第四章_政策過(guò)程及其理論

1、第四章 政策過(guò)程及其理論第一節(jié) 政策過(guò)程與理論模型的構(gòu)建第二節(jié) 基于西方經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程模型第三節(jié) “上來(lái)下去”基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的政 策過(guò)程模型第四節(jié) 公共政策的科學(xué)決策化與民主化第一節(jié) 政策過(guò)程與理論模型的構(gòu)建（一）模型的含義l 模型就是對(duì)原型的抽象與模擬（仿真）。l 模型有實(shí)物模型和理論模型之分。l所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的網(wǎng)絡(luò)或框架。 （二）模型的認(rèn)識(shí)論意義 l 第一，由于模型與原型具有相似性，因此通過(guò)解釋模型而認(rèn)識(shí)原型的某種本質(zhì)規(guī)定性。l 第二，模型是進(jìn)行科學(xué)抽象的重要工具。它能夠使人們從某一特定的視角窺視到

2、萬(wàn)象紛繁的現(xiàn)實(shí)事物的奧秘并發(fā)現(xiàn)其運(yùn)動(dòng)規(guī)律，從而使研究對(duì)象的本質(zhì)特征得以凸顯 。 l 第三，模型是研究過(guò)程中資料搜集和經(jīng)驗(yàn)觀察的指南，向研究者指出了研究工作的重點(diǎn)和優(yōu)先順序。 （三）公共政策模型必備的條件v第一，必須明確把握社會(huì)發(fā)展方向；v第二，必須與宏觀政策密切相關(guān)，即具備包容各項(xiàng)微觀、具體政策的宏觀特性；v第三，必須建立在注重人文特點(diǎn)的行為科學(xué)與注重科學(xué)程序和方法的管理科學(xué)二者相互交融的基礎(chǔ)上；v第四，必須對(duì)宗教、意識(shí)形態(tài)等大量非理性因素持客觀態(tài)度；v第五，須對(duì)時(shí)間非常敏感，并且具有歷史色彩，即具有歷時(shí)觀察的功能 。（四）為什么在進(jìn)行公共政策分析時(shí)需要借助于模型 l 第一，公共政策學(xué)研究的對(duì)

3、象是具體的，具有客觀實(shí)在性，因此這門(mén)學(xué)科具有突出的實(shí)證性；同時(shí)整個(gè)研究過(guò)程又十分強(qiáng)調(diào)從中發(fā)現(xiàn)有關(guān)因素之間的因果關(guān)系或一定的相關(guān)性。l 第二，決策程序是根據(jù)模型的特征，人為地編制出的政策制定與執(zhí)行的步驟順序。通過(guò)它就可以把決策理論、方法與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)可實(shí)施的決策流程圖，即格式化、標(biāo)準(zhǔn)化、工程化的決策程序，減少?zèng)Q策失誤，保證決策的科學(xué)性 。 第二節(jié) 基于西方經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程理論模型（一）揭示認(rèn)識(shí)論本質(zhì)的政策過(guò)程理論模型1.理性主義模型 決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即它遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原則，選擇最優(yōu)方案，使用最佳、最適當(dāng)?shù)氖侄?，達(dá)到最大值的政策結(jié)果。由這樣一組假

4、設(shè)構(gòu)成的一個(gè)分析途徑，就被叫做理性決策模型或者決策的理性主義模型。理性主義模型假定決策者是“理性人”，而理性人被賦予以下特征：（1）當(dāng)面對(duì)多種選擇時(shí)，他會(huì)做出一個(gè)決定。（2）他會(huì)依據(jù)其價(jià)值偏好，在各種可能的選擇中排列出優(yōu)先次序。（3）他的價(jià)值偏好會(huì)隨著時(shí)空變化而轉(zhuǎn)移。（4）他通常從所有的方案中，擇定偏好等級(jí)最高者。（5）面對(duì)同樣的選擇他會(huì)做出同樣的決定。 決策者如何將其理性主義的決策活動(dòng)貫穿于整個(gè)政策過(guò)程中：（1）決策者面臨的是一個(gè)既定的問(wèn)題。 （2）引導(dǎo)決策者做出決策的各種目的、價(jià)值或目標(biāo)是明確的，而且可以按其重要性不同而依次排列；（3）解決問(wèn)題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權(quán)衡； （4

5、）決策者對(duì)可供選擇的方案可能出現(xiàn)的結(jié)果都進(jìn)行了調(diào)查研究； （5）每一個(gè)選擇方案及其可能出現(xiàn)的結(jié)果，都與其他選擇方案具有可比性； （6）決策者最后采用的那個(gè)方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)其目的、價(jià)值或目標(biāo)的方案。理性主義模型受到的批評(píng)l 第一，這個(gè)模型設(shè)定決策者為理性人，這個(gè)設(shè)定是缺乏經(jīng)驗(yàn)支持的。l 第二，這個(gè)模型假定決策者是公正的、客觀的、理智的，而在實(shí)踐中決策者的公正、客觀和理智卻常常是極為有限的。l 第三，這個(gè)模型過(guò)高地估計(jì)了邏輯推理和數(shù)學(xué)模型作為政策分析工具所起的作用，因?yàn)樵趯?shí)踐中這兩種分析工具面對(duì)社會(huì)性、政治性、文化性公共政策問(wèn)題時(shí)卻往往束手無(wú)策。l第四，這個(gè)模型假定決

6、策者全智全能，但是在實(shí)踐中決策者擁有的知識(shí)、獲得的信息都是有限的。 西蒙提出的決策者有限理性F他認(rèn)為決策者在管理決策是不可能達(dá)到最佳程度，而只能是追求一種近似的優(yōu)化途徑，即“尋求滿意”的管理決策和結(jié)果。F最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿意決策的前提是決策者的行為有限理性化，后者才是現(xiàn)實(shí)的。 F經(jīng)過(guò)對(duì)理性主義模型進(jìn)行批評(píng)和改進(jìn)，形成了能夠被人們普遍接受的理性優(yōu)化模型。2.漸進(jìn)主義模型漸進(jìn)主義模型的要旨不在于專家做出周詳完備的全知分析，而在于廣泛地參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，透過(guò)妥協(xié)調(diào)適、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡。包含兩組命題：l（1）公共政策實(shí)際上只是過(guò)去政府活動(dòng)的持續(xù)，只是根

7、據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適。l（2）決策者把決策看作一個(gè)典型的一步接著一步、永遠(yuǎn)沒(méi)有完結(jié)的過(guò)程。 對(duì)漸進(jìn)主義模型的批評(píng)歸結(jié)為一點(diǎn)，就是認(rèn)為它具有顯而易見(jiàn)的保守性。 3.規(guī)范最佳模型 （1）這個(gè)模型以四項(xiàng)假設(shè)為基礎(chǔ)，即：l最佳決策是一個(gè)認(rèn)同理性、增加理性的過(guò)程； l 這種過(guò)程對(duì)于在復(fù)雜的問(wèn)題上，形成最佳決策所起的作用是至關(guān)重要的； l 可通過(guò)多種途徑和方法，是在增加理性的過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)；l 現(xiàn)代政府同時(shí)面對(duì)要求穩(wěn)定的政策訴求與要求變革的政策訴求，而在一定時(shí)期內(nèi)則以其中的一種訴求為主。 （2）范最佳模型把政策過(guò)程劃分為三大階段和17個(gè)小階段：l第一階段：決策前。內(nèi)含：處理價(jià)

8、值問(wèn)題； 認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)環(huán)境； 認(rèn)識(shí)問(wèn)題； 調(diào)查、處理與開(kāi)發(fā)資源； 設(shè)計(jì)、評(píng)估與重新設(shè)計(jì)決策系統(tǒng)； 分配問(wèn)題、價(jià)值與資源； 確定決策戰(zhàn)略。l第二階段：決策中。內(nèi)含： 細(xì)分資源； 建立配合優(yōu)先順序的動(dòng)作目標(biāo)； 建立一套配合優(yōu)先順序的其他重大價(jià)值； 準(zhǔn)備一套主要的政策方案 ； 對(duì)于各種不同方案利益與成本進(jìn)行可靠的預(yù)測(cè)；在比較預(yù)測(cè)的成果后，建立各種不同方案所可能得到的利益需要的成本，并擇定最佳方案； 估定最佳方案的成本與收益。 l第三階段：決策后。內(nèi)含： 激勵(lì)政策的執(zhí)行； 執(zhí)行政策； 政策執(zhí)行后的評(píng)估 4.混合掃描模型 l混合模型在概念上希冀截取理性主義模型的政策視野，以充分考慮政策選擇、激發(fā)政策創(chuàng)意并深

9、入政策核心問(wèn)題；l同時(shí),截取漸進(jìn)主義模型的政策落點(diǎn)，把政策關(guān)注力集中在經(jīng)過(guò)選擇的政策方案及其評(píng)估上，形成政策焦點(diǎn)，以有效地解決政策問(wèn)題 。l混合掃描模型運(yùn)用兩臺(tái)攝像機(jī)：第一種是多角度攝像機(jī)，它能觀察全部空間，只是觀察不了細(xì)節(jié)；第二種攝像機(jī)對(duì)空間做深入、細(xì)微的觀察，但不觀察已為多角度攝像機(jī)所觀察的地區(qū)。l混合掃描模型要求決策者將這“兩種攝像機(jī)”結(jié)合起來(lái)使用。 5.政治系統(tǒng)模型 政治系統(tǒng)政治系統(tǒng)環(huán)境環(huán)境政策政策要求輸出（二）揭示社會(huì)本質(zhì)的政策過(guò)程理論模型1.機(jī)構(gòu)制度模型l這是在公共政策分析中應(yīng)用最廣泛而又最缺乏理論色彩的一個(gè)決策模型。人們常常將一項(xiàng)政策的有無(wú)、好壞與一定的政府機(jī)構(gòu)制度聯(lián)系起來(lái)，自覺(jué)

10、或不自覺(jué)地在二者之間建立某種因果聯(lián)系或相關(guān)性。l 這個(gè)模型設(shè)定無(wú)論何種政策體系，政府權(quán)力機(jī)構(gòu)都是公共政策的制定者和執(zhí)行者；而那些規(guī)范著公共權(quán)力機(jī)構(gòu)組織與個(gè)人的行為的各種制度，都必然影響著公共政策的制定方式和執(zhí)行方式。2.集團(tuán)模型 集團(tuán)模型假定：現(xiàn)代政治實(shí)際上是各個(gè)利益集團(tuán)為影響公共政策而展開(kāi)的一系列活動(dòng)。這個(gè)假定可以分解成如下一組命題：l（1）制定政策是政治過(guò)程的決定性階段，而政治過(guò)程則是各集團(tuán)爭(zhēng)取影響公共政策的行為過(guò)程。l（2）公共政策的制定過(guò)程是相互競(jìng)爭(zhēng)著的集團(tuán)之間達(dá)成力量平衡的過(guò)程，每一政策都是集團(tuán)間妥協(xié)的產(chǎn)物。l（3）在現(xiàn)代政治生活中，要由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定合理的、法制化的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。l（

11、4）在任何時(shí)候，公共政策都反映占支配地位的集團(tuán)的利益。 集團(tuán)模型給我們的啟示： 它提供了一個(gè)特殊的視角，使我們能夠窺視在多元政治體制里，如何在集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)中使相互對(duì)立的利益得以聚合、整合和綜合為統(tǒng)一的公共利益，并據(jù)以制定公共政策。集團(tuán)模型所受到的批評(píng)：l第一，它把注意力集中于政策形成過(guò)程中那些重要的能動(dòng)因素的同時(shí)，看來(lái)是過(guò)分夸大了集團(tuán)的重要性而低估了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)自身作用。l第二，“人類在政府與政治過(guò)程上的許多問(wèn)題，集團(tuán)決策模型無(wú)法解釋”。l第三，它對(duì)于多元主義政治體制以外的那些政治體制內(nèi)的決策過(guò)程，缺乏解釋力。 3.精英模型 由以下一組命題形成的一個(gè)理論框架:l （1）社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無(wú)權(quán)的多

12、數(shù)。l （2）統(tǒng)治人的少數(shù)不代表被統(tǒng)治者的多數(shù)。l （3）為了保持穩(wěn)定避免發(fā)生革命，非精英上升到精英地位的過(guò)程必須緩慢而又不間斷。 l （4）精英們?cè)谏鐣?huì)制度的基本準(zhǔn)則和保持現(xiàn)代社會(huì)制度不變等方面意見(jiàn)一致，只是在很少一些問(wèn)題上有分歧。l （5）國(guó)家政策并不反映民眾的要求，而只反映盛行于精英中的價(jià)值觀。國(guó)家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的。l （6）相對(duì)說(shuō)來(lái)，行動(dòng)積極的精英受態(tài)度冷漠的民眾的直接影響很少，精英對(duì)民眾的影響多于民眾對(duì)精英的影響。 精英決策模型的作用和評(píng)價(jià)：l （1）認(rèn)為它揭示了現(xiàn)代民主國(guó)家的根本理念“主權(quán)屬于人民”（人民當(dāng)家作主），與實(shí)際的政治過(guò)程和政策過(guò)程中總是由直接掌管政權(quán)的

13、少數(shù)人來(lái)主導(dǎo)這一難以克服的悖論。l （2） 精英決策模型受到的批評(píng)，歸結(jié)為一點(diǎn)就是：認(rèn)為它忽視了現(xiàn)代民主國(guó)家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對(duì)政策形成的影響。 第三節(jié) “上下來(lái)去”基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程模型 第四節(jié) 公共決策的科學(xué)化與民主化（一）政策過(guò)程的理性化l 所謂政策過(guò)程的理性化，即公共政策的制定必須以科學(xué)的精神，經(jīng)由合法的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，經(jīng)由合法的持續(xù)，獲得其合法性和強(qiáng)制力。l 對(duì)于實(shí)際的公共決策過(guò)程來(lái)說(shuō)，要做到完全的理性化是不可能的?，F(xiàn)實(shí)生活的任何一次公共決策，充其量只能是西蒙所主張“有限理性”的結(jié)果。l 完全理性決策模型，仍應(yīng)當(dāng)是公共決策永恒追求的結(jié)果；因?yàn)楣舱叩目茖W(xué)化，

14、是以政策過(guò)程的理性化為前提的 ，逼近完全理性，才能趨于產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)的公共政策和令人滿意的結(jié)果 。（二）決策過(guò)程的專業(yè)化決策專業(yè)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，其主要作用和影響有：l（1）專業(yè)技術(shù)人員由于其接觸范圍廣、掌握的信息多，具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)；l（2）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參謀；l（3）作為行政官僚的專業(yè)技術(shù)人員，直接參與政策的執(zhí)行，他們的價(jià)值觀、素質(zhì)與利益等因素經(jīng)常影響到政策的實(shí)施效果；l（4）政策的執(zhí)行效果一般也需要具有特定技術(shù)專長(zhǎng)的人員進(jìn)行評(píng)估，他們的判斷和診斷能對(duì)政策的命運(yùn)產(chǎn)生巨大的影響。 （三）政策過(guò)程的科學(xué)化所謂決策過(guò)程科學(xué)化，就是決策者及其他決策參與者，尊重客觀規(guī)律，采用合理的決策程序，從實(shí)際出發(fā)，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和方法，對(duì)政策問(wèn)題及其產(chǎn)生的客觀環(huán)境，實(shí)事求是地進(jìn)行分析，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)未來(lái)做出預(yù)測(cè)、判斷和抉擇。 決策過(guò)程科學(xué)化的要求：l（1）制定和執(zhí)行任何一項(xiàng)公共政策，都必須在科學(xué)理論指導(dǎo)下，全面正確地把握政策問(wèn)題的生成、政策分析、政策評(píng)估等環(huán)節(jié)，遵循科學(xué)原則和方法進(jìn)行操作。l（2）公共政策的邏輯過(guò)程的環(huán)節(jié)和程序，是從大量決策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的，因而具有一定的科學(xué)性。l（3）決策手段的自動(dòng)化。計(jì)算機(jī)技術(shù)、通訊技術(shù)、人工智能技術(shù)、系統(tǒng)科學(xué)和行為科學(xué)等科學(xué)技術(shù)手段、研究方法的采用。 （四）政策過(guò)程的民主化政策過(guò)程的民