)看，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目ppp模式選擇的項(xiàng)目要能夠體現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目p

31、pp模式選擇的項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，與資本市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資市場(chǎng)相比，可形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào);公益性項(xiàng)目ppp模式選擇的項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來(lái)政府的財(cái)政實(shí)力，避免因財(cái)政實(shí)力較弱所引起的拖欠款問(wèn)題。第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解ppp模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來(lái)看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本作為合作伙伴，降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專(zhuān)業(yè)能力差的缺點(diǎn)。從社會(huì)資本角度來(lái)看，需要選擇契約履約意愿(具有較強(qiáng)的契約精神)和能力較強(qiáng)(財(cái)政實(shí)力較強(qiáng))的地方政府合作。第三，在合同訂立方面，

32、ppp合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的核心要件，從地方政府角度來(lái)看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容;從社會(huì)資本角度來(lái)看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。從不同類(lèi)型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來(lái)看，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同訂立要避免政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)導(dǎo)致投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對(duì)政府干預(yù)過(guò)程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項(xiàng)目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來(lái)源，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制做

33、出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來(lái)看，地方政府要充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過(guò)度使用，致使在特許經(jīng)營(yíng)期期滿(mǎn)后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行使用;從社會(huì)資本角度來(lái)看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入。導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式

34、。ppp模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于ppp模式仍處于初期探索階段，未來(lái)在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問(wèn)題。本篇研究報(bào)告為中債資信ppp系列研究的第二期。本文基于三類(lèi)項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)ppp項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來(lái)的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過(guò)度推廣ppp模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、ppp模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保p

35、pp項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對(duì)項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來(lái)政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購(gòu)買(mǎi)能力。第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解ppp模式“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率

36、，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀(guān)念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)?！疽弧⒀芯勘尘啊?014年是中國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來(lái)“三駕馬車(chē)”將更均衡的促進(jìn)

37、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長(zhǎng)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存過(guò)程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。另一方面，2009年以來(lái)，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長(zhǎng)，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、預(yù)算法修正案通過(guò)、國(guó)發(fā)201443號(hào)文、45號(hào)文和財(cái)預(yù)2014351號(hào)文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來(lái)將剝離地方政府融資平臺(tái)政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式。盡管短

38、期內(nèi)ppp模式的實(shí)施和推廣仍處于觀(guān)望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過(guò)ppp模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計(jì)在1.8萬(wàn)億至2.1萬(wàn)億之間)，但長(zhǎng)期來(lái)看，ppp模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來(lái)地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過(guò)程中，隨著ppp配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，ppp模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作(ppp)模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知(財(cái)金2014113號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)操作指南);國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)(發(fā)改投資20142724號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導(dǎo)意見(jiàn))。操作指南和指導(dǎo)意見(jiàn)明確了ppp模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為ppp項(xiàng)目的實(shí)施初步搭