《行政許可法》背景下的城市房屋拆遷問題

1、行政許可法背景下的城市房屋拆遷問題 當前，我國城市發(fā)展迅速，城市改造、房地產(chǎn)開發(fā)在各大城市轟轟烈烈的展開，而上述目標大都通過我國特有的城市房屋拆遷制度進行，但由于城市房屋拆遷涉及到諸多重大利益：被拆遷人賴以生活的環(huán)境且往往是最大宗財產(chǎn)；城市發(fā)展的急迫需要；開發(fā)商的利潤基礎等，因此拆遷糾紛日益增多，且釀成了多起慘痛事件， 引起了社會的強烈反響，人們特別是被拆遷人紛紛質(zhì)疑我國城市房屋拆遷制度的合法性，并進而提出城市房屋拆遷制度的合憲性審查要求。 由于我國違憲審查機制的不健全，上述合憲性審查請求只能表達申請人對城市房屋拆遷制度的強烈懷疑，在現(xiàn)行體系下很難獲得憲法救濟，因此在當前條件下，對于城市房屋拆

2、遷問題更應基于現(xiàn)行法律體系中作一探討，特別由于新近出臺的行政許可法規(guī)定，為解決這一法律及社會困境提供了亮點。一、城市房屋拆遷制度的存廢問題時至今日，城市房屋拆遷制度最高法律依據(jù)仍是國務院的行政法規(guī)，但隨著今年通過的行政許可法生效日期的臨近，該制度將面臨行政許可法的上位法拷問，特別是行政許可法有關(guān)行政許可設定原則的規(guī)定，對國務院通過行政法規(guī)設定該制度的合法性將產(chǎn)生根本性的沖擊。根據(jù)國務院城市房屋拆遷管理條例第六條規(guī)定：拆遷房屋的單位取得拆遷許可證后，方可實施拆遷。城市房屋拆遷制度的重心即在于城市房屋拆遷許可的發(fā)放，拆遷人一旦取得城市房屋拆遷許可，許可范圍的房屋被拆除勢在必行，即使提起行政訴訟也不

3、可阻擋，因為根據(jù)訴訟不停止執(zhí)行的行政訴訟法規(guī)定，非法拆遷許可也會產(chǎn)生被拆遷人行政訴訟勝訴卻可能面臨房屋已被拆除的后果，至于拆遷補償及拆遷程序的爭執(zhí)只是問題之末。因此，探討城市房屋拆遷制度存廢問題的根本點在于國務院通過行政法規(guī)設定拆遷許可的合法性問題。行政許可法的目的在于“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理”，而實現(xiàn)這一目的的途徑主要通過“規(guī)范行政許可的設定與實施”予以實現(xiàn)，這是該法第一條所確認的精神。因此，國務院通過行政法規(guī)設定“拆遷許可” 應受到該法約束。根據(jù)行政許可法第十二條有關(guān)行政許可設定范圍的規(guī)定，我們可以看出，國務院行政法規(guī)

4、有權(quán)設定的行政許可，該條第六款規(guī)定：“根據(jù)法律、行政法規(guī)可以設定行政許可的其他事項”，也就是說除了該第十二條前五款可以設定行政許可事項外 ，設定行政許可的事項范圍也可由法律及行政法規(guī)制定者確定。該法賦予了國務院設定類似城市房屋拆遷許可的立法權(quán)限，因此在這一層面城市房屋拆遷制度并未面臨根本性質(zhì)疑。但是，行政許可法作為政府與市場、政府與公民關(guān)系重新定位的一部重要法律 ，在行政許可設定問題上并未局限于合法性原則，而是基于政府與市場關(guān)系中市場機制處于基礎地位的立法價值取向，開創(chuàng)性地規(guī)定了法律、行政法規(guī)設定行政許可的必要性原則 ，即該法第十三條所規(guī)定的內(nèi)容。 因此，國務院城市房屋拆遷管理條例有關(guān)拆遷許可

5、設定面臨著行政許可法第十三條規(guī)定的根本性否定。國務院城市房屋拆遷管理條例對于城市房屋拆遷制度的憲法及法律依據(jù)均未交待，在其第三條關(guān)于該制度的目的規(guī)定也語焉不詳，所謂的“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡”未交待城市房屋拆遷應基于什么目的。不管是商業(yè)開發(fā)還是城市改造目的申請拆遷許可，都為行政機關(guān)發(fā)放拆遷許可留下了太大的空間，為市場主體如房地產(chǎn)開發(fā)商實行商業(yè)開發(fā)申請城市房屋拆遷許可大開方便之門。行政許可法第十三條有關(guān)市場競爭機制可以有效調(diào)節(jié)的可以不設定行政許可的規(guī)定，實質(zhì)上對出于商業(yè)開發(fā)目的申請拆遷許可的情況予以否定性的目的限制。從事房地產(chǎn)開發(fā)的開發(fā)商需要

6、拆除舊有城市房屋并不是不能通過市場方式予以解決，而實際上這也只能是開發(fā)商與居民之間的自愿選擇才能達致的利益平衡。政府不能通過發(fā)放拆遷許可方式代替市場主體的選擇，尤其是對城市居民而言，其房屋不僅是其擁有的大宗財產(chǎn)，更是其賴以生息的家園，該房屋不能僅僅以金錢予以衡量，更應以居民以該房屋為基礎的生存狀態(tài)的價值衡量為準，這只能是城市居民在開發(fā)商提供的條件下的自愿選擇，政府不能也不可能代替城市居民的作出判斷。如果是出于舊城改造、城市基礎設施建設等非商業(yè)開發(fā)的考慮需要拆除舊有城市房屋，是否政府只能采取拆遷許可方式進行呢？答案是否定的。市場經(jīng)濟條件下，政府處理其與公民之間的關(guān)系應該首選取市場手段，如果市場手

7、段無法解決，政府才能采取帶有強制性質(zhì)的行政手段如拆遷許可方式。這也是行政許可法第十三條也要表達的核心理念，或者說是行政許可法所規(guī)定的行政許可設定的基本原則，任何法律、行政法規(guī)設定行政許可均應遵從這一原則。當前，許多城市出于“經(jīng)營城市”目的，為了籌集城市建設資金采取低價拆房、高價賣地的土地儲備制度不僅違反了行政許可法規(guī)定的必要性原則，更是與政府自身定位有著本質(zhì)的悖離。 因為政府行為不應有自身利益，只能基于公共利益?；诠怖嫒绯鞘薪ㄔO的需要拆除城市房屋，也不能通過讓被拆遷人承擔損失方式予以實現(xiàn)。被拆遷人也是公共利益的受益者，所謂的公共利益不能是虛幻的，要具體落實在每一人身上。因此，基于所謂的土

8、地儲備需要對城市房屋實施拆遷也不具備合法性。二、城市房屋拆遷補償?shù)姆鞘袌龌瘑栴}在現(xiàn)行的城市房屋拆遷制度下，一旦拆遷許可證已經(jīng)發(fā)放，由于上述城市房屋拆遷管理條例拆遷目的的缺失，導致實施拆遷許可的目的違法現(xiàn)象不可能在個案中得到糾正。當前拆遷糾紛往往更多集中在拆遷補償問題上。由于立法審查機制的缺位，特別是規(guī)章層次的規(guī)范性文件的上級審查機制的虛置，導致本來已為城市房屋拆遷管理條例所明確的市場價值補償方式異化為行政單方定價。國務院城市房屋拆遷管理條例第二十四條明文規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一

9、條款確定了拆遷補償?shù)氖袌龌瓌t。但是，各地實施該國務院法規(guī)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，卻往往將該市場化補償原則異化為行政機關(guān)的單方定價。目前通行的作法是政府通過規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補償標準。不同級別的土地補償不同的地價，而房屋的建筑安裝費用也有詳細的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺的拆遷補償辦法中尋求到對應的標準，因此城市房屋拆遷管理條例所規(guī)定的市場評估價方式形同虛設，很多地方的拆遷補償確定也根本不需要中介機構(gòu)的參與。而且，根據(jù)政府確認的被拆遷房屋明細清單即可獲得拆遷補償數(shù)額，中介機構(gòu)參與評估也無多大作用。在這種情況下，行政法規(guī)所設定的市場補償方式實際上就異化

10、為行政單方定價，根本上違反了國務院城市房屋拆遷管理條例的規(guī)定，使得被拆遷人的財產(chǎn)損失沒有得到依法補償。更有一些地方政府出臺的拆遷補償標準多年不變，與處于剛性上漲的房地產(chǎn)市價格存在著較大差距，更是大量拆遷糾紛中的焦點。上述問題的出現(xiàn)既有前述立法審查機制缺位的原因，也有政府獲取拆遷補償價與土地出讓價差額部分籌集城市建設資金錯位目的的原因，但更深層次的，仍然是本文第一部分所闡述的是政府未能真正擺正政府與市場關(guān)系的定位所致?；谡袌鲫P(guān)系中市場機制起主導作用的立法價值取向，行政許可法也為解決這一問題提供了制度依據(jù)。市場經(jīng)濟在一定意義上即是信用經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的運行有賴于獨立、公正、專業(yè)的中介機構(gòu)，如會計師事務所、資產(chǎn)評估公司、律師事務所等。但是，各地方政府出于對中介機構(gòu)的根本懷疑，在制定具體拆遷補償辦法卻不將拆遷房屋的市場評估價交由中介機構(gòu)完成，往往規(guī)定由房屋拆遷主管部門與價格主管部門共同制定補償標準，這一差之毫厘、謬以千里的制度選擇導致了拆遷補償?shù)姆鞘袌龌瘑栴}。因此，行政許可法第十三條規(guī)定“行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的”可以不設定行