社區(qū)治理中協(xié)商民主的價值、困境與出路——以湖南省長沙市洪山橋社區(qū)為例

1、社區(qū)治理中協(xié)商民主的價值、困境與出路以湖南省長沙市洪山橋社區(qū)為例基金項目：本文系湖南省哲學社會科學基金項目合作網絡視野下的基層治理研究;的階段性成果，項目編號：14YBA249；2016年湖南省社會主義學院教研咨一體化課題轉型中國的社會建設;的階段性成果，項目編號：JYZ201608。注：本研究部分調研資料來源于長沙開福區(qū)知識分子聯(lián)誼會課題組，在此向課題組及廖紫君會長一并致謝。社區(qū)是社會生活的基本單位，社區(qū)協(xié)商作為我國社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分，是基層群眾自治的有效實現(xiàn)方式。目前，全國直接參與基層群眾自治的農村人口達到6億，城鎮(zhèn)居民超過3億，他們是開展社區(qū)協(xié)商民主建設的主要力量。在基層

2、實踐中，社區(qū)范圍內的協(xié)商久已有之，但作為制度化的實踐，社區(qū)協(xié)商還遠未達到普遍化的程度。對此，筆者以湖南省長沙市洪山橋社區(qū)的協(xié)商民主實踐為例，剖析了普遍開展社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)實意義及其面臨的困境并提出相關建議，以促使協(xié)商民主成為培育協(xié)商主體、貫徹協(xié)商精神、增進基層社會和諧的制度安排，使基層自治力量成為基層治理的重要支撐。一、開展社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主建設的內在要求（一）社區(qū)協(xié)商的成功實踐：同心圓桌會議;湖南省長沙市開福區(qū)洪山街道洪山橋社區(qū)成立于2014年6月。社區(qū)地處瀏陽河畔，總面積約28平方公里?，F(xiàn)有居民樓254棟，住戶6800戶，人口約32萬人，是一個以住宅小區(qū)和高校為主體的新型城市社區(qū)。同心圓桌會議

3、;的起因來源于一個久存的社區(qū)治理問題：位于社區(qū)內的一家餐廚垃圾處理廠每天所散發(fā)的臭氣令附近居民難以忍受。居民多次找處理廠進行交涉未果后，矛盾進一步升級至圍堵處理廠大門影響交通。新社區(qū)成立后，社區(qū)居委會于2014年8月召開了同心圓桌會議;，會議除小區(qū)居民與處理廠外，還邀請了區(qū)環(huán)保局、街道衛(wèi)生服務中心的相關負責人參加。最終，業(yè)主代表、處理廠和環(huán)保部門三方達成一致，即垃圾處理廠增加設備投入以提高其除臭能力，并由環(huán)保部門定期檢測空氣質量，由此解決了拖延三年之久的社區(qū)矛盾。目前，洪山橋社區(qū)的同心圓桌會議;已先后開展了數(shù)次以規(guī)范夜市攤點、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等為議題的協(xié)商活動。在共議社區(qū)公共事項、幫助小區(qū)組建業(yè)主

4、委員會加強自治能力建設等方面開辟了一條新路，提升了社區(qū)治理的成效。（二）開展社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主建設的內在要求協(xié)商民主的廣泛性要求社區(qū)協(xié)商普遍開展。從協(xié)商民主的橫向覆蓋范圍來說，協(xié)商民主的廣泛性;是指協(xié)商民主絕非某一方面、某一領域的民主形式，而是廣泛存在于我國政治、社會生活的各方面和各領域。中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主的意見（以下簡稱意見）中規(guī)定了七種不同的協(xié)商渠道，對黨的十八屆三中全會通過的中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定中提出的立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商;作了細化，在繼續(xù)加強人民政協(xié)協(xié)商的基礎上，將協(xié)商民主推進到人大、司法、行政、社會等領域。就社會領域的協(xié)

5、商民主而言，基層社區(qū)是其觸角和末稍，沒有社區(qū)協(xié)商的廣泛實踐，協(xié)商民主的廣泛性;也就無從實現(xiàn)。協(xié)商民主的多層化要求社區(qū)協(xié)商穩(wěn)步發(fā)展。從協(xié)商民主的縱向布局來說，協(xié)商民主的多層化;表明協(xié)商民主不僅僅體現(xiàn)在國家層面，更要貫徹到地方層面特別是基層社區(qū)。由于社區(qū)所轄地域較小、人口較少，其議題通常與居民日常生活緊密相關，更易體現(xiàn)協(xié)商民主的易行性、平等性、包容性和透明性。不僅如此，作為協(xié)商民主的最低層級，社區(qū)協(xié)商民主的實踐及其結果還會影響其他協(xié)商渠道的運行。由此可見，社區(qū)協(xié)商可以作為從中央到地方、從黨政系統(tǒng)到群團系統(tǒng)協(xié)商的基石，開展社區(qū)協(xié)商可以促進協(xié)商民主的多層化發(fā)展。協(xié)商民主的制度化要求社區(qū)協(xié)商規(guī)范發(fā)展。協(xié)

6、商民主的制度化;所要解決的是以往我國協(xié)商民主規(guī)范性不足的問題。其迫切要求健全協(xié)商民主制度和運行機制，規(guī)范協(xié)商內容和協(xié)商程序，并進一步明確協(xié)商什么、誰來協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商成果怎樣運用等具體要求，以提高協(xié)商民主的制度化水平。就洪山橋社區(qū)的同心圓桌會議;而言，1其是基于新建社區(qū)擴大居民參與范圍、提高社區(qū)居民參與質量、解決社區(qū)自身問題的需要而產生的。從短期來看，隨著社區(qū)居民生活水平的提高，其對社會參與、政治參與的要求也更強烈，如何將這種參與需求引導到解決社區(qū)矛盾、改善社區(qū)居民生活質量、提升社區(qū)居民共同體意識上來，是當前社區(qū)協(xié)商的重點所在。二、開展社區(qū)協(xié)商面臨的困境（一）協(xié)商組織定位不清據調研結果顯示

7、，在洪山橋社區(qū)等地開展的協(xié)商實踐中，村（居）社區(qū)協(xié)商組織與各級村（居）委會往往是二而同一的關系，即村（居）委會的多數(shù)任務已大部分由基層協(xié)商組織來完成，在村（居）委會作為基層政府工作觸角的現(xiàn)狀未改變的情況下，基層協(xié)商組織又成為基層黨組織工作的抓手;。同樣的情況在浙江溫州、臺州等地也普遍存在?？梢哉f，在基層協(xié)商民主實踐中，社區(qū)協(xié)商組織往往是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道履行行政職能的觸角而出現(xiàn)的。從全國范圍來看，社區(qū)協(xié)商還未從居民自治意義上被認可，而僅僅是作為一種社區(qū)議事程序的存在，協(xié)商工作尚未被納入到重要的議事日程。從理論上來說，社區(qū)協(xié)商是實現(xiàn)居民自治的形式，社區(qū)協(xié)商組織只是議事機構而非政府的常設機構，且意見也

8、并未對其進行定位。因此，避免社區(qū)協(xié)商組織過度政治化、行政化，應當是加強基層協(xié)商民主需要解決的重要議題。（二）協(xié)商內容的范圍不明確當前，從全國范圍來看，村（居）協(xié)商在選定內容方面隨意性較大，且大多側重于對黨和政府的方針政策、重點工作等在村（居）的落實方面，而對居民真正關心的公共事務和迫切要求解決的實際困難等進行協(xié)商的較少。在調研中筆者發(fā)現(xiàn)，村（居）社區(qū)在選定協(xié)商議題時比較為難。例如：洪山橋社區(qū)在初次確定協(xié)商議題時，預選了一個居民關注度較高的事項，但在進一步討論的過程中發(fā)現(xiàn)，這一問題是社區(qū)層級的協(xié)商所不能解決的，可能會導致社區(qū)下不來臺;，因此該預選議題最終沒能成為協(xié)商議題。可見，社區(qū)協(xié)商組織并非不

9、清楚居民的真正想法，而是對有些議題不敢或不愿意拿出來協(xié)商。一方面，擔心選定的議題激發(fā)了居民的參與熱情，最后卻不能形成決議或決議無法執(zhí)行，從而影響居民參與協(xié)商的積極性；另一方面，擔心居民對協(xié)商組織者不信任，進而影響社區(qū)后續(xù)相關活動的開展。如在浙江臺州，協(xié)商內容被分為決策型、執(zhí)行型、監(jiān)管型、調處型等，但目前卻僅對執(zhí)行型事務進行過協(xié)商。此外，意見中雖對協(xié)商內容作了詳細規(guī)定，但在現(xiàn)有的管理體制下，對協(xié)商議題的篩選仍然是普遍現(xiàn)象。而如何充實協(xié)商內容，激發(fā)村（居）民參與社區(qū)協(xié)商的積極性是當前亟待解決的重要問題。（三）協(xié)商主體參與度不高社區(qū)協(xié)商的主體包括作為公共權威機構的政府、多元利益格局中的個體、不同文化

10、背景中的族群，以及治理過程中的機構或團體參與者;。2但當前，這些主體的協(xié)商參與度并不高。主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)居民存在事不關已，高高掛起;的心理。據調研結果顯示，在部分社區(qū)存在居民參與協(xié)商活動要求協(xié)商組織者支付相應的誤工補貼或其他報酬的現(xiàn)象；二是社區(qū)內的轄區(qū)單位對參與社區(qū)協(xié)商不積極，抱有你不找我，我不找你;多一事不如少一事;的態(tài)度；三是其他社會組織的參與度不高。筆者認為，導致社區(qū)協(xié)商參與度不高有三方面的原因：一是居民與社區(qū)居民委員會所關注的事項之間出現(xiàn)了偏差，導致協(xié)商事項并非居民真正關心的社區(qū)公共事務，居民沒有參與協(xié)商的動力。二是協(xié)商形式單一，影響了居民參與協(xié)商的積極性。如部分協(xié)商活動仍然采取傳

11、統(tǒng)的會議形式，對社區(qū)成員缺乏吸引力。三是社區(qū)內的社會組織發(fā)揮作用不夠。一方面，社會組織開展的活動主要以生活服務類、居民健康類為主，如廣場舞協(xié)會、好媽媽協(xié)會等，其主要關注的是社團內部事務，對參與其他公共事項的積極性不高；另一方面，社區(qū)內的社會組織能力不足，有些政府孵化;出來的社會組織找不到發(fā)揮作用的途徑。例如：作為社區(qū)協(xié)商重要主體之一的居委會，由于長期被所轉交的行政事務所累，無心也無力參與協(xié)商或組織協(xié)商；而作為社區(qū)協(xié)商重要力量的物業(yè)公司則遵循市場規(guī)律，對非本公司職能范圍內的事項少有參與的積極性。三、以社區(qū)協(xié)商促進基層治理現(xiàn)代化的路徑（一）加強黨對社區(qū)協(xié)商的領導，確保正確的社區(qū)治理方向堅持黨的領導

12、是開展社區(qū)協(xié)商民主的基本原則之一。黨組織在協(xié)商民主過程中要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，以期形成合力，確保協(xié)商民主向良好方向發(fā)展。一是要在黨的領導下制定社區(qū)協(xié)商規(guī)劃。即在制定社區(qū)協(xié)商計劃、確定協(xié)商議題、選定協(xié)商主體、制定協(xié)商規(guī)程、協(xié)商效果反饋等環(huán)節(jié)，社區(qū)黨組織都要起到指導和監(jiān)督作用。如在確定協(xié)商議題上，社區(qū)黨組織要廣泛地吸納民意，使協(xié)商的事項與社區(qū)居民的意愿、基層黨委政府的重點議題和社區(qū)發(fā)展的大方向緊密結合，以形成基層治理的最大公約數(shù)。二是要加強社區(qū)組織、社區(qū)領袖;與黨和政府的聯(lián)系。社區(qū)協(xié)商應與黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度緊密結合，吸納老黨員、老干部以及包括非公經濟代表人士等

13、在內的黨外人士參與社區(qū)協(xié)商，將社區(qū)協(xié)商納入到大黨建;大統(tǒng)戰(zhàn);的格局中，真正實現(xiàn)黨的領導。（二）改革治理體制機制，理順社區(qū)協(xié)商各方的關系社區(qū)治理結構與基層權力運行密切相關，讓社區(qū)的基層群眾自治組織;名至實歸，是開展社區(qū)協(xié)商的必要前提。一是要合理定位基層政府在社區(qū)治理中的作用。建立基層政府與社區(qū)組織之間的合作治理機制，發(fā)揮其在制定政策、引導方向、給予監(jiān)督和指導等方面的主導作用，明確基層政府不得干預具體的社區(qū)協(xié)商活動。二是使社區(qū)協(xié)商組織真正回歸居民自治，避免其過度行政化。長期以來，我國基層社區(qū)組織行政化;的傾向較為嚴重，社區(qū)組織的生活共同體;地位讓位于基層政府的觸角;，承擔著過多的行政事務，致使其無

14、力、無暇也無積極性去開展協(xié)商。因此，應將社區(qū)組織從基層政府的行政職責中剝離出來，使其真正回歸居民自治。三是厘清社區(qū)協(xié)商組織意見與居民自治決策的關系。對于社區(qū)協(xié)商過程中因多種原因無法形成協(xié)商意見的事項，應及時召開居民大會，以形成合理決策，避免因久拖不決而影響社區(qū)和諧。（三）培育社區(qū)協(xié)商主體，促進治理主體多元化對于協(xié)商主體的范圍，意見作了明確規(guī)定：基層政府及其派出機關、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監(jiān)督委員會、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業(yè)服務企業(yè)和當?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關方可以作為協(xié)商主體。;這

15、對社區(qū)社會組織參與社區(qū)協(xié)商具有指導作用。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)社會組織也在逐步成長，已經成為社區(qū)治理的重要支撐和推動力量。筆者認為，要培育社區(qū)協(xié)商主體，促進治理主體的多元化，有必要將社區(qū)協(xié)商民主的推進與社區(qū)社會組織的成長結合起來。一方面，開展社區(qū)協(xié)商可以為社區(qū)社會組織的成長提供動力來源，參與社區(qū)協(xié)商的需求使社區(qū)社會組織能夠更加積極地發(fā)揮團結社區(qū)居民的作用；另一方面，社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大可以為社區(qū)協(xié)商注入新的活力，使社區(qū)協(xié)商活動的開展具有可持續(xù)性。（四）規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序，促進社區(qū)治理法治化對于協(xié)商的一般程序，意見作了明確規(guī)定，即提出協(xié)商議題和確定參與主體、提前通報協(xié)商內容信息、組織協(xié)商并形成協(xié)商

16、意見、實施協(xié)商成果和反饋情況。同時，意見也對協(xié)商中涉及各方權利義務安排的事項作出了框架性規(guī)定。對此，筆者認為，各地在制定社區(qū)協(xié)商規(guī)程的過程中，在不違背協(xié)商精神及與意見規(guī)定一致的基礎上，應結合本地特點，吸納本地既有的村規(guī)民約和社區(qū)規(guī)約等。例如：在提前通報協(xié)商內容信息;的程序中，可以根據社區(qū)類型采取恰當?shù)耐▓蠓绞健τ谀贻p市民占主體的新社區(qū)，可以廣泛采用QQ群、微信群等網絡通報方式；而對于老舊社區(qū)，則可采用當面通報、電話通報、宣傳欄通報等方式。此外，確定協(xié)商議題和協(xié)商人選是進行社區(qū)協(xié)商的重要環(huán)節(jié)，會直接影響協(xié)商的效果，因此，對于如何確定協(xié)商的標準、議題等程序性事項，也應對照已有的制度和規(guī)范，讓居民

17、通過協(xié)商對相應的條款進行增補。不僅如此，還要根據社區(qū)情況，確定協(xié)商議題;的形成方法和協(xié)商人選;的基本原則，從而保障協(xié)商事項是居民所真正關心的事項，保障參與協(xié)商的人員是真正的利益相關方。（五）探索社區(qū)協(xié)商形式，充實居民自治內涵社區(qū)協(xié)商是居民自治的實現(xiàn)形式。社區(qū)協(xié)商民主是村（居）社區(qū)居民自我管理、自我服務的民主形式，其參與主體、協(xié)商內容、協(xié)商程序都因地域不同而多有差異。意見對協(xié)商形式作了列舉式的規(guī)定，即在堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程的基礎上，還可以結合參與主體情況和具體協(xié)商事項，采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式;。同時，意見對信息化背景下的網絡協(xié)商;也作了規(guī)定，即推進城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設，開辟社情民意網絡征集渠道，為城鄉(xiāng)居民搭建網絡協(xié)商平臺。;因此，應鼓勵各地社區(qū)結合自身實際，探索協(xié)商民主的多種實現(xiàn)形式，以實現(xiàn)真正意義上的居民自治。（六）加強協(xié)商成果運用，保障基層治理實效基層黨組織要將重要協(xié)商議題的辦理落實情況納入到黨務政務、村務社務的必備公開事項中，并將其列入黨建工作和民主政治建設考核內容中，定期組織開展督查與考核。一是建立專門的協(xié)商成果運用制度。對協(xié)商議事結果進行立卷備案和書面報送，對協(xié)商成果的落實實行跟蹤督辦和效果評價，針對實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要開展專題評估以及時修正，使協(xié)商議事