德國生態(tài)環(huán)境治理的特色及經(jīng)驗啟示

1、德國生態(tài)環(huán)境治理的特色及經(jīng)驗啟示經(jīng)過 100 多年典型的先污染后治理;的環(huán)境治理歷程，德國目前已成為世界上生態(tài)環(huán)境最好、環(huán)境法最完備的國家之一，其成熟高效的環(huán)境治理模式能夠為正深受環(huán)境問題所困又積極謀求科學發(fā)展和生態(tài)文明建設的中國提供有益借鑒。一、德國生態(tài)環(huán)境治理的特色德國生態(tài)治理模式是在平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、市場效率與社會公平的博弈過程中確立的，其 20 世紀 90 年代以來形成的社會市場經(jīng)濟生態(tài)化;道路良好地實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會與環(huán)境的和諧持續(xù)發(fā)展。具體說來，德國環(huán)境治理模式的主要特色在于三個結合;。(一) 完備嚴格的環(huán)境立法與充分有效的環(huán)境教育相結合德國的環(huán)境法制建設起步較早，是歐洲最早開

2、始關注環(huán)境問題的國家之一，其環(huán)境立法之完備具體和環(huán)境標準之嚴格細致皆位居世界前茅。1972 年，德國通過了第一部環(huán)保法垃圾處理法。20 世紀 90 年代初，環(huán)境保護被寫入基本法，國家應該本著對后代負責的精神來保護自然的生存基礎條件;。此條款對德國整個政治領域產(chǎn)生重大影響。目前，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環(huán)境保護法，德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)有 8000 部，還實施歐盟的約 400 項相關法規(guī)。完備嚴格的環(huán)境立法為德國環(huán)境保護提供了制度化保障，但德國良好的環(huán)境質(zhì)量還需歸功于德國無處不在、全面有效的環(huán)境教育，可謂法治;與德治;相得益彰。德國環(huán)境教育的特色是，在政府高度重視和政策支持下，以

3、學校教育為主導，聯(lián)合各種社會資源和民間力量，推進環(huán)境意識和環(huán)境道德內(nèi)化為公民的環(huán)境道德素養(yǎng)。一方面，德國優(yōu)先響應 1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境宣言中教育是環(huán)境發(fā)展過程的核心;理念，把環(huán)境教育置于學校教育的優(yōu)先戰(zhàn)略地位，并將環(huán)境教育滲透式地貫徹到學校教育、家庭教育、社會教育的整個過程; 另一方面，強調(diào)環(huán)境教育的創(chuàng)新與實踐，積極推進戶外教學運動，利用各種環(huán)境教育資源和環(huán)境教育項目以確保環(huán)境教育的務實性。比如，充分利用環(huán)保協(xié)會、研究機構等非政府組織創(chuàng)建的沼澤自然保護區(qū)、生物與環(huán)境教育中心、北?；艨藣u沙灘保護地等環(huán)境教育資源，積極參與全球性和區(qū)域性環(huán)境教育活動，以加快本國環(huán)境教育的發(fā)展。再比如，德國先后

4、加入了全球江河環(huán)境教育網(wǎng)(GEEN) 、環(huán)境與學校行動網(wǎng)(ENSI) ，并積極參與這兩個網(wǎng)站提倡的各項活動。同時，也大力推進地方獨創(chuàng)和富有成效地引進國外的各種環(huán)境教育項目，如德國地方獨創(chuàng)的半半項目;和從日本引進的零排放;。(二) 自下而上的非制度化草根環(huán)境運動與自上而下的制度化綠色發(fā)展相結合德國的生態(tài)治理從 20 世紀 70 年代以來經(jīng)歷了從自下而上的草根環(huán)境運動到環(huán)境保護廣泛制度化、合法化的過程。環(huán)境關切和環(huán)境議題最初圍繞增長的極限;和交通噪音污染、核能;等威脅性生態(tài)災難主題展開，以道德抗議、大眾動員和暴力沖突為特征，具有區(qū)域性和具體議題性等特點。隨著公民行動組織數(shù)量劇增，環(huán)境運動范圍逐步超

5、越地方性和行業(yè)性，成立許多聯(lián)盟并開展聯(lián)合行動。1980 年 1 月，綠黨作為一個聯(lián)邦政黨成立，并在 2002 年大選中成為德國第三大執(zhí)政黨聯(lián)合執(zhí)政，在國家治理中貫徹生態(tài)現(xiàn)代化的理念，自上而下的綠色制度建設獲得飛躍性發(fā)展。生態(tài)現(xiàn)代化的核心是在生態(tài)學原則指導下實現(xiàn)環(huán)境管理和經(jīng)濟增長的協(xié)同發(fā)展。德國在發(fā)展戰(zhàn)略上，把社會市場經(jīng)濟;學說發(fā)展為生態(tài)社會市場經(jīng)濟;，明確把生態(tài)現(xiàn)代化確定為經(jīng)濟發(fā)展的政策目標，確立循環(huán)經(jīng)濟為經(jīng)濟生產(chǎn)的發(fā)展模式，制定和完善了一系列環(huán)境立法與環(huán)境政策。伴隨著德國政治不斷綠色化，環(huán)境運動經(jīng)歷了從環(huán)境沖突到漸進制度化、從對抗到對話與合作的戰(zhàn)略變化，環(huán)境議題和環(huán)境關切的合法性已不具爭議性

6、。當前德國環(huán)境治理的目標在于如何促進環(huán)境制度規(guī)范的制定和執(zhí)行，以及如何促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境更適當、更高效地結合，同時制度之外的草根性地方抗議活動并沒有減少，公民自發(fā)參與的草根環(huán)境運動始終是推動政府作出綠色決策的最重要力量;。(三) 市場經(jīng)濟手段與倫理原則相結合環(huán)境問題在經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生，也須在經(jīng)濟發(fā)展過程中解決，經(jīng)濟手段是世界公認的解決環(huán)境問題的最好方法。德國政府選擇了社會生態(tài)市場經(jīng)濟的發(fā)展模式以解決傳統(tǒng)的經(jīng)濟與環(huán)境此消彼長的發(fā)展困境，冀望通過經(jīng)濟手段和技術創(chuàng)新促進環(huán)境保護、經(jīng)濟增長與社會公正的良性持續(xù)發(fā)展。德國政府運用了生態(tài)稅、排污許可證、押金回收制度、經(jīng)濟資助和政策訂單等經(jīng)濟調(diào)控手段，扶

7、植和鼓勵環(huán)境友好型企業(yè)的發(fā)展，監(jiān)督企業(yè)廢料回收和執(zhí)行循環(huán)經(jīng)濟的行為力度。制度建設有力是德國社會生態(tài)市場經(jīng)濟的顯著特點，其背后隱藏著的經(jīng)濟倫理和政策倫理更是值得關注。德國政府自 1982 年以來便把環(huán)境保護視為其政治生活中優(yōu)先考慮的事務，在環(huán)境治理問題上堅持貫徹環(huán)境生態(tài)優(yōu)先原則，即預防性原則、污染者賠償原則、合作原則，并通過調(diào)整二次收入分配、完善社會保障體系、規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結構以及將經(jīng)濟政策制度化法律化等具體舉措，使經(jīng)濟政策貫徹生態(tài)向度和倫理原則，即把資本主義的經(jīng)濟自由和人道主義的社會公平良好結合，力圖兼顧經(jīng)濟目標和社會目標、效率和公平的統(tǒng)一，建構經(jīng)濟、市場、環(huán)境與社會的和諧秩序。二

8、、德國生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗德國成熟高效的環(huán)境治理模式備受稱道，但在百年來先污染后治理;的過程中，實際上其環(huán)境治理也經(jīng)歷了環(huán)境問題被忽視、環(huán)境問題意識顯現(xiàn)、環(huán)境政策轉(zhuǎn)型、環(huán)境政策綠色化的若干階段，因此積累了豐富的環(huán)境治理經(jīng)驗。(一) 政府用積極的態(tài)度面對生態(tài)環(huán)境難題的挑戰(zhàn)，把公眾的生態(tài)環(huán)境訴求納入經(jīng)濟與社會治理的組成部分，將生態(tài)價值觀貫徹于政府公共決策因遭受戰(zhàn)爭與工業(yè)的雙重污染和破壞，德國的生態(tài)破壞程度和環(huán)境污染程度曾可謂舉世罕見，從 20 世紀 70 年代起德國自下而上的環(huán)境運動風起云涌，規(guī)模宏大，影響深遠。但是，公眾自發(fā)和自組織的環(huán)境運動及其訴求的合理性并不必然意味著其占據(jù)政府公共決策議程的優(yōu)

9、先性。在20 世紀 70 年代全球經(jīng)濟衰退期和 20 世紀 90 年代兩德統(tǒng)一時期，政府決策的優(yōu)先性一度從環(huán)境議題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與社會議題。不過，盡管環(huán)境議題在 20 世紀 70 年代末仍然是嚴重極化的，但它們只在 10 年之后就在公共政策議程上獲得了較高地位; 同時，環(huán)境運動本身在國家和國際環(huán)境政策的領域成為一個得到充分認同的角色;。隨著綠黨進入全國議會，生態(tài)進入主流政治，環(huán)境運動步入制度化軌道，生態(tài)主義理念成為德國政府決策和施政的核心價值觀。德國政府最終選擇了社會市場經(jīng)濟生態(tài)化;的發(fā)展道路，將環(huán)境保護視為自己義不容辭的責任，推行積極的保障未來的政策;，將生態(tài)價值觀貫徹到環(huán)境與能源政策、經(jīng)濟與社會

10、決策、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與公民教育計劃等系統(tǒng)工程，實現(xiàn)了從經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相互博弈轉(zhuǎn)向環(huán)境、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局，而德國政府也成為世界各國政府中環(huán)境保護的先鋒，成為歐盟內(nèi)部推動環(huán)境保護政策的發(fā)動機。(二) 推行環(huán)境立法先行、環(huán)境治理跟進、環(huán)境資金保障的一條龍措施，重點運用科技經(jīng)濟手段進行環(huán)境治理德國環(huán)境保護政策強調(diào)環(huán)境保護必須與所有的經(jīng)濟決策相結合，因此逐步完善嚴格的行政法律網(wǎng)絡是必然之舉，故其完備具體的環(huán)境立法和嚴格細致的環(huán)境標準都可稱為世界先鋒。環(huán)境立法先行解決了無法可依的問題，后繼持續(xù)的環(huán)境治理緊跟和環(huán)境資金保障則有效防止了有法不依的普遍性環(huán)境治理難題。德國環(huán)境政策堅持三個基本原則:

11、 預防性原則、污染者付費原則和廣泛合作原則，前兩個原則充分體現(xiàn)了德國環(huán)境治理對科技經(jīng)濟手段的強調(diào)。預防性原則改變了先污染后治理的環(huán)境治理觀念，要求從末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理和過程治理及其綜合治理。為此，政府采取了多種補償與資助措施，激勵生產(chǎn)技術、環(huán)保技術和經(jīng)濟創(chuàng)新，以合理利用資源和減少環(huán)境污染。污染者付費原則要求誰污染誰賠償，政府規(guī)定工業(yè)部門和企業(yè)必須為自己造成的環(huán)境污染承擔后果，把排污者治理污染的責任轉(zhuǎn)化為一種經(jīng)濟支付形式，這種市場經(jīng)濟手段產(chǎn)生了良好效果。1999 年開始實行能源稅、電力稅、汽車稅、垃圾污水處理費等生態(tài)稅費改革，又建立碳交易體系和采取排污交易權手段，加大對企業(yè)排放物的管理，促使民

12、眾和企業(yè)節(jié)約使用能源，保護環(huán)境。據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2010 年德國生產(chǎn)行業(yè)企業(yè)(不包括建筑業(yè)) 用于環(huán)保方面的投入總計約 240 億歐元，其中 60 億歐元用于購買設備投資，178 億歐元為年度環(huán)保開支。德國還運用其領先步入信息化社會的發(fā)展優(yōu)勢，積極推動科技創(chuàng)新，以解決工業(yè)化進程中科技發(fā)展所肇引的生態(tài)環(huán)境問題，其科學技術標準被納入聯(lián)邦德國和歐盟的環(huán)境立法體系，賦予德國的環(huán)境治理過程更高的科學性、實踐性和可操作性。(三) 加強國家、企業(yè)與公民社會的合作，構建合理高效的環(huán)境治理結構德國環(huán)境治理卓有成效的重要原因在于，合理多元的環(huán)境治理結構的構建充分體現(xiàn)了生態(tài)現(xiàn)代化的優(yōu)點，即將政府規(guī)制、公

13、民參與和企業(yè)合作結合起來，無論是生態(tài)價值觀的形而上建構與完善還是科技經(jīng)濟手段的形而下創(chuàng)新與推行，都只有依賴于穩(wěn)定持續(xù)的制度建設才能產(chǎn)生切實有力的實效性與持續(xù)系統(tǒng)的影響力。廣泛合作原則是德國環(huán)境政策的三大原則之一，體現(xiàn)在環(huán)境保護的各個方面。首先，聯(lián)邦政府與州政府在環(huán)境立法方面展開合作，各方對環(huán)境問題的立法權限和具體實施進行了詳細的區(qū)分限定。如聯(lián)邦憲法明確規(guī)定，聯(lián)邦政府在廢棄物處理、大氣污染控制和噪聲防治方面有統(tǒng)一的立法權，而在自然、景觀保護和水環(huán)境保護等方面，聯(lián)邦政府只頒布基本的框架條款，這些條款必須得到州一級立法的支持和補充，而各州也可以通過聯(lián)邦議會參與聯(lián)邦的立法過程。其次，德國政府通過政府主

14、導、企業(yè)參與的合作方式，在雙方自愿的基礎上，充分發(fā)揮各種科技手段、經(jīng)濟力量和民間智慧解決具體的生態(tài)環(huán)保問題。再次，政府充分發(fā)揮大眾媒體和環(huán)保非政府組織的獨立性，發(fā)揮其普及環(huán)保知識、監(jiān)督媒體、代表當?shù)鼐用駞⑴c政府和企業(yè)在當?shù)赜嘘P環(huán)保的經(jīng)濟規(guī)劃等有效作用，繼續(xù)吸納由公民參與的草根環(huán)境運動的積極影響，推動政府作出綠色決策。如德國西德意志報(WAZ) 在魯爾河 PFT 污染事件中能夠獨立地跟蹤報道事實真相，直到污染行為停止、相關責任人受到制裁為止。德國環(huán)境與自然保護聯(lián)合會(Bund) 作為德國最大的環(huán)保非政府組織，不接受任何政府、黨派以及與環(huán)境有關企業(yè)的捐款，從而保持自己民間組織的獨立性。然而，德國環(huán)

15、境治理結構之所以能夠發(fā)揮效用，具有其潛在的社會基礎和政治文化前提。一方面，德國在 20 世紀初已實現(xiàn)工業(yè)化、在六七十年代開始向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，擁有以中產(chǎn)階級為核心的群眾基礎，持有后物質(zhì)主義價值觀，對生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量具有更高的精神訴求; 另一方面，德國在二戰(zhàn)后認識并強化政治啟蒙教育在現(xiàn)代化民主國家建設過程中的重要作用，其政治教育的目標是促進民眾對政治實情的理解，增強民眾的民主意識，加強政治參與的準備和能力，促進以民主、寬容和多元化為基礎的政治覺悟的發(fā)展;，逐步實現(xiàn)從精英文化;到參與型文化;的政治文化轉(zhuǎn)型，公眾形成了較強的政治參與意識和能力。正是公民環(huán)境權利意識的覺醒和環(huán)境公共決策的參與能力提高

16、兩者并行不悖，才能共促德國環(huán)境治理漸趨完善。三、對中國的幾點啟示作為一個后發(fā)外源型;現(xiàn)代化國家，中國改革開放 30 多年的經(jīng)濟建設沿襲了西方片面現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，在取得巨大的經(jīng)濟社會成就的同時產(chǎn)生了嚴峻的環(huán)境生態(tài)難題，環(huán)境質(zhì)量快速退化，自然資源消耗極其嚴重，人民群眾環(huán)境訴求不斷提高，經(jīng)濟增長的環(huán)境約束日趨強化，參與全球環(huán)境治理的國際壓力日益增大。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體;總體布局，十八屆三中全會通過的中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定進一步強調(diào)要推動治理能力現(xiàn)代化和加快生態(tài)文明制度建設，凸顯了環(huán)境治理的重要性和緊迫性。他山之石，可以攻玉;，德國環(huán)境治理的

17、成功經(jīng)驗對中國應對現(xiàn)代化進程中的環(huán)境問題不無借鑒意義。(一) 鞏固生態(tài)價值觀在國家治理中的核心價值觀地位與加強公民的環(huán)境教育、政治參與能力建設相結合中國的環(huán)境治理具有自上而下的特點，自2003 年政府提出科學發(fā)展觀并隨后將其確立為中國特色社會主義的指導思想之一，到黨的十八大把生態(tài)文明建設確立為中國特色社會主義建設五位一體;的總布局之中，生態(tài)價值觀已被上升為國家治理的核心價值觀，對環(huán)境治理的方法論、治理途徑、治理目標、治理原則都進行了明確的規(guī)范，從而把環(huán)境治理納入國家意志的規(guī)范化和制度化軌道。然而，環(huán)境治理的國家意識必須依托完善有效的制度建設才能真正實現(xiàn)環(huán)境善政、環(huán)境善治的理想結果。中共中央關于

18、全面深化改革若干重大問題的決定明確指出: 建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。;風險社會的來臨對政府提出了環(huán)境善治的迫切要求，環(huán)境治理要求實現(xiàn)從消除與降低發(fā)展風險;轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)并管理發(fā)展風險;的范式轉(zhuǎn)型，甚至把發(fā)展風險轉(zhuǎn)化為發(fā)展機遇;。然而，實現(xiàn)環(huán)境善治固然要求政府善政，卻也呼吁協(xié)商民主，而這對公民環(huán)境教育和政治參與能力建設提出了更高要求，因為只有通過政府、企業(yè)和公民社會的良性互動，才能共促經(jīng)濟績效、環(huán)境績效、社會績效最大化的治理目標。但是，一方面，我國現(xiàn)行環(huán)境治理存在過分依賴行政

19、監(jiān)管的傾向，各種非政府組織在環(huán)境保護中的作用沒有得到有效承認和發(fā)揮; 另一方面，民主制度本身并不能自然地造成具備參與民主政治素質(zhì)的人民，合格的公民要通過民主政治的文化教育和社會實踐才能產(chǎn)生;。近年來，中國公民環(huán)境意識覺醒，但總體上政治參與能力不足，需要大力加強政治教育和環(huán)境教育，明確公眾在環(huán)境保護中的主體地位和利益相關者意識，培養(yǎng)公民獨立的政治分析和判斷能力、參與環(huán)境事務和社會政治生活的能力，建立和完善環(huán)境保護公眾參與制度以促進環(huán)境決策民主化、科學化。由此，才能形成多元參與、良性互動、訴諸公共利益的和諧治理形式，對自上而下的中國環(huán)境治理模式形成互補之功。(二) 明確發(fā)展是第一要務;的基本認識與

20、主動實施環(huán)境治理范式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級相結合雖然中國已躍升為世界第二大經(jīng)濟體，但中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，中國仍屬于發(fā)展中國家的國際地位沒有變，所以發(fā)展經(jīng)濟、改善民生依然是中國的首要任務，也是環(huán)境治理的基本前提。但是，德國經(jīng)驗告訴我們，一方面先污染后治理;的環(huán)境代價、時間成本、經(jīng)濟成本、社會成本非常之高，中國目前的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀已經(jīng)無法承受環(huán)境生態(tài)進一步惡化的后果，也無法支撐中國未來繼續(xù)發(fā)展所需要的環(huán)境資源，因而必須走新型工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化之路，邊建設邊治理; 另一方面，環(huán)境保護和

21、經(jīng)濟增長的關系并非只能是傳統(tǒng)的零和博弈結果，德國生態(tài)現(xiàn)代化展示了一條以環(huán)境保護激勵經(jīng)濟增長、以經(jīng)濟增長促進環(huán)境保護的良性發(fā)展道路，預示著中國有可能從先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化道路中改轍換道，走一條綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的可持續(xù)之路，改革開放以來奠定的經(jīng)濟社會基礎已經(jīng)為環(huán)境治理的范式轉(zhuǎn)型提供了良好的基礎。聯(lián)合國計劃開發(fā)署發(fā)表的2002 中國人類發(fā)展報告: 綠色發(fā)展，必選之路首次提出了中國應當選擇綠色發(fā)展之路，2013 年初再次在全球理事會上批準了我國關于推動綠色經(jīng)濟和生態(tài)文明的提案，充分說明我國生態(tài)文明理念得到了國際認可，綠色發(fā)展是全人類可持續(xù)發(fā)展的必由之路。2010 中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告和十二五;規(guī)劃綱要都提出，要以綠色發(fā)展與創(chuàng)新;來應對可持續(xù)發(fā)展過程中面臨的各種挑戰(zhàn)。所以，應當以科學發(fā)展觀為環(huán)境治理的指導思想，統(tǒng)籌環(huán)境決策與經(jīng)濟決策、社會決策，充分利用科學技術的后發(fā)優(yōu)勢，創(chuàng)新綠色科技、發(fā)展太陽能等新能源技術、促進經(jīng)濟結構的轉(zhuǎn)型升級，從而大力發(fā)展經(jīng)濟以推進中國現(xiàn)代化建設，同時主動實施環(huán)境治理從末端治理;到源頭治理;、過程治理;及其綜合治理的范式轉(zhuǎn)型，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展