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1、四川省安岳縣農(nóng)村稅費改革的調(diào)查四川省農(nóng)村稅費改革試點以來,在減輕農(nóng)民負擔(dān)的先行目標基本實現(xiàn)的情況下,分析和研究存在的矛盾和問題,尤其是能否實現(xiàn)確?;鶎迂斦\轉(zhuǎn)和義務(wù)教育投入這兩個目標,是當前最令人關(guān)注的問題。為此,我們對全省第一批試點縣(市)之一的安岳縣進行了調(diào)查研究。 一、改革試點順利并已見成效 3規(guī)范了農(nóng)村稅收的征收行為。 4實施配套措施,堵塞有可能出現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)的反彈空間。 5全面實施機構(gòu)改革,精簡機構(gòu),壓縮人員。 6認真推行教育人事制度改革,下大力氣調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局,嚴格教師編制管理,優(yōu)化教師隊伍,實現(xiàn)了教育資源的合理配置。7調(diào)整和改革財政管理體制,促進了農(nóng)村稅費改革順利實施。 二、
2、農(nóng)村稅費改革中存在的問題與難點 在調(diào)查中我們感到,站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層層面看,稅費改革推進順利并取得了一定成效,這主要是在于從中央到縣鄉(xiāng)的精心組織實施,在于加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,在于農(nóng)村義務(wù)教育實行了由財政投入和教師工資縣管的新機制。這三方面合力為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層創(chuàng)造了有利條件,但仍有一些問題要引起重視。 1鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重,將會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來新的困難。安岳縣農(nóng)村稅費改革中按照實際測算,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少的可用財力,上級財政通過各種轉(zhuǎn)移支付達到8537萬元,保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和義務(wù)教育的投入。但是盡管縣委、縣政府千方百計采取措施,全縣累計消化債務(wù)555萬元,還有89億元債務(wù)(含合作基金等)。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)49
3、億元,每年全縣需要支付貸款利息4700萬元,(其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)2100萬元),據(jù)測算每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長不夠支付債務(wù)貸款利息10,基層政權(quán)持續(xù)運轉(zhuǎn)帶來困難。 2舉辦公益事業(yè)困難增多。安岳縣為了減輕農(nóng)民負擔(dān),取消了一事一議的制度,由于資金缺乏,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村難以舉辦公益事業(yè)。農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)田水利、公路基本建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)受制于投資主體的影響,一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的橋梁水渠急待修理;關(guān)系到基本國策的計劃生育和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的積累性問題更多,稅改后不能籌資籌勞,使一些公眾共同受益的項目難度更大。 3精簡機構(gòu)、壓縮人員的出路狹窄。機構(gòu)改革的目的主要是減少機構(gòu),壓縮財政供養(yǎng)人員,提高辦事效率。
4、目前,要維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢、武裝等六套班子及其必要的工作部門,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三十余名干部其實不能算太多,如果再要壓縮,其出路又何在?大規(guī)模精簡教師則又與加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育的客觀要求很不吻合;精簡事業(yè)編制人員,除撤消機構(gòu),否則就必須轉(zhuǎn)由財政供養(yǎng),財政不撥款就只有向農(nóng)民收費,從形式上看似乎依靠向農(nóng)民收費養(yǎng)活的人減少了,但吃財政飯的卻增加了。 4稅費改革方案還不很完善,執(zhí)行中難以把握。一是農(nóng)林特產(chǎn)稅的據(jù)實征收仍舊很難做到。由于其種植面積、銷售價格及銷售量都是變數(shù),據(jù)實征收難度太大。二是稅負不公。農(nóng)業(yè)稅按承包地面積征收,就使種地越多的農(nóng)戶上繳稅費越多,那些從事第二、第三產(chǎn)業(yè)等收入較高的農(nóng)戶反
5、而上繳得少。而且鄉(xiāng)村間也因此形成較大的稅負不均。少數(shù)地方原有的計劃外耕地的稅費負擔(dān)不好落實。三是糧食價格低,加上一些品種退出保護價收購范圍,使不少地方農(nóng)民的售糧收入抵不上應(yīng)繳稅費,仍然要上門征收,形成新的矛盾。 5鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增長幅度有限、平衡困難。這次稅費改革使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收不少,但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政本來就十分困難,農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重平均為743,還有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在平均比重以上。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的剛性收入主要依賴農(nóng)業(yè)稅費,而農(nóng)業(yè)稅費將在一定時期保持不變,這就是說半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在這個時期難以實現(xiàn)有效增長。這就使剛性增長的財政支出,特別是財政支付人員的工資增長,將成為無本之木。至于目前業(yè)已存在的債務(wù),拖欠的工
6、資,更是難以償還。 此外,村級組織收入大幅下降,村、社干部補助出現(xiàn)困難。稅費改革后,安岳縣平均村級共減少收入2200萬元。村平均減少234萬元。要維持村級運轉(zhuǎn)必須依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付來維持。其他事業(yè)發(fā)展維持的最低水平出現(xiàn)了缺口。 三、努力探索稅改難題的解決途徑 1堅待治本之策,用發(fā)展的辦法化解矛盾 (1)明晰農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和發(fā)展思路。目前,如何轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式,改變粗放經(jīng)營;在生產(chǎn)經(jīng)營方式上,如何以經(jīng)營來適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求,并提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)的比較效益,這是值得進一步探索的問題。同時,對貿(mào)、工、農(nóng)分割,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)效益低、農(nóng)民收入增長慢的問題也要有新的探索。為此,一是要大力推進農(nóng)業(yè)市場化,就目前
7、的情況看,適應(yīng)市場化的信息問題、市場體系問題、市場主體的培育問題都做得不夠,走向國際化更不夠。二是提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平。三是用先進的科技來提升農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平、擴大消費需求。四是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。只有產(chǎn)業(yè)化才能打破貿(mào)、工、農(nóng)分割的局面,留住加工、流通這兩塊的利潤,解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的問題。 (2)積極推進城市化帶動戰(zhàn)略。安岳縣結(jié)合農(nóng)村稅費改革,推進了行政區(qū)劃的重大調(diào)整,其主要目的是為了解決行政區(qū)劃與城市發(fā)展需要之間的矛盾,通過發(fā)展小集鎮(zhèn)增強其輻射與帶動作用。 2以創(chuàng)新的思維方式和辦法化解農(nóng)村債務(wù)問題 農(nóng)村集體債務(wù)過重是誘發(fā)亂收費、亂攤派、亂集資,造成農(nóng)民負擔(dān)過重的一個主要原因,也是實施農(nóng)
8、村稅費改革的一種阻力。解決鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的陳欠債務(wù)問題是安岳農(nóng)村稅費改革的一項重要的后繼性工作。 如何解決鄉(xiāng)村集體債務(wù)問題,安岳縣在實踐中,大膽探索,勇于創(chuàng)新,除已經(jīng)清償了一批歷史債務(wù)外,還創(chuàng)造了一些好的做法,推廣了一些成功的經(jīng)驗,如組織財政、審計或中介機構(gòu)對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)復(fù)審,擠掉債務(wù)水分,分清債務(wù)性質(zhì),鑒定落實還債的責(zé)任部門和責(zé)任人。對于確應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的債務(wù),通過組織收欠還債、核銷還債、建立償債準備金制度以及調(diào)減等措施逐步加以解決。又如通過轉(zhuǎn)讓、出租、承包、股份合作制等形式,積極盤活存量資產(chǎn),化解債務(wù)矛盾,對于經(jīng)濟發(fā)展后進的鄉(xiāng)鎮(zhèn),其債務(wù)可以實行免利息、減利息的辦法,對確實十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn),還可以
9、采取減和免的措施,由政府財政承擔(dān)。 3用創(chuàng)新的思維和辦法積極穩(wěn)妥地搞好農(nóng)村教育布局的調(diào)整 農(nóng)村稅費改革所涉及的教育布局問題和財政負擔(dān)問題,在調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)比較突出,即使是在比較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也反映強烈。安岳縣改革教育體制、部門調(diào)整已經(jīng)取得較好的效果,但對于教育布局的調(diào)整還要立足現(xiàn)在、著眼未來。要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況,以及農(nóng)村人口將大量轉(zhuǎn)入城市等現(xiàn)實因素,科學(xué)規(guī)劃、因地制宜地搞好調(diào)整,并盡可能將學(xué)校向城市和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)集聚。應(yīng)允許和鼓勵農(nóng)民選擇學(xué)校,送子女進城求學(xué)。 4用創(chuàng)新的思維和辦法解決稅費改革中的其他難題 稅改中其他一些難題,也應(yīng)該用創(chuàng)新的思維和辦法去加以解決。許多辦法和創(chuàng)意在群
10、眾中,關(guān)鍵是要相信群眾、依靠群眾、做好調(diào)查研究和集思廣益的工作。 例如,一年一度的農(nóng)村籌資籌勞問題還需不需要?如果取消了則會影響農(nóng)村的發(fā)展,有的基層干部和農(nóng)民就建議采取并年集中使用的辦法。這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事,當然這樣做必須征得大多數(shù)村民的同意,必須先積攢,后使用,先積攢的資金要專戶儲存,不準挪作他用。還有的人建議鄰村之間可以開展籌資籌勞等方面的互助互濟。今年先辦你們村的事,明年再辦我們村的事。關(guān)鍵是村與村之間要建立信用,不搞平調(diào),安岳縣實行村賬鄉(xiāng)管的辦法堵住了村里亂支亂用的漏洞,目前還應(yīng)該堅持下去。 又如,農(nóng)村的水利建設(shè)問題,由于稅改以后,資金投入機制發(fā)生變化,兩工和公積金取
11、消,村內(nèi)的農(nóng)田水利工程由村民實行一事一議來解決。但占農(nóng)村水利工程總量70-80的跨村、跨鄉(xiāng)工程誰來負擔(dān),誰來投入,誰來組織實施,為保證農(nóng)村的水利建設(shè),國家要加大資金投入,國家對農(nóng)業(yè)的補貼,要逐步轉(zhuǎn)到以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來,大型水利工程要繼續(xù)堅持以政府投入引導(dǎo)為主??绲貐^(qū)工程要由受益范圍內(nèi)的單位與個人共同出資、統(tǒng)一興辦。這一點,對安岳縣以及其他100萬人口的丘陵大縣特別重要。 再如,在調(diào)查中有的基層干部和農(nóng)民建議:稅改后農(nóng)民的負擔(dān)輕了,一年的稅負可以一次繳納,不必再分為夏季與秋季兩次征收,這樣還可以大大減輕稅務(wù)部門的征收壓力,減少稅收成本。對于純農(nóng)戶和種田大戶負擔(dān)較改革前減幅不大,甚至有所加重的問題,也有不少地方的同志提出改進建議。他們認為,改革前農(nóng)業(yè)稅是按田畝征收,而三提五統(tǒng)是按人征收,稅費改革后一律按田畝征收,農(nóng)民負擔(dān)由人口向土地轉(zhuǎn)移,形成了種田越多負擔(dān)越重的反常現(xiàn)象。為緩解這一矛盾,農(nóng)業(yè)稅附加可考慮改為以村為單位按勞負擔(dān)。 5克服舊體制的慣性作用,堅定農(nóng)村稅費改革的必勝信念 安岳縣的農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得了很好的成效,但由于舊體制的慣性作用
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