我國失業(yè)保險制度分析

1、_我國失業(yè)保險制度分析 【摘 要】健全的失業(yè)保險制度從宏觀上講，應該是“獨立于企事業(yè)單位之外，資金來源多元化，保障制度規(guī)范化，管理服務社會化，標準適當，保障失業(yè)人員基本生活與促進就業(yè)并重的一種社會制度”。中國現(xiàn)已初步形成了具有中國特色的失業(yè)保險制度。但在急劇轉型的過程中，從和諧社會和市場經(jīng)濟的要求出發(fā)，失業(yè)保險制度仍需進一步的完善。本文在對中國特色即“生活保障型”失業(yè)保險制度評述的基礎上，按“就業(yè)是最好的失業(yè)保險”的原則，對就如何完善失業(yè)保險制度以促進就業(yè)再就業(yè)功能的實現(xiàn)提出一些建議。 【關鍵詞】失業(yè) 失業(yè)保險 社會保障 我國失業(yè)保險制度自1986年國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定公布開始到199

2、9年失業(yè)保險條例的頒布以來，為促進經(jīng)濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但隨著各方面改革的深入，現(xiàn)有失業(yè)保險制度越來越“重生活保障，輕就業(yè)促進”。我國失業(yè)問題逐步顯性化，并趨于嚴重。從宏觀背景原因分析，是以市場化社會化為導向的經(jīng)濟體制改革和社會結構轉型的必然結果。 (1)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變。國家直接干預轉為間接調控經(jīng)濟，企業(yè)自主用工，由市場經(jīng)濟規(guī)律配置勞動力資源，這樣，國企中存在的大量冗員只能通過留職停薪、減員增效、下崗分流等形式流入市場，往往這些人又沒有真正的技能，所以很難在社會上找到一份合適的工作。 (2)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的轉變以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)村剩余勞動力

3、開始向城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟部門轉移，形成愈來愈猛的民工潮。由于農(nóng)村剩余勞動力價格低廉、具有市場競爭力，擠占了本來屬于城鎮(zhèn)人口的一批勞動崗位，間接加重了城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力。 (3)以國企為重點的所有制改革，帶來了所有制結構的變化。由于公有制經(jīng)濟保留較多的隱性福利和保障，以及人們就業(yè)觀念尚未徹底改變，絕大多數(shù)人員更偏向去公有制企業(yè)，而提供大量就業(yè)機會的非公有制經(jīng)濟卻找不到足夠的從業(yè)人員，形成了一種結構性失業(yè)。 (4)我國人口基數(shù)大，勞動年齡人口比重大，自然就業(yè)壓力比較大。失業(yè)人口的年齡比較表明，缺乏工作經(jīng)驗初次求職的年輕人的失業(yè)率最高。當然失業(yè)類型是多重性的。結構性失業(yè)、總量性失業(yè)、周期性失業(yè)表明，我國在2

4、1世紀的前數(shù)十年，仍將面臨巨大的失業(yè)壓力。 一、我國失業(yè)保險制度現(xiàn)存的主要問題 事實上，一定程度的失業(yè)是現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展不可避免的正?，F(xiàn)象，合理的失業(yè)率有利于勞動力資源的優(yōu)化配置，但過量的失業(yè)人口長期存在對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生一定的消極影響，不利于社會的安定和發(fā)展?！笆I(yè)對個人來說是一出悲劇，對社區(qū)來說是造成紊亂和緊張的一個原因，對社會整體來說，則是生產(chǎn)資源的一種浪費”。因此長期以來，各國都積極采取措施降低失業(yè)率，并制定各種社會保障制度來保障失業(yè)者及其家庭的生活。在失業(yè)保障制度中，最基本的是失業(yè)保險制度。中國特色的失業(yè)保險制度，即“生活保障型”的失業(yè)保障制度，其就業(yè)導向功能明顯不足、甚至嚴重缺失，

5、難以適應我國勞動力市場不斷攀高的失業(yè)人口壓力。 (一)制度設計“重救濟、輕培訓”，缺乏促進再就業(yè)功能實施的政策和措施規(guī)定 我國失業(yè)保險制度建立伊始，就明確了保障生活和促進就業(yè)同時并重的制度方向。然而在具體的實施過程中，失業(yè)保險條例僅對失業(yè)金的來源，領取失業(yè)金的資格、待遇標準、給付期限作了較為詳細的規(guī)定；而對失業(yè)人員再就業(yè)根本沒有具體的指導意見，完全由各地失業(yè)經(jīng)辦機構自主安排，表現(xiàn)出極大的隨意性和地區(qū)差異性，影響了失業(yè)保險制度在實踐中運作的效果。 失業(yè)保險金主要用于發(fā)放的失業(yè)保險金，每年用于就業(yè)方面的投入僅占總支出的10%左右，且主要集中于上海、北京等地，而多數(shù)地方投入比例不到10%，甚至不足5

6、%。失業(yè)保險“保生活”功能對資金的過度占用，必然影響到其促進就業(yè)再就業(yè)功能，結果是既無足夠的資金保障失業(yè)人員的基本生活，又缺乏足夠的培訓投入幫助失業(yè)者盡快就業(yè)，重返勞動力市場。 (二)現(xiàn)有失業(yè)保險制度保障覆蓋面過窄 過低的參保范圍既限制了多種用工形式的協(xié)調發(fā)展，又有違于社會保險的公平性。失業(yè)保險條列的制度設計是將城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工一一覆蓋，但在制度實施中非國有企業(yè)就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)和自謀職業(yè)的勞動者并沒有被涵蓋，這些人成為我國勞動力市場上失業(yè)風險最大的群體。比如，非公經(jīng)濟組織客觀上由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，規(guī)模較小，效益較差，沒有能力參保。主觀上民營企業(yè)法人認為參保繳費，使企業(yè)成本增加，利益驅使民營企業(yè)

7、法人及私營企業(yè)戶認識不到社會保險是利國利民的事。這樣大量存在于私營企業(yè)的職工就成了失業(yè)保險的“編外人員”。 而同樣的就業(yè)卻不能實現(xiàn)同等保障，很多就業(yè)人員就拼命尋找去提供失業(yè)保險的國有企業(yè)工作的機會。從長遠看，不僅不利于多種就業(yè)形式的發(fā)展，更會制約整個社會就業(yè)結構的改善和就業(yè)總量的提高。如何適應就業(yè)形式的變化做到“應保盡?！?，在什么時間，以什么方式盡快將其納入到制度安排中來，是完善我國失業(yè)保險制度面臨的一大重要而緊迫的問題。 (三)現(xiàn)有失業(yè)保險制度缺乏對失業(yè)者積極就業(yè)的經(jīng)濟激勵 我國規(guī)定，失業(yè)保險金最長可以給付24個月，這樣會削弱失業(yè)者失業(yè)后積極尋找工作的動機，延長職業(yè)搜尋時間，使社會面臨更大的

8、失業(yè)壓力和更高的失業(yè)率；對失業(yè)者的認定標準較單一、模糊，只要到當?shù)貏趧硬块T進行登記的失業(yè)人員，無論其本身的收入和隱性就業(yè)狀況如何，都可以領到失業(yè)保險金。既沒有適當?shù)牡却谌ι暾堈叩馁Y格進行審核，也沒有與參加培訓、接受介紹工作等積極促進就業(yè)的要求相聯(lián)系，顯然不利于促進失業(yè)者積極求職。 (四)繳費標準過高以及無差別的繳費費率不利于增加就業(yè) 2003年，全國失業(yè)保險實際到位率不足60%，這主要由于國有企業(yè)欠費嚴重，非國有企業(yè)參保不足。 國有企業(yè)欠費嚴重分為兩種情況：部分效益較差的國企，虧損嚴重，無力負擔2%的繳費比率；效益好的企業(yè)又由于自身利益考慮不愿參保。因為失業(yè)保險的發(fā)生具有不確定性，繳費者個

9、人未必會成為直接的收益人，權利與義務的非對稱性使得這些企業(yè)的參保熱情不高。過低的失業(yè)保險金甚至不足以彌補其繳費，所以即使有能力參保的企業(yè)也是想法設法逃避繳費。 非國有企業(yè)不愿參保主要是因為，現(xiàn)有的失業(yè)保險制度是按正規(guī)部門特點設計的，很難適應收入低、就業(yè)不穩(wěn)定的非正規(guī)部門和非國有企業(yè)的就業(yè)形式，所以非國有企業(yè)既缺乏熱情亦缺乏信心，參保積極性不高。 （五）系統(tǒng)管理漏洞多 1.缺乏有效的監(jiān)管機制，使得“隱性就業(yè)”問題嚴重，隱性就業(yè)問題使得失業(yè)保險金的發(fā)放缺乏效率與公平。 2.保險基金的管理也存在混亂。失業(yè)保險基金由各地自己組織，沒有一個總的管理機構，造成各部門各自為政互相推諉，統(tǒng)籌程度不高。 3.失

10、業(yè)保險的管理涉及到勞動、人事、衛(wèi)生、財政、銀行、商業(yè)保險、審計、司法、教育、工會、婦聯(lián)等許多部門，各部門所處地位不同，認識也很難達成一致，難于統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調。同時，費用征繳機構不統(tǒng)一，有的地方實行社保經(jīng)辦機構直接征繳，有的由稅務部門代繳。這些因素的存在影響了失業(yè)保險制度的運行效率。 二、強化我國失業(yè)保險制度促進再就業(yè)功能的建議 我國失業(yè)保險制度改革是一個漸進完善的過程，要增強其促進再就業(yè)功能，必須從治理失業(yè)，完善失業(yè)保險體系，需求管理三方面來入手。 （一）治理失業(yè) 1.控制和減少勞動力供給，如控制人口增長，延緩新增勞動力初次就業(yè)的時間，提前退休，提高勞動力素質和家庭撫養(yǎng)能力，從而降低勞動力參與

11、率。 2.調整勞動力的供求結構，如深化經(jīng)濟體制改革，促進產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域經(jīng)濟結構、所有制結構、技術結構的調整，培育和完善勞動力市場機制，減少結構性失業(yè)和摩擦性失業(yè)。 3.保持經(jīng)濟快速增長，增加對勞動力的總需求，如采取積極的經(jīng)濟政策，刺激投資需求和消費需求，允許多種形式的不充分就業(yè)的存在，鼓勵和支持失業(yè)者創(chuàng)業(yè)，實行靈活的勞動力市場工資。 積極失業(yè)治理制度的目標是實現(xiàn)充分就業(yè)，這在源頭上增強了失業(yè)保險基金的籌集能力，間接降低了對失業(yè)保險基金的需求壓力。 （二）失業(yè)保險體系 從失業(yè)保險體系本身考慮，應當從供給與需求兩方面著手，雙管齊下，增加失業(yè)保險資金的有效供給，適度控制，合理滿足對失業(yè)保險資金的有效

12、需求。 從供給管理方面看，具體思路是： 1.擴大資金來源，拓寬籌資渠道。目前主要是向企業(yè)征收，個人繳費意識差，可以推行個人繳費失業(yè)保險制度，從長遠看，還可以嘗試建立失業(yè)保險投資基金。 2.提高統(tǒng)籌層次，發(fā)揮調劑功能。目前我國的失業(yè)保險基金還是由各地來收取的，沒有一個統(tǒng)一的管理機構。將縣級統(tǒng)籌提高到地級市統(tǒng)籌層次，進一步提高到省級層次，最終由中央部門進行統(tǒng)一管理。由于失業(yè)群體分布的地域性，以致失業(yè)保險基金的支出和積累水平不一，提高統(tǒng)籌層次，建立失業(yè)保險調劑金，可以根據(jù)實際情況合理確定調劑金繳納比例，將盈余地區(qū)基金調劑到虧損地區(qū)。 3.強化征繳手段，確保資金到位。國企和非公制企業(yè)都極力逃避繳納失業(yè)

13、保險金，可以將失業(yè)保險費的征繳納入財政審計、勞動監(jiān)督、工商管理和年檢等監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，盡可能與稅收征管環(huán)節(jié)統(tǒng)一起來。加大執(zhí)法力度，嚴厲查處拒繳、拖欠和少繳失業(yè)保險金的單位和個人。從長遠看，要設立統(tǒng)一的社會保障稅，以加強失業(yè)保險基金籌集的權威性、義務性。 4.適當提高費率，實現(xiàn)部分積累。目前我國采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式，根據(jù)預測分析，我國失業(yè)壓力將長期存在，對失業(yè)保險資金的需求會進一步增大?，F(xiàn)有的現(xiàn)收現(xiàn)付制根本無法積聚足夠的資金來滿足將來的支出。 （三）從需求管理方面看，有限度、有步驟地增加需求，合理滿足有效需求 1.擴大覆蓋面，提高保障水平 根據(jù)國際勞工組織公布的國際勞工條約規(guī)定，失業(yè)保險適用

14、于所有工薪階層。根據(jù)中國目前的具體情況，應當逐步將下崗職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市外來民工、未曾就業(yè)的失業(yè)者納入失業(yè)保險范圍，直至最后將農(nóng)業(yè)中的勞動者納入失業(yè)保險范圍，只有這樣才能建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險制度。因此，政府、企業(yè)和社會各界應進一步在提供和改善再就業(yè)服務條件方面加大投入。 2.規(guī)范資格條件，完善失業(yè)登記和失業(yè)統(tǒng)計體系 按國際通例，領取失業(yè)保險金的條件是，處于勞動年齡，非自愿性失業(yè)，失業(yè)前有一定時期的連續(xù)工作并繳納失業(yè)保險費，及時申請失業(yè)登記，在領取失業(yè)保險基金前設定一個失業(yè)等待期。我國失業(yè)保險條例也作了類似規(guī)定，但還不夠完善。因此，應當在失業(yè)登記的資格條件、程序辦法，失業(yè)統(tǒng)計的方式和

15、指標等方面，加強研究，補充完善。 3加強勞動用工管理，促進隱性就業(yè)顯性化 隱性就業(yè)有緩解失業(yè)壓力，適應市場競爭的過渡性功能，但長期存在下去，不利于企業(yè)改革的深化和市場就業(yè)機制的完善，也有悖于公平原則。政府應當承認和允許隱性就業(yè)的現(xiàn)實合理性，在確保職工權益的基礎上，解除下崗職工與原單位的勞動關系，固定和保護其與新單位的勞動關系。同時對于隱瞞隱性就業(yè)領取失業(yè)保險金的行為予以依法查處。 總之，兼顧失業(yè)保險基金的供給管理和需求管理，有利于失業(yè)保險基金的供求平衡，保證失業(yè)保險制度的有效實施。以改革開放以來我國經(jīng)濟結構轉型為宏觀背景，具體分析我國失業(yè)情況以及造成我國失業(yè)保險成為“重生活保障，輕就業(yè)促進”制

16、度的原因，從而從供求管理的角度尋求思路與對策，對改革和完善我國失業(yè)保險制度都有著極為重要和深遠的意義。 參考文獻： 1劉瑋.淺論我國失業(yè)保險的就業(yè)導向. 西安財經(jīng)學院學報j.2005，(1) . 2勞動保障部勞科所課題組.政策調整：適應勞動力市場靈活性.中國勞動j. 2005 ,(11) . 3溫海紅.陜西失業(yè)保險運行機制理論分析與政策目標思考j.就業(yè)與社會保障, 2004 , (9) . 4馬永堂.比較研究: 完善失業(yè)保險促進就業(yè)功能j.中國勞動，2006，(1) . 5孫祁祥，鄭偉.中國社會保障制度研究m.中國金融出版社,2005.136-138. 6張傳玲.談失業(yè)保險制度改革j.合作經(jīng)濟與科技，2006 ,6 (63). 7李哲.淺談我國失業(yè)保險現(xiàn)存的問題及對策j.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟2006，10 (72) . 8牟軍.我國失業(yè)保險制度存在的問題及其改進j.南京審計學院學報,2006