行政許可法與政府職能轉(zhuǎn)變研究論文

1、行政許可法與政府職能轉(zhuǎn)變研究論文摘要：行政許可法的頒布實(shí)施是時(shí)代發(fā)展和我國法制建設(shè)的必然要求。行政許可法有其規(guī)定的事項(xiàng)內(nèi)容、原則和明確的法律責(zé)任。它的頒布實(shí)施將促進(jìn)政府工作的一系列改革，推進(jìn)政府工作的法制化建設(shè)。 關(guān)鍵詞：行政許可法；行政權(quán)力；政府職能 Abstract:ThepromulgationandimplementationoftheAdministrativeLicensingLawofthetimesisthedevelopmentofChinaslegalsystemandaninevitablerequirement.AdministrativeLicensingLawsti

2、pulates,amongotherthingshasitsowncontent,andtheprinciplesofaclearlegalresponsibility.ItpromulgatedandimplementedtheGovernmentwillpromotetheworkofaseriesofreforms,thegovernmentsworktopromotethebuildingofthelegalsystem. Keywords:AdministrativeLicensingLaw;executivepower;governmentfunctions 前言 行政許可就是人們

3、通常所說的行政審批，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。它是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前管理的一種重要手段。行政許可是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，它涉及政府與市場的關(guān)系，行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系的界定和行政權(quán)力的運(yùn)作方式，事關(guān)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)，事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2003年8月27日十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過的中華人民共和國行政許可法（以下簡稱行政許可法）就是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行全面規(guī)范的法律。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。其所確立的行政

4、許可設(shè)定制度、相對(duì)集中行政許可制度、行政許可統(tǒng)一辦理制度、行政許可實(shí)施程序制度、行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查制度、實(shí)施行政許可的責(zé)任制度等等，都是對(duì)現(xiàn)行行政許可制度的規(guī)范和重大改革，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理方式和推進(jìn)依法行政，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 一、行政許可法出臺(tái)的歷史背景 （一）時(shí)代發(fā)展的必然要求 二十世紀(jì)五十年代以來，世界各國的行政權(quán)力都在迅猛的膨脹，行政權(quán)力的膨脹必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)的過程中難免不同程度侵犯公民的合法權(quán)益，因此，制定“控權(quán)”的行政程序法來控制或者限制行政權(quán)力是一種必然的趨勢。我國的行政管理體制很多是沿用前蘇聯(lián)的行政管理模式，從總體上說是行政程序法制定比

5、較遲緩的國家，但是在上個(gè)世紀(jì)末面臨著入關(guān)的情勢，急需制定一部規(guī)范行政審批的控權(quán)法，全國人大常委會(huì)法工委大膽借鑒國外行政許可的立法成功經(jīng)驗(yàn)，從1996年就開始著手行政許可法的調(diào)研、起草等工作?？梢哉f，行政許可法是時(shí)代的產(chǎn)物，是世界一體化進(jìn)程的驕子，是我國深化行政管理體制改革的縮影。 （二）轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要 入關(guān)后，我國是WTO的成員國之一，在WTO的框架下，各成員一律平等，各級(jí)政府只能在規(guī)則之內(nèi)求創(chuàng)新、不能在規(guī)則之外圖方便。因而，遵守規(guī)則、履行承諾，既是我國應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，同時(shí)也是維護(hù)法制統(tǒng)一，加強(qiáng)法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國、依法行政的客觀要求。因此，行政許可法的制定和實(shí)施是客觀形勢的需要。面

6、對(duì)入世的挑戰(zhàn)，一個(gè)重要的問題是轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)傳統(tǒng)的行政管理方式和手段進(jìn)行改革，使政府的管理方式、管理機(jī)制與國際通行規(guī)則接軌，其核心的內(nèi)容就是進(jìn)行行政審批制度改革?？梢哉f，行政許可法的出臺(tái)是吸收和借鑒外來先進(jìn)文化的結(jié)果，是政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)和突破口，是我國對(duì)外開放與世界發(fā)展的軌跡同步或接軌的必然趨勢。歷史告訴我們，中國要發(fā)展、要進(jìn)步、要富強(qiáng)，就必須對(duì)外開放，加強(qiáng)與世界各國的經(jīng)、科技、文化的交流與合作，吸收世界上一切先進(jìn)的東西。歷史的經(jīng)驗(yàn)告誡我們，封閉就要落后，落后就要挨打。能否不斷地了解世界，能否不斷地學(xué)習(xí)世界上一切先進(jìn)的東西，能否不斷地跟上世界發(fā)展的潮流，是關(guān)系一個(gè)國家、一個(gè)民族興衰成效的

7、大問題?BR（三）深化行政審批制度改革的需要 長期以來，我國的行政審批一直不同程度存在權(quán)力“尋租”等現(xiàn)象，因此，急待對(duì)行政審批進(jìn)行全面規(guī)范，深化行政管理體制改革。深化行政管理體制改革實(shí)際上是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容的一項(xiàng)政治體制改革，是上層建筑領(lǐng)域的一場革命。既是革命，那就勢必涉及利益關(guān)系的調(diào)整涉及特定人群既得利益，難免會(huì)有阻力。為了排除阻力，切實(shí)推進(jìn)行政管理體制改革，以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，并從源頭上、制度上預(yù)防和懲治腐敗，必須堅(jiān)定不移地實(shí)行權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”謀利。 為改變我國的傳統(tǒng)行政管理模式，必須制訂行政

8、許可法，革新政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)的弊端，應(yīng)該力求做到以下幾點(diǎn)：一是不越位，決不要再把那些政府機(jī)關(guān)不該管、管不了，實(shí)際上也管不好的事情攬?jiān)谑掷铮欢遣蝗蔽唬撚烧畽C(jī)關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三是不錯(cuò)位，政府面關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”；四是不擾民，該由政府機(jī)關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好。 （四）行政許可法是在反復(fù)調(diào)研，修改的基礎(chǔ)上制定的，體現(xiàn)了立法為民、依法行政的立法精神 行政許可法制定時(shí)間之長，討論次數(shù)之多，改動(dòng)幅度之大，參與面之廣，在我國多年來的行政立法中都是非常罕見的，全國人大常委會(huì)法工委從1996年著手行政許可法的調(diào)研、起草工作，形成了行政許可法

9、（征求意見稿）。九屆全國人大常委會(huì)將行政許可法列入立法規(guī)劃，確定由國務(wù)院提出法律草案。據(jù)此，國務(wù)院法制辦以征求意見稿為基礎(chǔ)，結(jié)合清理國務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)，從2000年初開始行政許可法的起草、調(diào)研、論證，就起草這部法律涉及的主要問題，征求了地方人民政府、國務(wù)院部門、專家學(xué)者的意見。在此基礎(chǔ)上，起草了行政許可法（初稿），于2001年7月印發(fā)國務(wù)院各部門、省級(jí)人民政府及較大的市人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)和全國人大常委會(huì)法工委等單位以及專家學(xué)者征求意見；召開多次座談會(huì)，聽取國務(wù)院部分部門、一些地方人民政府和專家學(xué)者的意見；幾次召開國內(nèi)外專家參加的論證會(huì)，研究了美國、德國、日本等國的行政許可制度；還請4個(gè)

10、城市人民政府有關(guān)部門專門對(duì)草案有關(guān)行政許可程序的規(guī)定提出意見，經(jīng)反復(fù)研究、修改，形成了中華人民共和國行政許可法（草案）從開始起草到審議通過 ，前后歷經(jīng)七年的行政許可法終于在2003年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過。行政許可法體現(xiàn)了立法為民、依法行政的立法精神，對(duì)推進(jìn)我國行政管理體制改革和政治文明建設(shè)具有承上啟下的重要作用。 二、行政許可法設(shè)定許可的范圍和原則 （一）行政許可法設(shè)定的范圍。 行政許可法對(duì)設(shè)定事項(xiàng)的內(nèi)容作出了明確的規(guī)定，這六項(xiàng)分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；

11、有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；企業(yè)或者其他組織的設(shè)定等需要確定主體資格的事項(xiàng)；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。（二）設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的原則 設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的一般原則，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是設(shè)定行政許可的目的，就是應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民

12、、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性。二是設(shè)定行政許可的出發(fā)點(diǎn)和目的，就是有利于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，即行政機(jī)關(guān)履行了職責(zé)、行使行政權(quán)力必須充分保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。三是設(shè)定行政許可最根本的價(jià)值取向，就是有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。這里既包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境各自內(nèi)在的協(xié)調(diào)發(fā)展。 三、行政許可法規(guī)定的法律責(zé)任 行政許可法對(duì)違反行政許可法的法律責(zé)任均作出了明確的界定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政許可申請人隱瞞有關(guān)情

13、況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請人在一年內(nèi)不得再次申請?jiān)撔姓S可。 （二）被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請?jiān)谌陜?nèi)不得再次申請?jiān)撔姓S可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 （三）有下列情形之一的，做出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守做出準(zhǔn)予行政許可決定的；超越法定職權(quán)做出準(zhǔn)予

14、行政許可決定的；違反法定程序做出準(zhǔn)予行政許可決定的；對(duì)不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；依法可以撤銷行政許可的其他情形。依照有關(guān)條款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。 （四）行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 （五）對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反法定程序?qū)嵤┬姓S可；辦理行政許可、實(shí)施監(jiān)督檢查，索取、收受他人財(cái)物或者謀取其他利益；違反法定條件實(shí)施行政許可，該許可的不許可，對(duì)不該許可的亂許可；違反規(guī)定亂收費(fèi)等違法行為，

15、由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損失的，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。 行政許可法具有極強(qiáng)的針對(duì)性和深遠(yuǎn)的影響力，它對(duì)規(guī)范行政審批的貢獻(xiàn)是史無前例的，但由于受到客觀因素的制約，在立法的過程中難免會(huì)受到來自傳統(tǒng)思維模式、觀念、手段、體制等多方面因素的影響，該法中個(gè)別地方的規(guī)定較為模糊，界定也不是很清楚。比如：什么情況屬于“尚未制定法律、行政法規(guī)”的情形，是局限于某一事項(xiàng)尚未制定法律、行政法規(guī)，還是既包括某一事項(xiàng)、也包括某一領(lǐng)域內(nèi)沒有制定法律、行政法規(guī)？如何把握“增

16、設(shè)行政許可”與“對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定”的界限？國務(wù)院文件、三定方案設(shè)定的行政許可，是否屬于國務(wù)院決定？如何理解和把握聽證程序適應(yīng)事項(xiàng)中的“重大利益關(guān)系”、“重大行政許可事項(xiàng)”的規(guī)定？上述這些問題，既涉及到行政許可法條文適用的理解，也涉及到對(duì)級(jí)政府部門職責(zé)的界定，但行政許可法對(duì)這些都未能作出明確的規(guī)定或界定。 四、行政許可法的貫徹實(shí)施對(duì)政府工作的重大影響 行政許可法對(duì)行政許可的基本原則、行政許可的設(shè)定實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)、實(shí)施行政許可的程序、行政許可的費(fèi)用、行政許可事項(xiàng)的監(jiān)督和法律責(zé)任等作了明確的規(guī)定，對(duì)進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效

17、的行政管理體制，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，從源頭上預(yù)防必治理腐敗，都將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。 （一）行政許可法的貫徹實(shí)施，將加快政府職能的根本性轉(zhuǎn)變 行政許可法通過確立行政許可的立法政策，嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍，規(guī)定了什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不可以設(shè)定行政許可。在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定上，確立了三優(yōu)先原則。即在公民、法人或其他組織自主決定上，確立了優(yōu)先的原則；在政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系上，確立了社會(huì)自律優(yōu)先的原則。為了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，行政許可法對(duì)行政許可權(quán)的設(shè)定作了嚴(yán)格的規(guī)定，除全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院、省級(jí)地方人大及其常委會(huì)以及省級(jí)人民政府外，包

18、括國務(wù)院在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)一律不得設(shè)定行政許可，行政許可法還規(guī)定，地方不得設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可，不得通過設(shè)定許可限制其他地區(qū)的商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場。行政許可法第一次以法律的形式確立了信賴保護(hù)原則，明確了公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政許可保持穩(wěn)定，不得擅自撤銷和變更已經(jīng)作 出的行政許可決定，給老百姓以明確的預(yù)期；行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，改變行政許可，給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失，要依法予以補(bǔ)償。上述規(guī)定，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的信用，密切政府和人民群眾的關(guān)系，具有重要意義

19、。 （二）行政許可法的貫徹實(shí)施，將有力地推動(dòng)依法行政工作 依法行政是政府運(yùn)作的基本原則。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償，是依法行政的基本要求。對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，行使權(quán)力的過程，權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的，享有多大的權(quán)力，就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任。行政許可法對(duì)行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政許可，對(duì)行政許可申請受理或不受理，該予以行政許可的不予以行政許可，不該予以行政許可的亂予行政許可，只許可不監(jiān)督以及監(jiān)督不力的行為，都規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。行政許可法規(guī)定的設(shè)定和實(shí)施行政許可的公開原則和設(shè)定行政許可聽取意見制度，實(shí)施行政許可的聽取利害關(guān)系人意見的制度、不予以行政許可的說明理由制度以及聽證制度，監(jiān)督檢查中的舉報(bào)投訴制度等

20、，將有力地推進(jìn)依法行政工作。 （三）行政許可法的貫徹，將促進(jìn)行政管理方式的改進(jìn)和行政管理水平的提高 按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)要將直接管理與間接管理、動(dòng)態(tài)管理與靜態(tài)管理、事前行政許可與事后嚴(yán)格監(jiān)管、加強(qiáng)管理與提高效率有機(jī)統(tǒng)一起來，充分利用間接管理手段、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和事后監(jiān)督檢查加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事物的管理，提高服務(wù)水平和效率，改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)事物中一出現(xiàn)問題就求助于行政許可來管理的現(xiàn)狀，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改變方式，創(chuàng)新管理機(jī)制。同時(shí)行政許可法按照高效、便民的原則規(guī)定的一系列方便申請人申請行政許可程序，相對(duì)集中行政許可權(quán)和辦理行政許可的一個(gè)窗口對(duì)外、統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理或者集中辦理制度，有利于行政機(jī)

21、關(guān)樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率。 （四）行政許可法的貫徹實(shí)施，將有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗 行政許可法通過規(guī)定設(shè)定和實(shí)施行政許可的公開原則，要求行政機(jī)關(guān)事前公布行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請書示范文本，申請人可以不到現(xiàn)場而通過信函、郵件等方式提出行政許可申請，并對(duì)行政許可事項(xiàng)相應(yīng)采取招標(biāo)拍賣、統(tǒng)一考試、實(shí)地檢測等方式作出決定，增加透明度，減少了行政機(jī)關(guān)工作人員與申請人之間的私下接觸，有利于防止行政許可過程中的暗箱操作、濫用權(quán)力，增加行政機(jī)關(guān)行政行為的透明度。行政許可法通過規(guī)定實(shí)施行政許可原則上不收費(fèi)，實(shí)施行政許可不得索取、收受他人財(cái)物或者其他利益，確保權(quán)力與利益脫鉤；通過對(duì)設(shè)定和實(shí)施行政許可全過程各個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)控，有利于預(yù)防和制止行政機(jī)關(guān)利用行政許可“設(shè)租”、“尋租”，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗。 行政許可法需要我們政府執(zhí)法的每一名同志要做到與時(shí)俱進(jìn)，緊緊抓住以法治國這個(gè)“牛鼻子”，