第四章 環(huán)境法的基本原則

1、第四節(jié)第四節(jié) 環(huán)境與資源保護法的基本原則環(huán)境與資源保護法的基本原則環(huán)境保護與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展相協(xié)調環(huán)境保護與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展相協(xié)調的原則的原則預防為主、防治結合的原則預防為主、防治結合的原則獎勵綜合利用的原則獎勵綜合利用的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者負擔的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者負擔的原則公眾參與的原則公眾參與的原則環(huán)境與資源保護法的基本原則環(huán)境與資源保護法的基本原則要將人們的行為納入法律的調整范圍，建立要將人們的行為納入法律的調整范圍，建立法律秩序就必須確立一些基本的判斷標準。法律秩序就必須確立一些基本的判斷標準。這些標準既是立法者制定法律的指導思想，這些標準既是立法者制定法律的指導思想，也是執(zhí)

2、法和司法者實施法律的最后依據(jù)，在也是執(zhí)法和司法者實施法律的最后依據(jù)，在立法不能窮盡或者出現(xiàn)法律漏洞時，通過解立法不能窮盡或者出現(xiàn)法律漏洞時，通過解釋進行法律漏洞補充和利益衡量的準則。就釋進行法律漏洞補充和利益衡量的準則。就是通常所說的法律基本原則。是通常所說的法律基本原則。環(huán)境與資源保護法的基本原則環(huán)境與資源保護法的基本原則把握環(huán)境法的基本原則，是認識環(huán)境法的性質，把握環(huán)境法的基本原則，是認識環(huán)境法的性質，準確理解并執(zhí)行環(huán)境法律規(guī)范的關鍵所在。違準確理解并執(zhí)行環(huán)境法律規(guī)范的關鍵所在。違背了環(huán)境法的基本原則，將直接產(chǎn)生某種法律背了環(huán)境法的基本原則，將直接產(chǎn)生某種法律后果，有關主體必須承擔相應的法

3、律責任；與后果，有關主體必須承擔相應的法律責任；與環(huán)境法基本原則相抵觸的法律必須修改或者被環(huán)境法基本原則相抵觸的法律必須修改或者被撤銷；與基本原則違背的環(huán)境法主體的行為，撤銷；與基本原則違背的環(huán)境法主體的行為，必須糾正或者受到制裁。必須糾正或者受到制裁。協(xié)調發(fā)展原則協(xié)調發(fā)展原則概念：概念：協(xié)調發(fā)展原則，是指為了實現(xiàn)社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)協(xié)調發(fā)展原則，是指為了實現(xiàn)社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將環(huán)境、經(jīng)濟、社會三方展，必須在各類發(fā)展決策中將環(huán)境、經(jīng)濟、社會三方面的共同發(fā)展相協(xié)調一致，而不至于顧此失彼。面的共同發(fā)展相協(xié)調一致，而不至于顧此失彼。關于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，國際上曾出關

4、于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，國際上曾出現(xiàn)過兩種截然不同的觀點：現(xiàn)過兩種截然不同的觀點：先發(fā)展經(jīng)濟，然后再治理環(huán)境先發(fā)展經(jīng)濟，然后再治理環(huán)境“先污染, 后治理”。很多工業(yè)發(fā)達國家就是走了這條道路，我國也曾經(jīng)歷很多工業(yè)發(fā)達國家就是走了這條道路，我國也曾經(jīng)歷過一段過一段“先污染后治理先污染后治理”和嚴重浪費資源的道路。和嚴重浪費資源的道路。一種主張一種主張:主張應強調環(huán)境保護，抑制經(jīng)濟發(fā)展。主張應強調環(huán)境保護，抑制經(jīng)濟發(fā)展。認為環(huán)境污染和破壞既然是由于經(jīng)濟、社會發(fā)展造成的，認為環(huán)境污染和破壞既然是由于經(jīng)濟、社會發(fā)展造成的，那么，要解決環(huán)境問題的出路就只有停止發(fā)展。那么，要解決環(huán)境問題的出路就只有停止

5、發(fā)展。停止發(fā)展論停止發(fā)展論其著名代表是羅馬俱樂部于其著名代表是羅馬俱樂部于1972年發(fā)表的研究報告年發(fā)表的研究報告增增長的極限長的極限，該報告有如下基本觀點：，該報告有如下基本觀點：另一種主張另一種主張羅馬俱樂部的基本觀點羅馬俱樂部的基本觀點人類社會的發(fā)展由人類社會的發(fā)展由人口激增人口激增、加速發(fā)展的工業(yè)生產(chǎn)加速發(fā)展的工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源消耗和環(huán)境惡化資源消耗和環(huán)境惡化五種相互制約的因素構成。這五種趨勢都按一定的指數(shù)增長。五種相互制約的因素構成。這五種趨勢都按一定的指數(shù)增長。五種增長的啟動因素是人口的增長。五種增長的啟動因素是人口的增長。人口增長要求提供更多的糧食和工業(yè)品，進而使耕

6、地和工業(yè)生產(chǎn)量也以人口增長要求提供更多的糧食和工業(yè)品，進而使耕地和工業(yè)生產(chǎn)量也以指數(shù)增長指數(shù)增長。當時通過計算機模擬，五種增長趨勢到本世紀初會達到極限。當時通過計算機模擬，五種增長趨勢到本世紀初會達到極限。由于人類與環(huán)境系統(tǒng)存在著由于人類與環(huán)境系統(tǒng)存在著發(fā)展的無限性和地球的有限性發(fā)展的無限性和地球的有限性這一基本的矛這一基本的矛盾，如果增長不停止而達到極性時，便會導致全球性危機和人類社會的盾，如果增長不停止而達到極性時，便會導致全球性危機和人類社會的突然瓦解。突然瓦解。因而，他們提出因而，他們提出“必須把經(jīng)濟增長限制到零必須把經(jīng)濟增長限制到零”，即所謂即所謂“零增長論零增長論”。怎樣評價上述兩

7、種觀點？怎樣評價上述兩種觀點？兩種觀點顯然都不妥當。兩種觀點顯然都不妥當?！跋任廴竞笾卫怼闭?，實際是只重視經(jīng)濟發(fā)展，論，實際是只重視經(jīng)濟發(fā)展，而不顧環(huán)境保護，以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的而不顧環(huán)境保護，以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)展。而而增長的極限增長的極限雖忽視了人類社會的能動性。雖忽視了人類社會的能動性。 但它指出了五者之間的相互制約的關系，提出增長超但它指出了五者之間的相互制約的關系，提出增長超過極限將導致全球危機的警告是具有科學意義的過極限將導致全球危機的警告是具有科學意義的雖然兩者完全相反，但他們有一個共同的錯誤：雖然兩者完全相反，但他們有一個共同的錯誤：都把發(fā)展與環(huán)境看成是互不

8、相容的對立關系。定義：定義：環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(協(xié)調發(fā)展協(xié)調發(fā)展原則）是指原則）是指:環(huán)境保護與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展同步規(guī)劃、同步實環(huán)境保護與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。核心思想和理論基礎是核心思想和理論基礎是協(xié)調發(fā)展協(xié)調發(fā)展這一原則，正確地反映了環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之這一原則，正確地反映了環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關系，同時也指出了如何正確對待和處理它們之間的關系，同時也指出了如何正確對待和處理它們之間的關系。間的關系。意義意義是社會經(jīng)

9、濟規(guī)律和自然生態(tài)規(guī)律的客觀要求社會主義生產(chǎn)的目的社會主義生產(chǎn)的目的，是為了保證最大限度地滿足整個，是為了保證最大限度地滿足整個社會不斷增長的物質和文化的需要。社會不斷增長的物質和文化的需要。自然生態(tài)規(guī)律是處理好人與自然關系的重要規(guī)律，必須自然生態(tài)規(guī)律是處理好人與自然關系的重要規(guī)律，必須遵循遵循是社會主義現(xiàn)代化建設的需要是保障人體健康、發(fā)展社會生產(chǎn)力的需要3、貫徹將環(huán)境保護納入經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃與決策將環(huán)境保護納入經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃與決策之中。之中。 建立循環(huán)經(jīng)濟型社會。建立循環(huán)經(jīng)濟型社會。建立綠色建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系。的國民經(jīng)濟核算體系。協(xié)調發(fā)展原則的貫徹協(xié)調發(fā)展原則的貫徹將環(huán)境保

10、護納入經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃與決策之中涉及經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大決策，必須涉及經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大決策，必須全面考慮，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學決策。不僅要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，同時還要考慮環(huán)境和資源的承載能力。建立循環(huán)型社會建立循環(huán)型社會所謂循環(huán)經(jīng)濟性社會，是指在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程所謂循環(huán)經(jīng)濟性社會，是指在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中，對環(huán)境和資源的保戶從開發(fā)到生產(chǎn)、流通、消中，對環(huán)境和資源的保戶從開發(fā)到生產(chǎn)、流通、消費、廢棄再到回收實行全過程的監(jiān)控管理，通過再費、廢棄再到回收實行全過程的監(jiān)控管理，通過再生、循環(huán)利用使經(jīng)濟和社會的發(fā)展朝向順應生態(tài)規(guī)生、循環(huán)利用使經(jīng)濟和社會的發(fā)展朝向順應生態(tài)規(guī)律要求的方向

11、發(fā)展。律要求的方向發(fā)展。較好的解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾，將環(huán)較好的解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾，將環(huán)境控制的重點從末端對污染物的控制轉向源頭和全境控制的重點從末端對污染物的控制轉向源頭和全程對可能產(chǎn)生的所有廢棄物實行減廢管理。程對可能產(chǎn)生的所有廢棄物實行減廢管理。建立綠色建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系的國民經(jīng)濟核算體系與傳統(tǒng)與傳統(tǒng)GDP的計算方法相比較，綠色的計算方法相比較，綠色GDP的計算方的計算方法是在傳統(tǒng)法是在傳統(tǒng)GDP的基礎上減去自然部分的虛數(shù)和人的基礎上減去自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質量文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質量和水平。

12、和水平。預防為主、防治結合的原則預防為主、防治結合的原則概念：概念：環(huán)境法上的預防原則，是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所環(huán)境法上的預防原則，是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質量下降或者環(huán)境破壞等應當事前采取預產(chǎn)生的環(huán)境質量下降或者環(huán)境破壞等應當事前采取預測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。環(huán)境損害。為什么要實行預防為主原則？為什么要實行預防為主原則？是由環(huán)境問題的本身的特點決定的：是由環(huán)境問題的本身的特點決定的： 消除危害需要時間長，有些甚至是無法補救的；消除危害需要時間長，有些甚至是無法補救的； “末端治理末端治理”模式的不足：

13、模式的不足： 一是治理成本高，致使企業(yè)缺乏治理污染的積極性和主動一是治理成本高，致使企業(yè)缺乏治理污染的積極性和主動性；性； 二是治理難度大，同時存在污染轉移的風險；二是治理難度大，同時存在污染轉移的風險； 三是無助于生產(chǎn)過程中資源浪費的減少；三是無助于生產(chǎn)過程中資源浪費的減少； 四是造成政府行政監(jiān)督管理和執(zhí)法的成本過高。四是造成政府行政監(jiān)督管理和執(zhí)法的成本過高。意義可以獲得投資省、收效大的效果可以獲得投資省、收效大的效果 環(huán)境問題環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是多方面的，由于國家財力有限，產(chǎn)生的原因是多方面的，由于國家財力有限，不可能拿出很多資金用于治理環(huán)境污染和破壞。不可能拿出很多資金用于治理環(huán)境污染和

14、破壞。實行這一原則，可以起到事半功倍的作用。實行這一原則，可以起到事半功倍的作用。可以使我國的環(huán)境保護工作由消極的應付轉可以使我國的環(huán)境保護工作由消極的應付轉為積極的防治為積極的防治預防原則的產(chǎn)生發(fā)展預防原則的產(chǎn)生發(fā)展20世紀世紀70年代，環(huán)境保護的要點拘泥于保護與人類生活年代，環(huán)境保護的要點拘泥于保護與人類生活直接相關的環(huán)境要素之上，以人體健康保護為著眼點來直接相關的環(huán)境要素之上，以人體健康保護為著眼點來防治環(huán)境污染和其他公害。在經(jīng)驗和教訓面前不得不正防治環(huán)境污染和其他公害。在經(jīng)驗和教訓面前不得不正視應當防患于未然的現(xiàn)實，在預防的基礎上開展環(huán)境保視應當防患于未然的現(xiàn)實，在預防的基礎上開展環(huán)境

15、保護工作。而環(huán)境立法的最初意義也在于預防環(huán)境損害。護工作。而環(huán)境立法的最初意義也在于預防環(huán)境損害。1980年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等起草的世界自然資源保護年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等起草的世界自然資源保護大綱在環(huán)境與資源保護方面，首先提出了大綱在環(huán)境與資源保護方面，首先提出了“預期環(huán)境預期環(huán)境政策政策”。預防為主、防治結合的原則預防為主、防治結合的原則預防原則包含兩層含義預防原則包含兩層含義一是運用已有的知識經(jīng)驗，對開發(fā)利用環(huán)境行為帶來的一是運用已有的知識經(jīng)驗，對開發(fā)利用環(huán)境行為帶來的可能的環(huán)境危害可能的環(huán)境危害事前采取措施以避免危害的產(chǎn)生；事前采取措施以避免危害的產(chǎn)生；二是在科學不確定的條件下，基于現(xiàn)實的

16、科學知識去評二是在科學不確定的條件下，基于現(xiàn)實的科學知識去評價環(huán)境風險，即對開發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來的尚未價環(huán)境風險，即對開發(fā)和利用環(huán)境行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進行事前預測、分析明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進行事前預測、分析和評價，促使開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及和評價，促使開發(fā)決策避免這種可能造成的環(huán)境危害及其風險的出現(xiàn)。其風險的出現(xiàn)。預防原則預防原則合理規(guī)劃、有計劃的開發(fā)利用環(huán)境和自然資源合理規(guī)劃、有計劃的開發(fā)利用環(huán)境和自然資源 環(huán)境污染和生態(tài)破壞同生產(chǎn)的不合理布局有重要環(huán)境污染和生態(tài)破壞同生產(chǎn)的不合理布局有重要的內(nèi)在聯(lián)系。其中的內(nèi)在聯(lián)系。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和

17、資源的開發(fā)布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源的開發(fā)布局(直接以自然資源作為勞動對直接以自然資源作為勞動對象，如農(nóng)、牧、采掘業(yè)象，如農(nóng)、牧、采掘業(yè))同自然環(huán)境破壞有直接關系；同自然環(huán)境破壞有直接關系；工業(yè)生產(chǎn)布局工業(yè)生產(chǎn)布局(不直接依賴環(huán)境，但生產(chǎn)中排放廢棄物不直接依賴環(huán)境，但生產(chǎn)中排放廢棄物)同同環(huán)境污染有直接的關系。環(huán)境污染有直接的關系。生產(chǎn)部門的分布，又影響居民點的分布，從而影響城鎮(zhèn)分生產(chǎn)部門的分布，又影響居民點的分布，從而影響城鎮(zhèn)分布、人口密度及交通、文化設施分布。布、人口密度及交通、文化設施分布。預防原則的貫徹預防原則的貫徹（2）運用環(huán)境標準控制和減少生產(chǎn)經(jīng)營活動）運用環(huán)境標準控制和減少生產(chǎn)經(jīng)營活動向

18、環(huán)境排放污染物向環(huán)境排放污染物在環(huán)境法律制度的實施方面就是執(zhí)行環(huán)境標準制在環(huán)境法律制度的實施方面就是執(zhí)行環(huán)境標準制度。度。為了防止因新建、改建、擴建生產(chǎn)工藝和設備造為了防止因新建、改建、擴建生產(chǎn)工藝和設備造成新的污染，各國環(huán)境立法也對企業(yè)的生產(chǎn)設施成新的污染，各國環(huán)境立法也對企業(yè)的生產(chǎn)設施和設備的要求采取了不同的措施。我國目前制定和設備的要求采取了不同的措施。我國目前制定了了清潔生產(chǎn)促進法清潔生產(chǎn)促進法，意在通過實行清潔生產(chǎn)，意在通過實行清潔生產(chǎn)措施來提高資源利用效率、減少和避免污染物的措施來提高資源利用效率、減少和避免污染物的產(chǎn)生。產(chǎn)生。預防原則的貫徹預防原則的貫徹（3）對開發(fā)利用環(huán)境和資源

19、的活動實行環(huán)境）對開發(fā)利用環(huán)境和資源的活動實行環(huán)境影響評價影響評價 環(huán)境影響評價制度是各國貫徹預防原則的最直接環(huán)境影響評價制度是各國貫徹預防原則的最直接的體現(xiàn)。該制度要求，一切可能造成環(huán)境影響的的體現(xiàn)。該制度要求，一切可能造成環(huán)境影響的決策、規(guī)劃和建設項目等，均應當在公眾的參與決策、規(guī)劃和建設項目等，均應當在公眾的參與下對其實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預下對其實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，然后才能由政府行政主管部門作出批測和評估，然后才能由政府行政主管部門作出批準或者不批準的決定。準或者不批準的決定。預防原則的貫徹預防原則的貫徹（4）增強風險防范意識，謹慎的對待具有科）增

20、強風險防范意識，謹慎的對待具有科學不確定性的開發(fā)利用活動學不確定性的開發(fā)利用活動 科學的不確定性常常是決策者忽視環(huán)境風險的最大理由?？茖W的不確定性常常是決策者忽視環(huán)境風險的最大理由。但是限于人類對自然的認識，決策者們應當時刻想到但是限于人類對自然的認識，決策者們應當時刻想到“寧寧信其有、不信其無信其有、不信其無”。謹慎對待具有危險性的開發(fā)利用活動應當著重從如下幾方謹慎對待具有危險性的開發(fā)利用活動應當著重從如下幾方面采取對策：面采取對策： 第一，將有關在時間和空間上視為較為遙遠的危害的決策作為國第一，將有關在時間和空間上視為較為遙遠的危害的決策作為國家的責任，予以事前的規(guī)劃和預防；家的責任，予以

21、事前的規(guī)劃和預防； 第二，對于危險出現(xiàn)的可能性較低或者只有危險嫌疑的決策，只第二，對于危險出現(xiàn)的可能性較低或者只有危險嫌疑的決策，只需損害的決策具有可能性、可預見性或者可想象性即認定危險存需損害的決策具有可能性、可預見性或者可想象性即認定危險存在，而無須明確的證據(jù)證實該危險。在，而無須明確的證據(jù)證實該危險。預防原則的貫徹預防原則的貫徹案例案例 A電力公司擬架設一條電力公司擬架設一條220KV的輸電線路擬將周邊地區(qū)的電能輸?shù)妮旊娋€路擬將周邊地區(qū)的電能輸送到城市內(nèi)。有兩種方案可供選擇：第一方案是通過架設鐵塔的方式送到城市內(nèi)。有兩種方案可供選擇：第一方案是通過架設鐵塔的方式將輸電線架空，這種方案成本

22、較低、容易操作，但輸電線鐵塔的架設將輸電線架空，這種方案成本較低、容易操作，但輸電線鐵塔的架設不僅會直接影響沿線優(yōu)美的自然景觀，而且輸電線產(chǎn)生的電磁輻射還不僅會直接影響沿線優(yōu)美的自然景觀，而且輸電線產(chǎn)生的電磁輻射還可能會影響沿線科研單位電子儀器的正常使用，以及可能導致沿線居可能會影響沿線科研單位電子儀器的正常使用，以及可能導致沿線居住的數(shù)萬居民的身體健康發(fā)生損害。第二方案是采用鋪設管道的方法，住的數(shù)萬居民的身體健康發(fā)生損害。第二方案是采用鋪設管道的方法，將輸電線路通過地下埋設的管道予以隱蔽，此方案雖可以完全避免第將輸電線路通過地下埋設的管道予以隱蔽，此方案雖可以完全避免第一方案各種可能的危害發(fā)

23、生，但建設成本比第一方案高出一方案各種可能的危害發(fā)生，但建設成本比第一方案高出3/4。問：在第一方案造成危害的可能性尚未有充分證明的條件下，環(huán)境決問：在第一方案造成危害的可能性尚未有充分證明的條件下，環(huán)境決策以采用哪種方案為優(yōu)？策以采用哪種方案為優(yōu)？預防原則預防原則獎勵綜合利用的原則獎勵綜合利用的原則概念：概念：綜合利用是指把物質生產(chǎn)過程和消費過程中排放的各綜合利用是指把物質生產(chǎn)過程和消費過程中排放的各種種“廢棄物廢棄物”最大限度的利用起來，做到物盡其用，最大限度的利用起來，做到物盡其用，以便使整個社會生產(chǎn)和消費的排泄物減少到最低限度，以便使整個社會生產(chǎn)和消費的排泄物減少到最低限度，從而取得最

24、好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。從而取得最好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則概念（從污染者負擔到受益者負擔）：概念（從污染者負擔到受益者負擔）：污染者負擔原則是根據(jù)西方經(jīng)濟學家有關污染者負擔原則是根據(jù)西方經(jīng)濟學家有關“外部性理外部性理論論”而在環(huán)境法上確立的具有直接適用價值的原則。而在環(huán)境法上確立的具有直接適用價值的原則。在自由的市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境的無形價值經(jīng)常在自由的市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境的無形價值經(jīng)常被人們忽視，由于難以區(qū)分和界定環(huán)境的所有權，被人們忽視，由于難以區(qū)分和界定環(huán)境的所有權，因此不可能存在體現(xiàn)環(huán)境價值的市場，從而使市因此不可能存在體現(xiàn)環(huán)境價

25、值的市場，從而使市場這只場這只“看不見的手看不見的手”在環(huán)境利益上失靈。在環(huán)境利益上失靈。為了處理環(huán)境污染問題，傳統(tǒng)的做法是由國家出為了處理環(huán)境污染問題，傳統(tǒng)的做法是由國家出資治理污染、由公民承擔環(huán)境污染的危害，形成資治理污染、由公民承擔環(huán)境污染的危害，形成了了“企業(yè)賺錢污染環(huán)境、政府出資治理環(huán)境企業(yè)賺錢污染環(huán)境、政府出資治理環(huán)境”的的極不公平的現(xiàn)象。極不公平的現(xiàn)象。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則經(jīng)濟學家的觀點：要轉變這種不公平的現(xiàn)象，就經(jīng)濟學家的觀點：要轉變這種不公平的現(xiàn)象，就必須采取措施使這種治理環(huán)境的費用（外部費用）必須采取措施使這種治理環(huán)境的費用（外部費用）由

26、生產(chǎn)者或消費者來承擔，即外部費用內(nèi)部化。由生產(chǎn)者或消費者來承擔，即外部費用內(nèi)部化。具體做法：企業(yè)應當為排污損害環(huán)境而付出一定具體做法：企業(yè)應當為排污損害環(huán)境而付出一定的費用用以治理環(huán)境。的費用用以治理環(huán)境。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則環(huán)境的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的理論和方法環(huán)境的外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的理論和方法（1）環(huán)境的外部不經(jīng)濟性及其原因）環(huán)境的外部不經(jīng)濟性及其原因 外部性理論是指在實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或消費外部性理論是指在實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或消費者的活動對其他生產(chǎn)者或消費者帶來的非市場性的影響。者的活動對其他生產(chǎn)者或消費者帶來的非市場性的影響。有益的影響稱為外

27、部經(jīng)濟性；有害的影響稱為外部不經(jīng)有益的影響稱為外部經(jīng)濟性；有害的影響稱為外部不經(jīng)濟性。濟性。 從資源配置的角度分析，外部性是表示當一個行動從資源配置的角度分析，外部性是表示當一個行動的某些效益或費用不在決策者的考慮范圍內(nèi)時所產(chǎn)生的的某些效益或費用不在決策者的考慮范圍內(nèi)時所產(chǎn)生的一種社會低效率現(xiàn)象。一種社會低效率現(xiàn)象。 例如，假設一條小河的流域內(nèi)只有一個造紙廠和一個游例如，假設一條小河的流域內(nèi)只有一個造紙廠和一個游樂場，造紙廠在河上游，游樂場在河下游，造紙廠向河流排樂場，造紙廠在河上游，游樂場在河下游，造紙廠向河流排放廢水會導致游樂場收入減少。假設上游造紙廠每年生產(chǎn)要放廢水會導致游樂場收入減少。

28、假設上游造紙廠每年生產(chǎn)要素投入為素投入為100萬元，由于它直接向下游排放廢水，導致下游游萬元，由于它直接向下游排放廢水，導致下游游樂場每年損失樂場每年損失200萬元。這時，造紙廠每年生產(chǎn)的私人費用萬元。這時，造紙廠每年生產(chǎn)的私人費用（成本）為（成本）為100萬元，外部費用為萬元，外部費用為200萬元，實際社會費用為萬元，實際社會費用為300萬元。萬元。 外部不經(jīng)濟性對資源配置的影響外部不經(jīng)濟性對資源配置的影響 根據(jù)最大利潤原則，自由競爭市場中的企業(yè)在決定生產(chǎn)根據(jù)最大利潤原則，自由競爭市場中的企業(yè)在決定生產(chǎn)量時，盡量追求收益與成本（費用）相等。以上例為例，從量時，盡量追求收益與成本（費用）相等。

29、以上例為例，從社會的觀點來看，企業(yè)在核算成本時，應考慮生產(chǎn)的所有費社會的觀點來看，企業(yè)在核算成本時，應考慮生產(chǎn)的所有費用，包括私人費用和外部費用。但是，造紙廠只將私人費用用，包括私人費用和外部費用。但是，造紙廠只將私人費用納入成本核算，而未考慮外部費用，造紙廠的最佳產(chǎn)量（利納入成本核算，而未考慮外部費用，造紙廠的最佳產(chǎn)量（利潤最大，且不考慮外部不經(jīng)濟性）大于社會考慮的該廠最佳潤最大，且不考慮外部不經(jīng)濟性）大于社會考慮的該廠最佳產(chǎn)量（社會利潤最大，且考慮外部不經(jīng)濟性），其差值代表產(chǎn)量（社會利潤最大，且考慮外部不經(jīng)濟性），其差值代表了該企業(yè)的了該企業(yè)的“過剩過?！碑a(chǎn)量。產(chǎn)量。 資源沒有達到最佳配置

30、，所以市場失靈或失效了。資源沒有達到最佳配置，所以市場失靈或失效了。 外部經(jīng)濟性對資源配置的影響外部經(jīng)濟性對資源配置的影響 例如：一個私人園林所有者以出售門票、提供休閑服務例如：一個私人園林所有者以出售門票、提供休閑服務獲得收入。該園林除獲得直接的經(jīng)濟報酬外，在綠化、美化獲得收入。該園林除獲得直接的經(jīng)濟報酬外，在綠化、美化和凈化周邊環(huán)境方面具有明顯的外部正效益，既存在外部經(jīng)和凈化周邊環(huán)境方面具有明顯的外部正效益，既存在外部經(jīng)濟性和外部效益。所以，該企業(yè)的社會費用低于私人費用。濟性和外部效益。所以，該企業(yè)的社會費用低于私人費用。也就是說該企業(yè)的最佳產(chǎn)出（利潤最大，且不考慮外部經(jīng)濟也就是說該企業(yè)的

31、最佳產(chǎn)出（利潤最大，且不考慮外部經(jīng)濟性）低于社會考慮的最佳產(chǎn)出（社會利潤最大，且考慮外部性）低于社會考慮的最佳產(chǎn)出（社會利潤最大，且考慮外部經(jīng)濟性）。經(jīng)濟性）。 反映了對社會有益的企業(yè)普遍存在投入不足或數(shù)量太少反映了對社會有益的企業(yè)普遍存在投入不足或數(shù)量太少的事實。的事實。 公共物品與環(huán)境質量惡化公共物品與環(huán)境質量惡化 當今環(huán)境問題的日益惡化與外部性問題的復雜不易解決，當今環(huán)境問題的日益惡化與外部性問題的復雜不易解決，與環(huán)境質量本身的特殊屬性相關，即環(huán)境質量的公共物品屬與環(huán)境質量本身的特殊屬性相關，即環(huán)境質量的公共物品屬性。性。 公共物品表現(xiàn)為一種公共物品表現(xiàn)為一種“市場失靈市場失靈”或外部性

32、，河流作為一或外部性，河流作為一個公共物品或公有財產(chǎn)供大家共享，但沒有給河流界定產(chǎn)權個公共物品或公有財產(chǎn)供大家共享，但沒有給河流界定產(chǎn)權是導致濫用河流資源的一個重要原因。是導致濫用河流資源的一個重要原因。 經(jīng)濟學認為，純粹的公共物品必須具備以下兩個特性中的一經(jīng)濟學認為，純粹的公共物品必須具備以下兩個特性中的一個或兩個：個或兩個：消費的無競爭性消費的無競爭性 某人對某物品的消費完全不會減少或干擾他人對此物品的消費。某人對某物品的消費完全不會減少或干擾他人對此物品的消費。消費中無排他性消費中無排他性 某人的消費不能阻止任何其他人免費享受該物品的消費。某人的消費不能阻止任何其他人免費享受該物品的消費

33、。準公共物品：準公共物品：許多物品帶有一定的公共特性，這是由于存在一定的外許多物品帶有一定的公共特性，這是由于存在一定的外部影響。當一個物品的消費具備較大的外部影響時，這部影響。當一個物品的消費具備較大的外部影響時，這種物品成為準公共物品。例如：警察、消防等種物品成為準公共物品。例如：警察、消防等準公共物品的特性是這類物品在一定范圍內(nèi)可供很多人準公共物品的特性是這類物品在一定范圍內(nèi)可供很多人同時使用，存在消費的無競爭性和無排他性。但當這個同時使用，存在消費的無競爭性和無排他性。但當這個范圍超過一定極限時，繼續(xù)增加使用的邊際成本會急劇范圍超過一定極限時，繼續(xù)增加使用的邊際成本會急劇增加甚至趨向無

34、窮。增加甚至趨向無窮。 由于對大氣、河流、湖泊、地下水、森林等公共物品沒由于對大氣、河流、湖泊、地下水、森林等公共物品沒有明確產(chǎn)權，必然造成濫用資源的傾向。人們在濫用資源，有明確產(chǎn)權，必然造成濫用資源的傾向。人們在濫用資源，損害他人（帶來巨大的外部不經(jīng)濟性）的時候，造成環(huán)境資損害他人（帶來巨大的外部不經(jīng)濟性）的時候，造成環(huán)境資源的嚴重惡化（社會資源的低效和浪費），同時也損害了自源的嚴重惡化（社會資源的低效和浪費），同時也損害了自己的經(jīng)濟福利。己的經(jīng)濟福利。 對環(huán)境質量這樣的公共物品或公共財產(chǎn)，很難進行產(chǎn)權對環(huán)境質量這樣的公共物品或公共財產(chǎn)，很難進行產(chǎn)權確定時，國家干預就顯得尤為重要。國家和政府

35、通過制定法確定時，國家干預就顯得尤為重要。國家和政府通過制定法律法規(guī)，通過執(zhí)法隊伍，強制生產(chǎn)者和消費者在利用公共物律法規(guī)，通過執(zhí)法隊伍，強制生產(chǎn)者和消費者在利用公共物品時，減少或消除外部性。品時，減少或消除外部性。環(huán)境經(jīng)濟理念環(huán)境經(jīng)濟理念非有效性的產(chǎn)權和外部性：非有效性的產(chǎn)權和外部性：產(chǎn)權：是經(jīng)濟當事人對其財產(chǎn)（物品或資源）的法定權產(chǎn)權：是經(jīng)濟當事人對其財產(chǎn)（物品或資源）的法定權利，它表明個人或團體有權利用這些財產(chǎn)去做某些事。利，它表明個人或團體有權利用這些財產(chǎn)去做某些事。產(chǎn)權的排他性（或稱專有性）：由財產(chǎn)帶來的所有效益產(chǎn)權的排他性（或稱專有性）：由財產(chǎn)帶來的所有效益和費用都直接給予財產(chǎn)的所有

36、者，只有通過所有者才能和費用都直接給予財產(chǎn)的所有者，只有通過所有者才能轉賣財產(chǎn)。轉賣財產(chǎn)。有效產(chǎn)權的排他性，決定了在一個有效產(chǎn)權結構的市場有效產(chǎn)權的排他性，決定了在一個有效產(chǎn)權結構的市場體系中，是不存在外部費用和外部效益的，即不存在外體系中，是不存在外部費用和外部效益的，即不存在外部經(jīng)濟性和外部不經(jīng)濟性。因此，外部性問題只能來源部經(jīng)濟性和外部不經(jīng)濟性。因此，外部性問題只能來源于一個非有效的或減弱的產(chǎn)權市場。于一個非有效的或減弱的產(chǎn)權市場。環(huán)境經(jīng)濟理念環(huán)境經(jīng)濟理念河流污染例子：河流上游的造紙廠和下游的游樂場都在利用河流污染例子：河流上游的造紙廠和下游的游樂場都在利用河流增加他們的收益，但實際情況

37、是造紙廠給游樂場帶來了河流增加他們的收益，但實際情況是造紙廠給游樂場帶來了外部費用。如果沒有任何針對造紙廠的排放規(guī)定，游樂場將外部費用。如果沒有任何針對造紙廠的排放規(guī)定，游樂場將得不到任何損失賠償。假設河流下游流經(jīng)一個魚塘，而這個得不到任何損失賠償。假設河流下游流經(jīng)一個魚塘，而這個魚塘歸一個漁民所有，用來養(yǎng)魚。如果造紙廠未經(jīng)這個漁民魚塘歸一個漁民所有，用來養(yǎng)魚。如果造紙廠未經(jīng)這個漁民的許可將污水排放到魚塘造成魚的減產(chǎn)或死亡，那么，漁民的許可將污水排放到魚塘造成魚的減產(chǎn)或死亡，那么，漁民可以控告造紙廠破壞他的魚塘使其蒙受經(jīng)濟損失。顯然漁民可以控告造紙廠破壞他的魚塘使其蒙受經(jīng)濟損失。顯然漁民將會勝

38、訴并得到補償，因為造紙廠侵犯了他的所有權。為什將會勝訴并得到補償，因為造紙廠侵犯了他的所有權。為什么游樂場和漁民都遭受造紙廠的損害但結果卻不同呢？么游樂場和漁民都遭受造紙廠的損害但結果卻不同呢？環(huán)境經(jīng)濟理念環(huán)境經(jīng)濟理念 可以看出，外部性是與非有效的產(chǎn)權結構相聯(lián)系的。有可以看出，外部性是與非有效的產(chǎn)權結構相聯(lián)系的。有效的產(chǎn)權結構是針對經(jīng)濟效率或資源配置效率而言的，在其效的產(chǎn)權結構是針對經(jīng)濟效率或資源配置效率而言的，在其注重效率的同時，常常會失去許多公平性或倫理道德價值。注重效率的同時，常常會失去許多公平性或倫理道德價值。所以，即使是非有效的產(chǎn)權結構導致了外部性和低效率，只所以，即使是非有效的產(chǎn)權

39、結構導致了外部性和低效率，只要通過一些其他措施加以修正，在某些時候非有效的產(chǎn)權結要通過一些其他措施加以修正，在某些時候非有效的產(chǎn)權結構也是可取的。構也是可取的?！皹藴实奈廴菊哓摀脑瓌t標準的污染者負擔的原則”：要求排污者只承：要求排污者只承擔控制污染和消除污染的費用；擔控制污染和消除污染的費用；“擴展的污染者負擔的原則擴展的污染者負擔的原則”：要求除上列費用以：要求除上列費用以外，還得給予遭受環(huán)境污染的居民一定的補償。外，還得給予遭受環(huán)境污染的居民一定的補償。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則從法理的角度分析，污染者負擔是當環(huán)境污染或從法理的角度分析，污染者負擔是當環(huán)境污

40、染或自然破壞等法律事實尚未出現(xiàn)前，就賦予排污者自然破壞等法律事實尚未出現(xiàn)前，就賦予排污者支付費用義務的行為，對排污者而言，支付費用支付費用義務的行為，對排污者而言，支付費用行為屬于依據(jù)科學知識推定排污行為即將導致環(huán)行為屬于依據(jù)科學知識推定排污行為即將導致環(huán)境損害出現(xiàn)而應當承擔的恢復或填補義務。境損害出現(xiàn)而應當承擔的恢復或填補義務。這種支付義務僅以行政上的標準和維持一定程度這種支付義務僅以行政上的標準和維持一定程度的環(huán)境質量狀況為限，當排污行為或者實際污染的環(huán)境質量狀況為限，當排污行為或者實際污染損害超過這種限度時，排污者還應當另行承擔相損害超過這種限度時，排污者還應當另行承擔相應的法律責任。應

41、的法律責任。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則案例案例 在一個河流的上下游兩岸設有三家企業(yè)。下游的在一個河流的上下游兩岸設有三家企業(yè)。下游的A水上游樂場建水上游樂場建于于1960年，上游的年，上游的B造紙廠和造紙廠和C紡織廠建于紡織廠建于1970年以后。由于年以后。由于B和和C均均利用河流排放污水，因而造成處于下游的利用河流排放污水，因而造成處于下游的A由于水污染而減少收入。由于水污染而減少收入。問：問：A是否負有治理河流水污染的責任？是否負有治理河流水污染的責任？A是否可以請求是否可以請求B、C賠償損賠償損失？失？開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則

42、隨著環(huán)境保護的概念從污染防治擴大到自然保護隨著環(huán)境保護的概念從污染防治擴大到自然保護和物質消費領域，污染著負擔原則的適用范圍也和物質消費領域，污染著負擔原則的適用范圍也在逐漸擴大。在逐漸擴大。從原材料的加工、生產(chǎn)到流通、消費、廢棄以及從原材料的加工、生產(chǎn)到流通、消費、廢棄以及再生等各個環(huán)節(jié)都存在著分擔費用的現(xiàn)象，污染再生等各個環(huán)節(jié)都存在著分擔費用的現(xiàn)象，污染者的概念范圍也有企業(yè)擴大到所有的受益者。者的概念范圍也有企業(yè)擴大到所有的受益者。在學理上將污染者負擔原則用受益者負擔原則來在學理上將污染者負擔原則用受益者負擔原則來表述更為恰當。表述更為恰當。開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理的原則開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治

43、理的原則我國環(huán)境法上的我國環(huán)境法上的“開發(fā)者養(yǎng)護、污開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理、利用者補償、破壞者恢染者治理、利用者補償、破壞者恢復的原則復的原則”“開發(fā)者養(yǎng)護開發(fā)者養(yǎng)護”，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，不僅，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，不僅有依法開發(fā)自然資源的權利，同時還有保護環(huán)境資有依法開發(fā)自然資源的權利，同時還有保護環(huán)境資源的義務。源的義務。自然資源的開發(fā)與保護是互相聯(lián)系、互相制約的。開發(fā)的自然資源的開發(fā)與保護是互相聯(lián)系、互相制約的。開發(fā)的目的是為了利用，而保護好環(huán)境資源，就可以使開發(fā)獲得目的是為了利用，而保護好環(huán)境資源，就可以使開發(fā)獲得最佳的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，并為更好地持續(xù)利用創(chuàng)造條最佳的經(jīng)濟效益

44、和生態(tài)效益，并為更好地持續(xù)利用創(chuàng)造條件。所以開發(fā)利用環(huán)境資源的單位和個人，不僅有依法開件。所以開發(fā)利用環(huán)境資源的單位和個人，不僅有依法開發(fā)利用的權利，同時還負有保護的義務。發(fā)利用的權利，同時還負有保護的義務。環(huán)境保護法環(huán)境保護法第十九條規(guī)定，開發(fā)利用自然資源，必須第十九條規(guī)定，開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境；第二十條規(guī)定：各級人民政府應采取措施保護生態(tài)環(huán)境；第二十條規(guī)定：各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防止土壤污染、土地沙化，防當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防止土壤污染、土地沙化，防治植被破壞，水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生治植被破壞，水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生

45、態(tài)失調現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展。態(tài)失調現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展?！拔廴菊咧卫砦廴菊咧卫怼保侵肝廴经h(huán)境造成的損失，是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費用應當由排污者承擔，而不及治理污染的費用應當由排污者承擔，而不應轉嫁給國家和社會。應轉嫁給國家和社會。我國我國1979年在年在環(huán)境保護法（試行）環(huán)境保護法（試行）中規(guī)定了中規(guī)定了“誰污染誰治理誰污染誰治理”的原則。的原則?！袄谜哐a償利用者補償”，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，應當按照國家有關規(guī)定承擔經(jīng)濟補償?shù)呢熑螒敯凑諊矣嘘P規(guī)定承擔經(jīng)濟補償?shù)呢熑卧趥鹘y(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，認為環(huán)境資源不是勞在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，認為環(huán)境資源不是勞動創(chuàng)造的，

46、沒有勞動價值；動創(chuàng)造的，沒有勞動價值；隨著環(huán)境保護工作的發(fā)展和理論研究的深化，人隨著環(huán)境保護工作的發(fā)展和理論研究的深化，人們認識到環(huán)境資源是有價值的，們認識到環(huán)境資源是有價值的，其價值表現(xiàn)在自其價值表現(xiàn)在自然再生產(chǎn)能力上然再生產(chǎn)能力上，人類為維護、恢復、增殖自然，人類為維護、恢復、增殖自然資源及開發(fā)替代資源應付出的必要勞動時間。所資源及開發(fā)替代資源應付出的必要勞動時間。所以，國家作為環(huán)境資源的所有者，實行環(huán)境資源以，國家作為環(huán)境資源的所有者，實行環(huán)境資源有償使用是理所當然的。有償使用是理所當然的。“破壞者恢復破壞者恢復”，是指因開發(fā)環(huán)境資源是指因開發(fā)環(huán)境資源而造成環(huán)境資源破壞的單位和個人，對而

47、造成環(huán)境資源破壞的單位和個人，對其負有恢復整治的責任。其負有恢復整治的責任。意義意義 可以促使企業(yè)、事業(yè)單位加強環(huán)境管可以促使企業(yè)、事業(yè)單位加強環(huán)境管理，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞理，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞 可以為治理環(huán)境污染和恢復生態(tài)環(huán)境可以為治理環(huán)境污染和恢復生態(tài)環(huán)境積累資金積累資金 實行排污收費或者征收污染稅制度實行排污收費或者征收污染稅制度實行廢棄物品再生利用和回收制度實行廢棄物品再生利用和回收制度實行開發(fā)利用自然資源補償費或稅制度實行開發(fā)利用自然資源補償費或稅制度建立環(huán)境保護的共同負擔制度建立環(huán)境保護的共同負擔制度開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理原則的貫徹開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理原則的貫徹公眾參與原則公眾參與原則概念：概念：在法的定義上，公眾特指對決策所涉及的特定利益作在法的定義上，公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應的，或與決策的結果有法律上的利害關系的一出反應的，或與決策的結果有法律上的利害關系的一定數(shù)量和人群