分析合約理論視野中的地方政府競爭制度

1、精品文檔分析合約理論視野中的地方政府競爭制度摘 要 現(xiàn)實(shí)中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度 因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素 配置本地化和保護(hù)本地市場等非合意后果出現(xiàn)的重要原因。 因此，從制度因素的角度考慮解決上述問題的應(yīng)對(duì)策略，將 有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。關(guān)鍵詞政策選擇地方政府競爭制度分析、問題的提出地方政府間的競爭后果往往有兩類，其中一類認(rèn)為，地方政府競爭可以增進(jìn)地方居民福利水平、 強(qiáng)化市場秩序，約束地方政府行為并提高資源配置效率。而 另一類研究則認(rèn)為，地方政府競爭會(huì)產(chǎn)生諸如地方保護(hù)、市 場分割等后果。根據(jù)對(duì)上述研究結(jié)論初步評(píng)估，筆者發(fā)現(xiàn)前 一類研

2、究突出了政府間競爭中地方政府行為及其后果的合 意性一面，但這類研究沒有進(jìn)一步指出地方政府競爭出現(xiàn)積 極后果背后的制度條件， 或者說這類研究并沒有指出地方政 府競爭的后果為什么一定是合意的。后一類研究分別從政府結(jié)構(gòu)、行政性分權(quán)、地方政府的收益意愿等角度出發(fā)，解釋 了諸如地方保護(hù)、市場分割等由地方政府競爭帶來的非合意 后果的原因，這其中涉及了制度因素，但并沒有在一個(gè)統(tǒng)一 的理論框架下討論。筆者認(rèn)為，在一個(gè)理論框架下討論上下 級(jí)政府間關(guān)系、地方政府與居民間關(guān)系及其對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī) 制，以及地方政府競爭面臨的外部制度環(huán)境，可以解釋行政體制和外部制度環(huán)境等幾方面制度因素，誘致了地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出

3、發(fā)， 使要素配置本地化和保護(hù)本地市 場等非合意后果出現(xiàn)。同時(shí)，若從行政體制和外部制度環(huán)境 等制度因素的角度考慮應(yīng)對(duì)策略，將有益于把地方政府競爭帶來的后果由非合意引向合意。因此，從制度因素的角度解 釋地方政府競爭產(chǎn)生的非合意后果，并由此考慮政策選擇將是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物威廉姆森提出了替代性組織的思想，各種經(jīng)濟(jì)組織被發(fā)展出來的主要目的在于減低 生產(chǎn)和交易費(fèi)用，一旦某一種特定組織不能起到減低交易費(fèi) 用的作用，那么就有必要出現(xiàn)替代性組織取代之。這些替代 性組織被威廉姆森稱為“治理結(jié)構(gòu)”?；具壿嬍牵喊呀灰卓醋魇亲罨镜姆治鰡挝?，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以被理解為交 易活動(dòng)，從不確定性

4、、資產(chǎn)專用性和交易頻率三個(gè)方面刻畫 之;把交易活動(dòng)還原成不同類型的合約形式：古典合約、新 古典合約和關(guān)系性合約；每種形式合約都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的治理 結(jié)構(gòu)，即市場治理、雙邊治理、三邊治理和統(tǒng)一治理等；最后，衡量治理結(jié)構(gòu)是否有效率的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)在于它是否減 低交易費(fèi)用。筆者認(rèn)為威廉姆森語境下的各種治理結(jié)構(gòu)最直 觀的一些形式是市場、科層等經(jīng)濟(jì)組織。然而，從更廣泛的意義上考慮，威廉姆森實(shí)質(zhì)上考察的是 交易關(guān)系還原出的合約在實(shí)施過程中，利益各方如何協(xié)調(diào)的問題，如他所指“任何一種關(guān)系，不論它是經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是其 他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為或者可以表述為簽約的問題，就都能 根據(jù)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念作出評(píng)價(jià)。它不僅適合于最

5、明顯的合同關(guān)系也適合于不太明顯的合同關(guān)系”。這樣看來，合約相關(guān)各方形成的某種協(xié)調(diào)機(jī)制也可以被看做是“治理結(jié) 構(gòu)”的變體，它表現(xiàn)為一個(gè)規(guī)則體系。所以筆者希望有關(guān)地 方政府競爭后果的討論能從考察上下級(jí)政府間、地方政府與居民間、外部制度環(huán)境與地方政府競爭行為等關(guān)系當(dāng)中找到 線索：上下級(jí)政府、地方政府與居民間的關(guān)系可以被視為發(fā) 生多次交易，進(jìn)而分別訂立一系列合約的過程，這些合約對(duì) 應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，亦即類似威廉姆森意義上的治理結(jié)構(gòu)，以及 地方政府面臨的外部制度環(huán)境約束中找到線索。二、地方政府競爭：基于合約理論的分析框架上下級(jí)政府之間的代理關(guān)系代理合約發(fā)生在委托人一代理人的互動(dòng)關(guān)系中， 委托人賦 予代理人決

6、策權(quán)力并要求代理人代表他完成某種任務(wù)。 給定 有限理性、機(jī)會(huì)主義到處存在，由于委托人與代理人信息不 對(duì)稱帶來的后果就會(huì)凸顯出來：委托人往往不能直接觀察到代理人的行為；代理人能夠觀察到委托人察覺不到的內(nèi)容， 在一些情況下代理人可能會(huì)出于利己考慮，欺騙或?qū)ξ腥穗[藏信息。憲法和地方組織法中明確規(guī)定：各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系?？梢?，上下級(jí)政府間處在一種 直接的委托一代理關(guān)系之中，上下級(jí)政府間可以被視為簽訂了一個(gè)多任務(wù)代理合約，即下級(jí)政府作為“代理人”完成由 作為“委托人”的上級(jí)政府指派的各種任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)增長、 保護(hù)環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育、提高教育水平、社保 醫(yī)療等，上級(jí)政府根據(jù)

7、上述任務(wù)的完成情況評(píng)價(jià)下級(jí)政府的 公共管理水平。從上級(jí)政府的角度考慮：技術(shù)上，代理任務(wù)中比如經(jīng)濟(jì)增 長量的方面，容易用統(tǒng)計(jì)數(shù)字測量、評(píng)價(jià)，但更多的任務(wù)的 完成情況往往需要從多方面考察評(píng)價(jià)，需要上級(jí)政府支付包括建立多種監(jiān)督下級(jí)執(zhí)行的費(fèi)用，如增設(shè)專門派出機(jī)構(gòu)、多 派人手下基層調(diào)查等，這樣對(duì)多任務(wù)執(zhí)行和完成情況監(jiān)督的 預(yù)期費(fèi)用會(huì)較高；給定委托人對(duì)代理人的有限理性，機(jī)會(huì)主 義到處存在和自上而下較長的信息鏈，考慮到考核任務(wù)較多且多數(shù)任務(wù)的完成情況不容易測量，上級(jí)政府始終處在對(duì)下級(jí)政府的非對(duì)稱信息狀態(tài)中，下級(jí)政府往往有隱藏真實(shí)信 息，向上隱瞞、謊報(bào)信息的沖動(dòng)。結(jié)合以上兩點(diǎn)考慮，理性 上上級(jí)政府將做如下安排

8、：化簡代理合約以經(jīng)濟(jì)增長單一任 務(wù)反映下級(jí)政府的公共管理水平，并且達(dá)成某種協(xié)議，若下 級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)完成情況好，它的主要官員將獲得自上而下的政治支持，反之則“下臺(tái)”。從下級(jí)政府的角度考慮，現(xiàn)實(shí)中代理人面臨著雙重不確 定：主要官員任期不確定。下級(jí)政府主要官員任期的穩(wěn)定性 往往不能得到保證，同時(shí)又面臨著經(jīng)濟(jì)績效核心的政績考核 壓力，因此在任期內(nèi)向上顯示政績的有效方式只有追逐“短 平快”式的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo) ；社會(huì)全面發(fā)展后果不確定。地方 官員以轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展為追求目標(biāo)誠然是正 確的，追求全面的社會(huì)進(jìn)步短時(shí)期內(nèi)效果不明顯、周期也很 長，出于理性考慮把經(jīng)濟(jì)增長作為單一任務(wù)取向更容易向上

9、 顯示政績。可見，上下級(jí)多任務(wù)委托一代理合約的難點(diǎn)，導(dǎo)致合約化 簡：上級(jí)政府僅以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平評(píng)價(jià)下級(jí)政府的公共管 理水平。它導(dǎo)致以下后果：如何有效發(fā)展本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)被下級(jí) 政府置于很重要的位置， 由于決定經(jīng)濟(jì)增長的各種投入要素 是稀缺的，因此不得不參與要素競爭，甚至采取種種過度競 爭以“搶奪”要素的方式完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)向上顯示政績 由于上級(jí)政府的有限理性、自上而下較長的監(jiān)督信息鏈，使 委托人監(jiān)督代理人、獲取代理人信息需要支付高額的信息、 監(jiān)督費(fèi)用，這些費(fèi)用太高以至于委托人要承受代理人的機(jī)會(huì) 主義風(fēng)險(xiǎn)，因此它并不能完全控制該合約的諸多非合意后果 或外部效應(yīng)的發(fā)生，如當(dāng)下級(jí)政府專注于轄區(qū)收益最大的

10、“內(nèi)部性”問題時(shí)，卻把解決市場分割、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等 “外部性”問題留給上級(jí)政府處理，也不見得有能力設(shè)計(jì)出 一套合理的機(jī)制，有效約束下級(jí)政府行為，進(jìn)一步解決由此帶來的非合意后果。綜上所述，筆者有如下基本認(rèn)識(shí)：上下級(jí)政府委托一代理 關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制是地方政府競爭非合意后果的主要引致因 素之一。一方面，考慮經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的代理合約內(nèi)容和政績 考核體系，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致自上而下的扭曲激勵(lì)，逼迫下級(jí)政府 專注于經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)；另一方面，考慮上級(jí)政府的有限理性、 上下級(jí)政府間不對(duì)稱信息以及長信息鏈，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行為約束能力事實(shí)上相當(dāng)有限。那么地方政府競爭的諸多非合意后果，如各種形式的過度競爭、為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長

11、目 標(biāo)使要素配置本地化和保護(hù)本地市場等等，將此引發(fā)；上下級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制不能起到約束過度競爭行為和減低協(xié)調(diào)費(fèi) 用的作用，至少在邊際上應(yīng)作調(diào)整。地方政府與轄區(qū)公民之間隱含的委托一代理關(guān)系諾思從合約理論出發(fā)， 結(jié)合掠奪理論考慮發(fā)展了一個(gè)簡單 的國家模型。他認(rèn)為，一方面，國家和選民之間的關(guān)系可以 用合約理論解釋，即國家和選民之間的合約；另一方面，也強(qiáng)調(diào)國家會(huì)潛在的利用暴力來實(shí)現(xiàn)對(duì)資源控制，即國家對(duì)選民的掠奪。基本特點(diǎn)是：“國家用一組服務(wù)我們可以稱作保護(hù)和公正來交換收入。 有組織專門來從事這些活動(dòng)則能為社 會(huì)帶來更大的收入”；“國家試圖像一個(gè)差別壟斷者那樣行 動(dòng)。為每個(gè)選民團(tuán)體設(shè)計(jì)一組權(quán)利以最大化國家收

12、入”；國家是受其選民的機(jī)會(huì)成本以其競爭對(duì)手或多或少的約束，取決于選民的“退出成本”或潛在競爭對(duì)手的競爭力?？紤]該理論框架對(duì)地方政府與轄區(qū)公民關(guān)系的討論，對(duì)間接理解地方政府競爭將是有益的。地方政府和轄區(qū)公民的關(guān)系可以被視為某種形式的合約關(guān)系或則是一種隱含的委托 代理關(guān)系：地方政府提供各式各樣的公共產(chǎn)品，如產(chǎn)權(quán)和 合約權(quán)的保護(hù)等，以及更具體一些的公共產(chǎn)品來與轄區(qū)居民 交易獲得稅收；地方政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低會(huì)直接 影響轄區(qū)公民、資源的去留等，以及同其他地方政府的競爭 中能否爭勝；轄區(qū)公民、資源的去留等，將影響本地政府收 入，那么當(dāng)?shù)卣畷?huì)受到或多或少的約束。然而地方政府行為受到的這方面約束力

13、實(shí)際上是比較弱的，即自下而上的“軟約束”和弱談判能力，原因在于：轄區(qū)公民“討價(jià)還 價(jià)”的能力有限。轄區(qū)公民擁有以“退出”為手段約束地方 政府行為的權(quán)利，但需要考慮“退出”的機(jī)會(huì)成本。公民“退 出”的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)于他在本轄區(qū)的一種專用性投資，假如 公民對(duì)地方政府行為不滿打算“退出”本轄區(qū)，那么他將承 受一系列成本，包括了他投入到家庭、事業(yè)、朋友中的成本 等;地方人民代表大會(huì)的約束監(jiān)督能力有限。人大代表通過 選舉產(chǎn)生，也反映了自下而上的約束愿望，但是這類約束能 力往往值得懷疑。所以我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤秸媾R著自下而上的“軟約束”和 弱談判能力的時(shí)候，將獲得一個(gè)較低的機(jī)會(huì)主義行為成本，會(huì)誘致政府的機(jī)會(huì)主義行為，比如阻止當(dāng)?shù)毓衲軌驅(qū)⑺馁Y產(chǎn)向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)更高的地方、設(shè)置進(jìn)入或流出壁壘控制資源流入流出等等，當(dāng)一個(gè)政府處在與同類政府競爭的時(shí)候，為 了保證競爭的資源供給會(huì)特別的采取攫取或控制私人資源 等機(jī)會(huì)主義行為，這都是由于自下而上的“軟約束”和弱談 判能力造成的地方政府競爭非合意后果。地方政府競爭