制度變遷下司法改革的途徑

1、制度變遷下司法改革的途徑 本文 至我國90年代著手司法改革以來，司法改革已經(jīng)成為了當(dāng)代中國司法理論界和司法實(shí)務(wù)界甚至是老百姓熱門的話題，但是人們更多關(guān)注的是司法改革的實(shí)體內(nèi)容，卻鮮有人關(guān)注司法改革的路徑選擇。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中制度變遷理論為我們提供了一種全新的視角來關(guān)注司法改革的路徑選擇。 一、制度變遷理論對司法改革路徑選擇的啟示 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法不僅對于我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界產(chǎn)生了重要的影響，而且也對法學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等社會科學(xué)的研究產(chǎn)生了較大影響。將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是其中的制度變遷理論引入到法學(xué)領(lǐng)域特別是司法改革領(lǐng)域的研究無疑為我們提供了一種全新的視野。制度變遷理論認(rèn)為,無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,還是社

2、會其他領(lǐng)域,制度變遷是發(fā)展的主要模式。其中制度變遷模式劃分的制度均衡理論是解答制度變遷的最根本理論。該理論將制度變遷劃分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷兩種模式。誘致性制度變遷是指一群人響應(yīng)由制度不均衡引致的增利機(jī)會所進(jìn)行的自發(fā)性變遷。所謂制度不均衡是指現(xiàn)有的制度無法實(shí)現(xiàn)潛在的利益,只有進(jìn)行新的制度變遷才能實(shí)現(xiàn)潛在的利益。假若這種制度變遷在現(xiàn)有的制度環(huán)境下,允許個體自發(fā)地進(jìn)行的話,就形成了誘導(dǎo)性制度變遷。而強(qiáng)制性制度變遷是指由作為制度變遷主體的國家通過法令引致的變遷,同誘致性變遷相比,具有成本低廉的特點(diǎn)。這是因?yàn)閲覐?qiáng)制性制度變遷存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢,同時它的實(shí)施成本和組織成本也要比一般的組織低

3、廉得多。但同誘致性制度變遷相比,強(qiáng)制性制度變遷的有效性(即是否符合實(shí)際的制度需求)卻大為遜色。這是因?yàn)閺?qiáng)制性制度變遷的有效性往往受到諸多因素的影響。首先是因?yàn)閺?qiáng)制性變遷違背了主體意志一致性原則,新制度必然會使一部分人的利益受到損害,這樣在制度的實(shí)施過程中會使利益受害者產(chǎn)生抵觸行為,從而降低制度的效率。除此以外還可能存在以下因素影響制度的有效性:統(tǒng)治者的偏好和有限理性,意識形態(tài)的遺傳慣性,利益集團(tuán)的斗爭等1。顯而易見，我國司法改革是也是一種社會制度的變遷，2001年11月，江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中第一次詳細(xì)地對我國司法改革做出了全面部署。根據(jù)該報(bào)告，新世紀(jì)我國司法改革的具體內(nèi)容包括七個方面：

4、（1）按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制；（2）從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)；（3）完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益；（4）切實(shí)解決執(zhí)行難問題；（5）改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離；（6）加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)督，懲治司法領(lǐng)域中的腐敗；（7）建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊(duì)伍。因此，我們從這些內(nèi)容不難看出，新世紀(jì)中國司法改革絕非司法系統(tǒng)內(nèi)的一次局部調(diào)整，而是一次全面而系統(tǒng)的深層次變革，它不

5、但受制于整個法律體系的改革與完善，而且要融入到政治體制改革的整體部署當(dāng)中，與政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革相協(xié)調(diào)發(fā)展；它既涉及檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的權(quán)力與資源再分配，也觸動司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；它不僅需要司法體制內(nèi)的因素進(jìn)行自我完善，還有賴于司法體制外的環(huán)境得到優(yōu)化2。既然我國司法改革是一種制度變遷，必然會遵從制度變遷的模式選擇。結(jié)合我國司法改革的實(shí)際，我們從制度變遷的模式劃分與制度均衡理論中不難看出,當(dāng)前的司法改革路徑主要可以分為兩種模式:一是由全國人大或最高人民法院、最高人民檢察院制定、推行的具有普適性的司法改革模式,此為強(qiáng)制性制度變遷模式的司法改革;二是由各級法

6、院、檢察院根據(jù)其實(shí)際情況,自發(fā)進(jìn)行的符合自身需求的改革模式,此為誘致性制度變遷模式的司法改革。采取強(qiáng)制性司法改革能夠“自上而下”將司法改革的內(nèi)容進(jìn)行整體的推進(jìn)，節(jié)約了司法改革的成本，提高了司法改革的效率，而且容易形成統(tǒng)一的司法秩序。而采取誘致性制度變遷模式，也就是一種“自下而上”的改革模式，則可以使改革的主體可以根據(jù)自己的實(shí)際情況”因地制宜、因時制宜”推行自己權(quán)限范圍內(nèi)的司法改革，提高司法制度的效率。很顯然前一種改革模式需要將“主體意識”（全國人大或是“兩高”的意識）滲透到司法改革的每一角落（各個司法機(jī)關(guān)），這必然會導(dǎo)致很大的阻力的產(chǎn)生和較長時間的花費(fèi)，因?yàn)椤爸黧w意識”未必適合每個檢察院、法院

7、的實(shí)際情況3。后一種改革模式則使改革的內(nèi)容很難具有普遍性，難以形成統(tǒng)一的司法制度，而且有些司法機(jī)關(guān)特別是地方司法機(jī)關(guān)會司法改革采取“趨利避害”的態(tài)度，對于符合整個司法改革和社會主體利益而對自己利益有所損的往往會比較曖昧甚至是抵制。明晰司法改革過程中誘致性制度變遷模式和強(qiáng)制性變遷模式的路徑選擇對于司法改革來說顯的尤為重要，界定好司法改革路徑的選擇能夠促使改革效率整體的提高。 二、當(dāng)前我國司法改革路徑選擇現(xiàn)狀分析 目前我國的司法改革在某些方面取得了一定的進(jìn)步，如國家統(tǒng)一司法考試制度、司法威儀、辦案機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、司法培訓(xùn)、庭審方式等改革都取得了積極的效果。但是透過這些成績我們對這次司法改革似乎有某

8、種一致的感覺，就是這次司法改革雷聲很大，雨點(diǎn)很小，甚至出現(xiàn)了“原地打轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，黨的十六大報(bào)告對司法改革講得很具體，而這次改革中大家所普遍關(guān)注的體制問題如司法機(jī)關(guān)的設(shè)置、司法權(quán)力的科學(xué)配置、司法權(quán)同司法獨(dú)立的問題，好像都沒有提到。這樣的進(jìn)程令人焦慮。在接受司法改革效率不高、收效甚微這個不爭的現(xiàn)實(shí)面前，我們必須對司法改革做出重新的審視。之所以出現(xiàn)這樣的局面，究其原因主要表現(xiàn)在司法改革內(nèi)部聯(lián)系的缺失性和外部資源供給的依賴性兩個方面：（1）司法改革內(nèi)部聯(lián)系缺失性：第一，雖然全國人大或最高人民法院、最高人民檢察院紛紛出臺了相應(yīng)的改革方案，指導(dǎo)司法改革，但是這些改革在缺乏統(tǒng)一司法改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)的情

9、況下，各自為政，在自己的權(quán)限范圍類進(jìn)行著，缺乏有機(jī)的聯(lián)系，處于“群龍無首”的局面；第二，我國兩大司法機(jī)關(guān)相互之間存在著司法資源和權(quán)力的再分配，審判改革與檢察改革之間相互獨(dú)立、缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)、交流與溝通，導(dǎo)致檢法之間司法沖突時常產(chǎn)生，這不僅浪費(fèi)了有限的資源，而且阻礙了司法改革的整體推進(jìn)；（2）司法改革資源供給的外部依賴性：從司法機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)或組織的關(guān)系上看，司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面受制于其他國家機(jī)關(guān)和組織。特別是由于地方司法機(jī)關(guān)受制于地方政府、地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方黨委。這種資源的供給狀態(tài)在相當(dāng)程度上取決于同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所能夠提供的實(shí)際條件以及司法機(jī)關(guān)與同級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的相

10、互磋商。讓司法改革略顯尷尬的是，在司法資源的取得上，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)在很大程度上上取決于地方行政機(jī)關(guān)甚至是地方行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從而嚴(yán)重地破壞了法制與司法改革的統(tǒng)一4。由以上分析我們不難看到我國的司法改革在路徑選擇上存在一定問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一、缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定或解釋來明晰司法改革路徑選擇，對于各個司法機(jī)關(guān)的權(quán)限和范圍進(jìn)行界定。其二，目前司法改革當(dāng)中強(qiáng)制性司法制度變遷模式缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，司法改革涉及到的司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間存在著資源與權(quán)力的再分配。司法改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到立法、司法、執(zhí)法的方方面面。在司法改革的推進(jìn)中，“破舊立新”的改革必然涉及司法機(jī)關(guān)與立

11、法機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力的再分配，因?yàn)橹挥型ㄟ^權(quán)力再分配，才能實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置和司法效益的優(yōu)化。其三，“自下而上”的改革模式缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和必要的嚴(yán)格監(jiān)督導(dǎo)致了檢法兩大機(jī)關(guān)的割裂甚至是沖突，地方司法機(jī)關(guān)各自為政的司法改革破壞了我國司法改革和司法的統(tǒng)一性。如開放法院，為保證這種公開，老百姓拿著身份證就可以去法院聽取庭審，同時，多種多樣的改革也在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，如青島中院的主審法官制的改革、成都中院的審判長的改革，為后來在全國推行的審判長選任制度開辟了道路。一段時間，不少法院突破了法院組織法的規(guī)定，成立“經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解中心”，某個法院甚至成立了“房地產(chǎn)糾紛法庭”，專門審理房地產(chǎn)糾

12、紛，河南有一個區(qū)法院推出了“先例判決”制度，即要求后面的案件必須依據(jù)前面類似案件的判決而判決，還有，廈門思明區(qū)法院率先推出“法槌改革”，敲響了華廈第一槌，推出了“宣誓改革”，即證人到法庭作證前必須手按憲法宣誓，保證所言為實(shí)列舉起來，這類改革簡直可以說是不勝枚舉的。 三、我國司法改革路徑的選擇 顯而易見，采用任何單一的司法改革路徑,均難以取得司法改革的高效率,只有兩種模式并行,方能取得司法改革的“帕累托最優(yōu)”。根據(jù)兩種司法改革的模式的效率的差異性,故而在兩種模式并行的司法改革路徑下,如何明晰兩者的適用領(lǐng)域,理應(yīng)成為當(dāng)前司法改革的重中之重。一般說來,當(dāng)司法改革的成本足夠高,以致僅憑單個司法機(jī)關(guān)的力

13、量不足以推行,或者司法改革需要司法機(jī)關(guān)進(jìn)行利益讓步以保障社會主體的訴訟利益時,適于采取強(qiáng)制性變遷模式。而對成本較低、不涉及社會主體利益的司法改革,適宜采用自發(fā)的誘致性改革模式,由司法機(jī)關(guān)自發(fā)地對相應(yīng)領(lǐng)域的司法制度進(jìn)行改革。但是在我國很顯然不能像經(jīng)濟(jì)改革那樣采取“自下而上”的改革模式,因?yàn)椋?1)在經(jīng)濟(jì)體制改革中，作為基本經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)戶及企業(yè)在很大程度上可以不依賴政府的行為而存在(這種格局本身就是經(jīng)濟(jì)體制改革所追求的效果)。與此相異的是，司法體系中的任何主體都不可能脫離外部權(quán)力關(guān)系而獨(dú)立運(yùn)行；司法改革的任務(wù)不在于簡單地減弱司法機(jī)構(gòu)與外部其他權(quán)力關(guān)系的聯(lián)系，而在于改善和調(diào)整這些關(guān)系的內(nèi)容。在此情況

14、下，沒有外部權(quán)力關(guān)系的相應(yīng)調(diào)整，司法改革不可能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。(2)經(jīng)濟(jì)體制改革的措施可以在局部地區(qū)、部分主體之中進(jìn)行試驗(yàn)性推行。司法改革則不具備這種條件。司法的統(tǒng)一性以至法制的統(tǒng)一性是任何情況下都不能變通的原則。司法改革的進(jìn)程可以是階段性的，但改革措施的實(shí)行不可能是局部性的?！帮L(fēng)陽小崗現(xiàn)象”不可能、也不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在司法改革之中。由此可以認(rèn)為，盡管司法改革需要各級司法機(jī)構(gòu)的積極性，也盡管司法改革的著眼點(diǎn)也在司法機(jī)構(gòu)本身，但司法改革的基本路徑或時序應(yīng)當(dāng)是“由上而下”，亦即從總體上設(shè)計(jì)和制定改革現(xiàn)行司法體制和司法制度的基本方案，并逐步推進(jìn)與實(shí)施5。因此，針對目前我國司法改革的實(shí)際和現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為我國司

15、法改革應(yīng)該走整體推進(jìn)和必要的試點(diǎn)的之路。所謂司法改革的整體推進(jìn)是指司法改革作為政治體制改革的一個重要組成部分，不僅要與整個政治體制改革相協(xié)調(diào)，還要與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)；不僅是涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、運(yùn)行方式等諸多方面的全面改革，而且是由統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)一部署的系統(tǒng)改革6。所謂的必要試點(diǎn)之路，是在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督下對那些僅限于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整和程序規(guī)范的改革，可以經(jīng)由地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行先期試驗(yàn)為司法整體改革推進(jìn)提供必要的效率和效益檢測與評估，降低司法改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本。具體的改革路徑選擇設(shè)想如下： （一）成立統(tǒng)一的司法改革的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),改多重領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，改變司法改革當(dāng)中

16、兩大司法機(jī)關(guān)“群龍無首”的局面。由司法改革最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對司法改革進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與指導(dǎo)，以消除司法改革當(dāng)中兩大司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系不緊、內(nèi)耗不斷的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒域外的司法改革實(shí)踐諸如日本、英國等國司法改革模式,成立司法改革的最高機(jī)關(guān)司法改革委員會，由司法改革委員會對司法改革事宜進(jìn)行統(tǒng)一部署，該委員會下設(shè)立專家咨詢委員會，其成員由著名法學(xué)專家、資深法官、檢察官和律師組成。在具體職能上，司法改革委員會至少擁有以下權(quán)限：（1）審議有關(guān)司法改革的議案；（2）審議與司法改革有關(guān)的法律、司法解釋等；（3）擬定或提出司法改革的方案；（4）獲得獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算；（5）調(diào)查研究有關(guān)司法改革的問題時，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體

17、、組織或個人應(yīng)予以配合；（6）監(jiān)督司法改革的執(zhí)行情況7。新的司法改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不但要擔(dān)負(fù)統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃司法改革的任務(wù)，更要發(fā)揮其在國家機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢地位，以有效的手段來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間以及司法機(jī)關(guān)相互之間在統(tǒng)一推進(jìn)司法改革進(jìn)程中的步調(diào)是否一致，并確保各個權(quán)力主體在權(quán)力調(diào)整過程中能順利地完成交接，從而推動司法改革最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 （二）強(qiáng)化法制的統(tǒng)一,防止司法權(quán)的地方化、部門化，減少司法機(jī)關(guān)在司法改革中對外部資源的依賴性。我國憲法規(guī)定,我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制,政體是人民代表大會制,這就決定了我國法制的高度統(tǒng)一性。我國憲法第5條第2款規(guī)定:國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)

18、。由此可知,司法權(quán)屬于國家,是國家的一種專有權(quán)。因此,司法改革就應(yīng)以此為據(jù),來進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和制度改造。為防止目前實(shí)踐中出現(xiàn)的司法權(quán)地方化,筆者認(rèn)為比較好的改革方案就是按照人口和地域而不是行政區(qū)劃來重新劃分司法區(qū)劃:相鄰的幾個縣合并成立一個基層司法機(jī)構(gòu),幾個市合并成立一個中級司法機(jī)構(gòu),幾個省區(qū)合并成立高級司法機(jī)構(gòu);由中央設(shè)立專項(xiàng)的司法經(jīng)費(fèi),人財(cái)物完全與地方脫鉤;上下級司法機(jī)構(gòu)之間也相對保持獨(dú)立,逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。 （三）允許司法改革在司法改革委員會的部署和監(jiān)督下，對于那些僅限于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整和程序規(guī)范的改革交由各自地方司法機(jī)關(guān)進(jìn)行試點(diǎn)。這種試驗(yàn)應(yīng)由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并納入全國司法改革規(guī)劃。試驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，并接受最高司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。盡管司法改革需要發(fā)揮各級司法機(jī)關(guān)的積極性，然而在基本步驟的選擇上卻只能“自上而下”，即只能由國家司法改革