我國戶籍法律的改革探索

1、我國戶籍法律的改革探索 本文 我國現(xiàn)行戶籍制度承受了不公平的指責(zé)，它被認(rèn)為妨礙了公民的遷徙自由，導(dǎo)致了公民之間的不平等。本文試圖闡述這種對我國戶籍制度的指責(zé)是無法成立的，是不公允的。我國應(yīng)該在維持戶籍遷移的行政審批制度和暫住證制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)的改革和完善，而不是將現(xiàn)行戶籍制度全部推倒并重新建構(gòu)。 一、對我國現(xiàn)行戶籍法律制度的評價 在中國大陸，戶籍法律制度主要表現(xiàn)為1958年戶口登記條例以及與此銜接配套的政策、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。改革開放以來，我國對初步形成和確定于1950年的戶籍法律制度進(jìn)行了重大改革和調(diào)整，但社會各界對現(xiàn)行戶籍制度的認(rèn)知和評判仍不一致。 (一)現(xiàn)行戶籍法律制度沒有妨礙公

2、民的遷徙自由 按照公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約第12條規(guī)定，遷徙自由包括三個方面的含義，居住自由、離返任何國家的自由和出入本國的自由。以主權(quán)國家為界域，遷徙自由是指公民在一國之內(nèi)自由流動并選擇住所的權(quán)利。關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，我國法學(xué)界一般認(rèn)為，遷徙自由強調(diào)對人身的自主支配，是人身自由不可分割的重要組成部分。認(rèn)為我國公民不享有遷徙自由的學(xué)者所持理由主要有二個:一是現(xiàn)行憲法沒有關(guān)于公民遷徙自由權(quán)的規(guī)定，二是我國實行的戶口遷移行政審批制度和暫住證制度構(gòu)成公民遷徙自由的制度性障礙。的確，1982年憲法沒有規(guī)定公民的自由遷徙權(quán)，但是，這并不等于中國公民實際上不享有遷徙自由。遷徙自由是國際社會公認(rèn)的基本人權(quán)

3、之一。人權(quán)作為一種應(yīng)然的權(quán)利，作為一種要求被法律、社會和國家平等尊重的正當(dāng)理由，其存在與否，并不以實在法是否承認(rèn)為條件。人權(quán)并不是一種純粹的法律權(quán)利，而首先是一種道義的權(quán)利，同時，有時在一定條件下可以被法律化。憲法沒有規(guī)定遷徙自由權(quán)只能說明該權(quán)利不為法律所確認(rèn)，而非說明該權(quán)利不為中國公民現(xiàn)實享有。寫在紙面上的權(quán)利或者說存在于法律規(guī)則中的權(quán)利并非就是現(xiàn)實的權(quán)利，反過來，沒有寫進(jìn)法典的權(quán)利也并非不存在于歷史和現(xiàn)實中。世界上有些國家，例如美國，也并未以憲法形式明文規(guī)定遷徙自由，但在司法實踐中將其作為公民的一項自然權(quán)利加以保護(hù)。改革開放以來，戶籍制度改革雖然取得了成績，但是我國仍然延續(xù)1958年戶口登

4、記條例所確立的基本法律框架。戶口登記條例確立了兩個制度，即戶口遷移的行政審批制度和暫住制度。暫住制度后來演化為暫住證制度。認(rèn)為戶口遷移行政審批制度和暫住證制度限制了公民的遷徙自由，這個理由同樣不成立。首先，如前所述，遷徙自由屬于人身自由的范圍，它以人身的自主支配為特征。戶口遷移行政審批制度限制的是戶籍的自由遷移，不可能限制公民對其人身的自由支配。戶籍的遷移自由和公民的遷徙自由不是一個概念。其次，戶口登記條例(第16條)要求公民因私事離開常住地外出，無理由延長時間又無轉(zhuǎn)移條件的，應(yīng)當(dāng)返回常住地，這確實有限制公民遷徙自由的嫌疑，因為它要求公民為自己居留外地說明理由，否則，不得居留外地。但是，觀察法

5、律制度不僅要注意它的文本表達(dá)形式，也要注意它的現(xiàn)實運作樣態(tài)。1985年公安部公布的關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定在落實寄住證制度和暫住證制度的同時并沒有要求公安部門對居留城市的理由進(jìn)行實質(zhì)審查。也就是說，外地公民只要愿意居留城市都可以辦理暫住證。同常住戶口一樣，暫住證也是確認(rèn)和保護(hù)公民合法居留的法律文書。它雖有期限，但可以多次延期，長期使用，因此不構(gòu)成對遷徙自由的限制。事實上，公民的遷徙作為一種事實，可以通過戶籍登記進(jìn)行法律確認(rèn)，也可以通過暫住證來確認(rèn)。即使沒有戶籍登記，中國公民憑借身份證和暫住證照樣可以自由遷徙、選擇居所。對1958年戶口登記條例做歷史的考察，我們應(yīng)該承認(rèn)，戶口登記條例的立法

6、初衷就是限制農(nóng)民自由遷徙進(jìn)城。既便如此，戶口登記條例限制的只是戶籍遷移，對于農(nóng)民遷居城市的人身限制主要是通過糧油票證制度、強制遣返制度和其它行政手段來完成的。由于我國于1990年代已經(jīng)廢止糧油票證制度，由于2003年發(fā)生孫志剛案后，國務(wù)院廢止了強制遣返制度;同時，由于身份證制度的實行使身份證取代介紹信和其他行政控制手段，所以，認(rèn)為我國戶籍制度妨礙公民的遷徙自由的論斷沒有體察歷史的變化，是不公允的。 (二)現(xiàn)行戶籍法律制度不是造成不平等的原因 我國社會處于轉(zhuǎn)型期，確實存在公民平等方面的問題，而且往往和戶籍制度有聯(lián)系，體現(xiàn)了城市居民之間和城市居民與農(nóng)村居民的不平等?，F(xiàn)行戶籍制度可以稱之為“粘附性的

7、戶籍制度”。戶口登記條例將全國人口分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)兩大類，并且對人口類別的轉(zhuǎn)換和轄地之間的遷移實行行政管制，這兩項制度在推行過程中與教育、就業(yè)、社會福利保障等行政管理功能粘附在一起。當(dāng)人們試圖變更自己的戶口身份時，行政管制會嚴(yán)格限制個人的自主選擇。因此，人們很容易把戶籍的差異性當(dāng)成利益不平等的原因。但是，戶籍基本功能在于證明公民身份，為社會管理提供基礎(chǔ)信息。戶籍和個人權(quán)益本來沒有什么關(guān)聯(lián)性。在“粘附性的戶籍制度”下，各種利益的分配以戶籍為標(biāo)志區(qū)隔為不同的群體，不同的群體間享有差別待遇。表面上看起來戶籍制度造成了各種社會不公，實際上，社會不公是由附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍背后的各種利益分

8、配制度的不公平帶來的，是各種不平等的政治、經(jīng)濟(jì)、社會安排和社會管理方式帶來的。簡單地把種種不公平歸結(jié)于我國戶籍登記和遷移制度，并認(rèn)為我國戶籍制度是造成了公民之間的不平等，這既是一種認(rèn)識上的錯誤，也會誤導(dǎo)戶籍制度和其它社會制度改革。在討論我國戶籍法律制度改革的時候，另有一種錯誤的傾向是，有些學(xué)者采用一種寬泛的戶籍法律制度的概念，把戶籍法律制度定義為以戶籍信息為基礎(chǔ)配屬資源和管控社會的一系列制度，包括勞動就業(yè)、社會保障、接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、甚至選舉權(quán)利等方面的許多具體規(guī)范。這種定義實際上把戶籍制度等同于整個社會管理制度，無助于討論戶籍制度改革問題。因為它預(yù)設(shè)了一種可能性，即把勞動就業(yè)、社會保障、接

9、受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、甚至選舉權(quán)利等方面的不平等都?xì)w咎于戶籍制度本身，使人錯誤地認(rèn)為我國戶籍制度是造成城鄉(xiāng)之間、城市居民之間不平等的根源。 二、戶籍制度改革的模式選擇 當(dāng)然，這不是說我國戶籍制度沒有改革的必要。對我國戶籍法律制度的認(rèn)知和評價是一個直接關(guān)涉戶籍制度改革路徑選擇的重大問題。目前，戶籍改革思路中有一種比較有市場的主張叫“戶籍取消論”?！皯艏∠摗睂艏贫纫暈樯鐣还母?，認(rèn)為取消了戶籍制度，就解決了二元社會結(jié)構(gòu)問題。究其實，“戶籍取消論”實際上反對的戶籍遷移的行政審批限制，以為實現(xiàn)了戶籍遷移的自由化，就可以解決社會不公。其認(rèn)識基礎(chǔ)在于對我國戶籍制度的錯誤評價，其改革主張也很難在一二

10、線大城市實施。鄭州的戶籍改革就是例子。鄭州的戶籍改革兩個特點，一是完全放開入戶政策。二是取消之前實行的多種戶口形式，實行“一元制”戶口管理模式，統(tǒng)稱為“鄭州居民戶口”。也就是說，鄭州的戶籍改革徹底取消了戶口登記條例規(guī)定的戶口遷移行政審批制度。結(jié)果是，這種改革在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下，吸引了大量人口進(jìn)入城市，超過城市的資源、環(huán)境和社會承受能力。由于教育、交通、社會保障等公共資源緊張和社會承受力的制約，鄭州市也不得不停止“戶籍新政”。與此形成鮮明對照的是，2009年2月上海市制定的持居住證人員申請戶口試行辦法對申請轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口實行準(zhǔn)入制度。準(zhǔn)入門檻包括持居住證年限、參加社會保險年限、繳納所得

11、稅條件、專業(yè)技術(shù)職稱條件、無不良行為記錄條件和有特別貢獻(xiàn)，并且對申辦上海常住戶實行年度總量調(diào)控。相比較而言，“上海模式”保留戶口遷徙的行政審批制度，并以計劃指標(biāo)進(jìn)行控制，完全不同于鄭州的戶籍開放。這種戶籍改革可能會被指責(zé)為延續(xù)了城鄉(xiāng)二元制度帶來的不平等。首先，把居留上海的中國公民分為暫住者、居住者、常住者并實行差別待遇，即便境內(nèi)一般來滬人員可以依照法定程序努力實現(xiàn)從“暫住到常住”的轉(zhuǎn)變，這種劃分似乎背離了一般公民對平等的期待。其次，“上海模式”設(shè)定了較高的入滬門檻，將過去的身份門檻化為財富、貢獻(xiàn)、職稱、居住年限的尺度，用來衡量是否有入滬的的資格。但對大多數(shù)來滬人員說，準(zhǔn)入門檻依然難以跨越，戶口

12、遷移障礙沒有從根本上解決。但是，“上海模式”具有現(xiàn)實合理性。戶籍制度基本上屬于地方制度。盡管我國憲法沒有明確不承認(rèn)“地方自治”。但是，筆者認(rèn)為，戶籍自治作為一種最低限度的地方自治始終存在。地方有權(quán)根據(jù)本地的發(fā)展需要自主選擇適應(yīng)本地方的戶籍政策，有權(quán)決定是開放戶籍，還是實行戶籍準(zhǔn)入制度。只要是用民主的方式并按照法定程序作出決定，就符合“正當(dāng)程序”就無可非議。從利益的角度看，地方戶籍自治也就是可以由地方自主決定是否與外來者分享本地區(qū)共同積累的財富和福利。在沒有充分地方自治的中國，戶籍制度就成了維護(hù)中國地方利益的最后一重保障。否則，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡的背景下，沿海發(fā)達(dá)城市可能被社會外來人口吞噬。

13、以平等價值來進(jìn)行衡量，“上海模式”也無可指責(zé)。我國憲法第33條規(guī)定的“平等”是立法者的要求，也是對執(zhí)法者和司法者的要求。如何判斷我國的地方性法規(guī)和行政規(guī)章是否合乎憲法規(guī)定的平等原則，可參考美國司法經(jīng)驗。美國聯(lián)邦最高法院在進(jìn)行違憲審查時，對于經(jīng)濟(jì)和其他歸類實行“寬松審查”，以確定是否符合憲法第14修正案所規(guī)定的平等保護(hù)。一項帶有歸類的法律要符合“平等保護(hù)”條款，必須滿足兩項要求:法律必須具備合憲目的;法律必須是取得合憲目標(biāo)的合理手段。以此觀察上海的戶籍改革，首先，從純學(xué)理上講，如果對于上海市制定持居住證人員申請戶口試行辦法進(jìn)行審查，只能是“寬松審查”以確定是否合乎憲法第33條規(guī)定的平等原則，其次

14、，持居住證人員申請戶口試行辦法的目的是為了吸引人才來滬，促進(jìn)地方發(fā)展和進(jìn)步，從方法和手段上看，將持有上海市居住證的人按照貢獻(xiàn)、職稱、居住年限進(jìn)行歸類，用來衡量是否有入滬的的資格，都是合理合法的。因此，指責(zé)“上海模式”違反平等原則在法理上是站不住腳的。 三、完善我國戶籍法律制度的建議 本文之所以選擇”鄭州模式”和“上海模式”作為標(biāo)本來探討在我國戶籍制度改革的路徑，一是因為目前大城市的戶籍改革具有代表性。所謂戶籍改革問題，主要是大城市特別是一二線大城市的戶籍改革問題;二是這兩種模式折射了兩種對待舊的戶籍制度的不同評價態(tài)度，代表了兩種不同的改革思路。從實踐的結(jié)果看，如果說實行戶籍的開放遷移對于鄭州這

15、樣的內(nèi)地大城市短期內(nèi)并不適宜，很難想像上海、北京、廣州這樣的一線大城市開放戶籍會是一種什么狀況。對這些城市來說，“戶籍取消論”是一種不切實際的改革思路。因此，為了避免大的社會震蕩，至少在一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，戶籍制度改革的方向不是要廢除行政審批制度和暫住證制度，而是在舊的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。如前所述，中國現(xiàn)行戶籍制度不是公民遷徙自由的障礙，在保留戶口登記審批制和暫住證制度下進(jìn)行的漸進(jìn)式改革，雖然不能完全滿足城市新移民階層的期待，但是在道德和合憲性上是無可指責(zé)的。我國戶籍法律制度的改革應(yīng)當(dāng)肯定以“上海模式”為代表的戶籍改革方向，在此基礎(chǔ)上為中國的戶籍制度提供一套法律規(guī)范體系。以下筆者就完善現(xiàn)行戶籍

16、法律制度提出幾點設(shè)想。首先，修改戶口登記條例。雖然戶口登記條例有些內(nèi)容已經(jīng)落后于時代，但是其基本制度并沒有根本的缺陷。新戶口登記條例應(yīng)該在以下三個方面有所體現(xiàn)，第一，在戶籍登記方面，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度。第二，在戶籍遷移問題上，應(yīng)該在維持戶口遷移行政審批制的基礎(chǔ)上適當(dāng)放松戶口準(zhǔn)入的條件，由各地大中城市自主考慮有序放寬戶口遷移限制，而不是采取取消戶籍門檻的行政確認(rèn)制。第三，應(yīng)該維持暫住證制度，對于較長時間居留大中城市者實行居住證制度，符合城市地方落戶條件的，可由城市當(dāng)局通過法定程序辦理入戶手續(xù)，發(fā)給戶籍證。再次，做好配套改革，建立公平合理的社會制度。如前所述

17、，戶籍制度問題反映了戶籍制度背后的社會制度的安排不合理。戶籍制度改革要先逐步消除附加在戶口上的制度功能，突破與之相關(guān)的體制性和政策性障礙。在與戶籍制度相關(guān)的各項社會制度改革推進(jìn)之時，要適時修改和完善有關(guān)社會保障、義務(wù)教育、勞動工資、土地管理的法律法規(guī)，以法律形式保障全體公民平等地享有完善的社會保障機制、受教育權(quán)利和勞動就業(yè)權(quán)。當(dāng)前戶籍制度問題是一個被部分媒體和受道德激情支配的學(xué)者所放大了的問題。所謂戶籍問題，其實是戶籍背后的利益分配不均衡的問題，而這種分配不均衡是城市之間、城鄉(xiāng)之間、東西部之間發(fā)展明顯不均衡造成的。只要這種明顯不平衡存在，戶籍遷移的行政審批制度和暫住證制度就有存在的必要。在民主國家，對