民辦教育制度環(huán)境改革緩慢的原因分析

1、民辦教育制度環(huán)境改革緩慢的原因分析 一、引言 隨著選擇性教育消費需求的增長， 中國民辦教育的到了大力 發(fā)展，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010-2020 ) 明確提出民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改 革的重要力量。 也提出依法落實民辦與公辦學(xué)校、 教師學(xué)生平等 的法律地位， 保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)； 清理并糾正民辦學(xué)校的 各類歧視政策等。截止 2011 年，中國各級各類民辦學(xué)校在校生 3000 多萬人，其中民辦高等在校生人數(shù)占高等教育在校生的近 20%，達到 480 萬 。目前全國民辦學(xué)校數(shù)量在 15 萬左右，而且 仍在以每年 10%的速度增長 。但民辦教育在數(shù)量上快速

2、發(fā)展的 同時， 也面臨著新的挑戰(zhàn)， 民辦教育事業(yè)從整體呈現(xiàn)出整體走弱 的趨勢，受體制的制約，資金投入不足，辦學(xué)籌資渠道狹窄，辦 學(xué)質(zhì)量不高， 民辦學(xué)校教師在身份和社會保障等方面與公辦學(xué)校 教師存在較大差距，導(dǎo)致師資水平不高，師資隊伍不穩(wěn)定，民辦 學(xué)校畢業(yè)生仍受偏見性評價等。 民辦教育發(fā)展和民辦教育制度問題一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦 點，但因各自所以依據(jù)理論和研究方法的不同， 使得民辦教育發(fā) 展問題、 民辦教育及民辦教育制度發(fā)展方向、 發(fā)展困境等仍在備 受各相關(guān)研究者的關(guān)注和爭論。 本文則試圖以新制度經(jīng)濟學(xué)、 公 共經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)， 以分析利益集團博弈為視角， 在國家大力 支持發(fā)展民辦教育和民辦教育

3、制度的諸多不完善帶來的不協(xié)調(diào) 的背景下，進一步回答：民辦教育制度改善的困境在哪里？ 二、新制度經(jīng)濟學(xué)理論下的利益集團的博弈 現(xiàn)行的中國教育制度形成了兩個利益不同的大集團。從 20 世紀(jì) 60 年代經(jīng)濟學(xué)家奧爾森在其集體行動的邏輯中的系統(tǒng) 闡述，到 20世紀(jì) 80 年代新制度學(xué)派的崛起， 利益集團成了制度 變遷研究中一個不可或缺的基本單元。道格拉斯 . 諾思、戴維斯 等在研究利益集團之間的博弈對經(jīng)濟制度變遷的影響中得出結(jié) 論：制度變遷的方向與社會中利益集團之間的博弈過程和結(jié)果密 切相關(guān)。制度學(xué)派還認為，在一個社會中，各利益相關(guān)者所形成 的集團勢力是不平衡的，通常一個社會的制度決策或公共選擇， 就

4、是通過許多強大的特殊利益集團的相互博弈而得出的。 從靜止 角度看， 制度演進的方向決定于處于強勢地位的利益集團， 只有 他們才有力量和能力對政府造成壓力和影響， 他們主要是通過強 制或贖買交易等方式獲得國家政權(quán)的支持， 甚至極端地迫使現(xiàn)任 政府統(tǒng)治者下臺， 重新扶持自己的代言人執(zhí)政， 這也就是新制度 經(jīng)濟學(xué)派認為的“壓力集團”。 而壓力集團的形成往往是社會中 利益集團力量失去平衡的結(jié)果， “集團壓力的結(jié)果是政府政策方 向的一種并且是僅有的一種決定因素，壓力始終是一種集團現(xiàn) 象，表明了集團之間的推與擋，集團壓力的平衡就是社會的現(xiàn) 狀” 。 奧爾森教授還對集體利益做了區(qū)分，一種是相容性的 ( in

5、clusive )，即利益主體在追求某種利益時是相互包容的； 另一種是排他性的( exclusive )，即相關(guān)利益主體在追求某一 利益時是相互排斥的。排他性利益多少類似于我們通常所說的 “既存利益”， 這時集團碰到的是“分蛋糕的”問題， 固然希望 分利者越少越好， 利益集團越小約好， 故這類集團總是排斥他人 的進入。就如同因中國教育制度而形成靠政府財政辦學(xué)的公辦學(xué) 校利益群體和非財政辦學(xué)的民辦學(xué)校利益群體。 國家在教育教學(xué) 過程中形成了相對穩(wěn)定和有限的資源， 例如學(xué)生招生資源、 教師 享受資格認定、職稱評審、評先評優(yōu)的有限名額，教職工擁有社 會保障、公積等福利待遇總額相對有限，申請設(shè)立科研基

6、金，學(xué) 生獲得獎學(xué)金及國家補貼、 救助金額有限等。 公辦學(xué)校利益群體 作為因中國特有教育制度效應(yīng)而形成的既得利益集團， 對民辦學(xué) 機構(gòu)進入教育市場， 民辦學(xué)校獲得學(xué)生資源、 國家一定程度的資 金、制度等公共性待遇上市排斥的， 固然不希望更多的教育機構(gòu) 和教育產(chǎn)業(yè)進入到這種經(jīng)濟利益的分配格局中， 因為進入的人越 多，就意味著原有人群能分到的“蛋糕”分量越少， 所以在希望 支持民辦教育發(fā)展上也是排斥的。 而由民辦教育帶動起來的辦學(xué) 機構(gòu)、民辦學(xué)生、民辦教師構(gòu)成一個利益集團，為了追求自身包 括物質(zhì)、 名譽在內(nèi)的利益， 為了能夠享受到以前享受不到的資格 待遇，經(jīng)濟利益， 固然希望通過加快民辦教育制度環(huán)

7、境建設(shè)和改 革以取消民辦教育利益相關(guān)者所承受的不公平待遇， 并能夠獲得 和公辦教育利益相關(guān)者同等發(fā)展空間和地位， 所以希望加快推進 鼓勵支持民辦教育發(fā)展制度的完善和健全上是相容的。于是就產(chǎn) 生了兩個主要的具有代表性的利益集團：以公辦學(xué)校為代表的公 辦教育利益集團和以民辦學(xué)校為代表的民辦教育利益集團。兩個 集團的博弈過程和力量對比就成為決定民辦教育制度環(huán)境建設(shè) 的進程的關(guān)鍵因素。而兩個集團在相互推和擋的過程中， 他們的 力量對比就決定了博弈的結(jié)果。 三、民辦教育利益集團和公辦教育利益集團的博弈 （一）民辦教育利益代表這還沒形成真正的集體行動的團體 民辦教育利益代表者并沒形成真正的能夠集體行動的團

8、體， 進行集體行動的能力低于公辦學(xué)校利益團體。奧爾森在集體行 動的邏輯中所述：“除非一個集團中人數(shù)很少，除非在集團成 員統(tǒng)一分擔(dān)實現(xiàn)集團目標(biāo)所需的成本的情況下，給予他們不同于 共同或集團利益的激勵，或者除非強迫他們這么做，有理性的、 尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同集團的利益， 即使是采取行動實現(xiàn)共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊?會自愿地采取行動以實現(xiàn)共同集團的利益?！绷硗?，即使是有強 制性或激勵性因素的存在， 由于集團規(guī)模和人數(shù)的擴大， 執(zhí)行某 種激勵機制和集團行動的組織成本也會擴大，“群體或集團的人 數(shù)量愈多，越要組織協(xié)調(diào)，則交易費用就越大，居住的集中程度 越高，就越有利

9、于降低組織成本，而且集團利益關(guān)聯(lián)度越強，組 織成本就越低” （二）中國中國的歷史性制度因素使民辦教育團體成為相對 弱勢群體 從辦學(xué)規(guī)模上講， 公辦學(xué)校一直處于被政府資助、 靠國家財 政性教育經(jīng)費辦學(xué)， 而民辦學(xué)校只能通過民間資助、 學(xué)校創(chuàng)辦者 出資、借貸等狹窄的渠道獲得資金， 在辦學(xué)資金上處于弱勢地位。 如表 1 可看出：公辦民辦教學(xué)經(jīng)費懸殊，民辦教育資金支持弱。 如表 2 所示： 公辦和民辦高校數(shù)量比較上看， 民辦高校數(shù)量少于 公辦學(xué)校， 沒有一個民辦高校中可以設(shè)有研究生培養(yǎng)機構(gòu)的。 另 外截止到 2011 年民辦教職工群體為： 34780 人，而公辦普通高 校教職工人數(shù)為： 2204819 人。民辦教職工群體是公辦普通高校 教職工人數(shù)的 1.57%。從這些資料可看出，不論是學(xué)校數(shù)量上， 資金規(guī)模上還是教職工群體上比較， 民辦教育利益群體都處于弱 勢地位， 所以自然在兩個群體博弈過程中， 力量強大者更容易獲 得支配權(quán)。 表 1 民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費，資料來源： 2012 年中國教育統(tǒng) 計年鑒 表 2 民辦和公辦辦學(xué)機構(gòu)數(shù)量，資料來源： 2012 年中國 教育