關于縣級人大行使重大事項決定權的思考

1、關于縣級人大行使重大事項決定權的思考重大事項決定權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。在決勝全面小康實現中國夢的新起點，如何正確認識、科學規(guī)范、充分行使好重大事項決定權，是縣級人大工作面臨的一個重要課題，也是推動人民代表大會制度與時俱進的一個重要方面。現結合自身工作實踐，談幾點認識。一、如何看待重大事項決定權憲法第2條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！边@一規(guī)定表明了人民是國家的主人，人民依法享有包括重大事項決定權在內的一切權力。第二款規(guī)定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睉椃ǖ?04條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員

2、會討論、決定本行政區(qū)域內各方面的重大事項”。組織法第44條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。可見，地方人大及其常委會享有的重大事項決定權是憲法和法律賦予的，最能體現地方人大及其常委會作為地方國家權力機關的根本特征，反映了國家的一切權力屬于人民的性質，是人民主權的直接體現。人大及其常委會行使決定權，其實質就是代表人民行使當家作主的權力，同時也是人民當家作主的主要形式之一。在縣級人大及其常委會的三項法定職權中，決定權是最根本、最主要的權力，在“三權”中處于基礎地位，離開了決定權，人

3、大就不能成為權力機關。重大事項決定權是監(jiān)督權、人事任免權的前提和基礎，為監(jiān)督權的權力內涵確定了具體的事項和明確的權限。監(jiān)督權是落實重大事項決定權的重要手段，為重大事項決定權產生法律上的實效提供制度保障。人事任免權是決定權的一種特定形式。黨的執(zhí)政能力建設和實施依法治國的基本方略要求人大必須行使好重大事項決定權，人大及其常委會要有效地履行憲法和法律賦予的各種職權，也要求必須行使好重大事項決定權。 十八屆三中全會決定指出，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。今年1月份，中央辦公廳出臺關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見，再

4、次以文件形式專門出臺實施意見，為人大依法行使重大事項決定權指明了方向，也提出了新的更高的要求。二、重大事項決定權行使過程中存在的問題近年來，縣級人大及其常委會在重大事項的討論決定方面，大膽實踐，并積累了一些有益經驗，為推動地方民主法治建設和經濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但在具體行使重大事項決定權的過程中，還存在這樣那樣的問題，主要表現在：（一）界定不明確?？茖W、準確地界定重大事項的客體對象是人大常委會行使重大事項決定權的前提條件。目前從我國法律規(guī)范的角度來看仍是個懸而未決的問題。憲法只是規(guī)定了地方各級人大常委會有權討論、決定本行政區(qū)域內的重大事項。地方組織法雖然將憲法關于重大事項的規(guī)

5、定細化為政治、經濟、教育、科學等九個方面，也只是明確了從哪些方面確定重大事項，并沒有規(guī)定哪些屬于重大事項，什么是重大事項，實踐中難以把握和操作。因為重大事項之“重大”是一個具有相對性的概念，因層級、區(qū)域、時間的不同，其涵義也不一樣，因而成為縣級人大常委會行使重大事項決定權時遇到的難點。（二）制度不完善。從縣級人大常委會對重大事項決定權的具體實施過程來看，在啟動程序方面，主要還是直接套用地方組織法及其他法律法規(guī)中關于提出議案的一般性規(guī)定；在討論和決定方面，基本上都是按照縣人大常委會的議事規(guī)則辦理；在決定后的處理方面，普遍缺乏對于違反相關決定的應對措施；從制度規(guī)范來看，由于制度和規(guī)范在各個環(huán)節(jié)中的

6、普遍缺失，縣級人大常委會所面對的不僅僅是對現有工作流程進行技術性的修補，而是涉及整個行使重大事項決定權的制度建設。（三）用權不充分。縣級人大常委會行使重大事項決定權與黨委決策權、政府行政管理權界定不清。在一些重大事項上普遍存在著黨委的決策代替了人大的決定，沒有轉化為具有法律約束力的人大決定的狀況。政府和人大在重大事項的認定上也在存著上不同的理解和標準，使得一些本該提請人大常委會審議的事項沒有提交，致使人大常委會對重大事項決定權的行使不充分。除法律有明確規(guī)定的諸如“財政預算、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”等方面之外，對法律有原則規(guī)定或未明確規(guī)定的，決定權基本上處于“閑置”的狀態(tài)，對涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定

7、及群眾普遍關注的熱點難點問題也僅限于提出一些建議，鮮見有作出決定的?？h級地方人大常委會主動做出決定的意識不強，多數情況是由政府根據工作需要主動提請人大常委會作出的。（四）督辦不到位。重大事項決定作出以后，應該做到行而有果，務求實效，這既是行使決定權的出發(fā)點，也是最后歸宿?？h級人大常委會不同程度地存在對重大事項本身的關注較多，決定作出前熱情較高，但決定通過后，往往是“一決了之”，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位。甚至有的決議、決定自通過之后，便束之高閣，無人問津，難以真正發(fā)揮指導實踐、推動工作的作用。三、科學行使重大事項決定權的幾點建議縣級人大常委會在行使重大事項決定權的過程中，既要解放思想，提高認識，敢作善

8、為；又要厘清界限，理順關系，順勢而為；還要規(guī)范操作，方法得當，依規(guī)而為；更要注意練好內功，切實提高行權主體的整體素質，使之與所承擔的重大使命相適應。結合當前實際，應從以下幾個方面入手。（一）構建科學高效的權力運行機制。為確保縣級人大真正成為討論決定重大事項的權力機關，需進一步理順人大與黨委、政府之間的關系。一是要理順人大決定與黨委決策的關系。黨委作出的決策，對區(qū)域各級黨組織和黨員具有約束力，對國家和全社會不具有強制性，而人大作出的決定，是國家意志的表現，對本行政區(qū)域內的國家機關、全體公民都具有普遍的約束力。黨委對國家和社會事務的主張和意圖，只有經過法定程序變?yōu)閲乙庵?，才能對國家、社會和全體公

9、民具有約束力。因此，黨委作出決策后，應當通過人大黨組或者直接向人大提出建議，由人大依法討論、決定。人大要自覺接受黨委的領導，建立健全人大討論決定重大事項向黨委請示報告制度，積極爭取黨委的重視和支持，善于把黨委的決策經過法定程序變成人大的決議、決定，保證黨委的意圖和主張得到貫徹落實。二是要理順人大決定與政府行政決策的關系。從憲法和地方組織法的規(guī)定來看，人大是權力機關，是本源的權力，而政府是執(zhí)行機關，是派生的權力。人大重大事項決定權與政府行政決策權是上下位關系，行政決策權要服從人大決定權。人大的決定是創(chuàng)制性的，具有主動性、原則性和方向性，政府行政決策是執(zhí)行性的，具有從屬性、具體性和措施性。因此，政

10、府要建立健全重大決策出臺前向人大報告制度，對應當由人大審議決定的重大事項要及時、主動提請人大審議決定，并落實好人大的決議決定。同時，人大應尊重政府依法行使行政權，加強與政府的溝通與聯(lián)系，使雙方在重大事項決定上形成共識，達成一致，按照法律規(guī)定，積極主動地行使好重大事項決定權，努力實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，真正形成“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的權力運行機制，真正讓人大成為代表人民決定國家事務的權力機關。（二）科學界定重大事項的范圍。面對“重大事項”始終處于“既不能不明確”而“又不能過于明確”的兩難境地，在實踐中一味地追求實體概念的明確化和具體化已無意義，我們

11、所要界定的僅是行使決定權的客體，并非何謂重大事項這一概念。判斷某一個事項是否構成行使重大事項決定權的客體，可從界定重大事項的范圍入手，一是憲法、法律、法規(guī)有明確性規(guī)定和原則性規(guī)定的事項；二是事關本行政區(qū)域內經濟社會發(fā)展全局性、長遠性、根本性的事項；三是人民群眾普遍關注、迫切要求解決的事項；四是需要人民群眾和社會各個方面廣泛參與和共同遵守的事項；五是人大認為需要討論、決定的其他事項。建議縣級人大按照法定性、全局性、人民性和可行性的原則，從本行政區(qū)域內實際出發(fā)，建立和完善界定重大事項范圍和確定重大事項的制度和機制，并編制應由人大討論、決定的重大事項目錄，設置重大事項項目庫，明確權屬。（三）完善重大

12、事項決定權行使運作機制。縣級人大常委會可依據原則制定行使重大事項決定權的實施辦法和具體工作流程。將憲法關于縣級以上地方人大常委會“討論、決定本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項”的原則規(guī)定具體化，使人大常委會行使決定重大事項的職權規(guī)范化、制度化、程序化，具有可操作性。一是完善討論決定重大事項的操作規(guī)程。建立健全重大事項提出與審查、調研與論證、審議與表決、公布與實施以及貫徹落實的保障措施等工作程序和方式方法，防止臨時動議，提高議決質量和決議決定落實效率。二是建立專家咨詢和科學論證機制，增強決議決定的科學性和可行性。在審議過程中開展廣泛深入的討論，允許各種觀點自由闡述。特別是要多聽取反對意見，以確保決

13、定議案能夠得到充分的論證。對存在較大爭議的，開展專題調研，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，使常委會作出的決議、決定更加切合實際。三是加強監(jiān)督檢查，實行跟蹤問效。注重發(fā)揮人大常委會有關重大事項作出的決定、決議在指導實踐、推動工作中的作用。綜合運用剛性手段對決定執(zhí)行和落實情況進行督查，實行跟蹤監(jiān)督、責任追究制度，確保常委會決定、決議得到貫徹落實。必要時采取質詢、特定問題調查、撤職等剛性監(jiān)督手段，確保決議決定得到有效落實，以維護人大決定、決定的嚴肅性、權威性和法律效力。（四）提高討論決定重大事項的水平。對重大事項行使決定權，需要具備較高的業(yè)務素質和能力?？h級人大常委會必須切實加強自身建設，提高人大干部隊伍的整體素質，不斷提高人大常委會討論決定重大事項的能力和水平。一是優(yōu)化常委會組成人員的知識結構和年齡結構。在注重年輕化的同時，要把懂法律、懂經濟、懂管理、懂科技等專業(yè)知識的人才充實進常委會組成人員隊伍，切實提高人大討論決定重大事項的創(chuàng)制能力和審議議案的質量，為縣級人大常委會依法行使重大事項決定權提供人才保障和智力支持。二是加強理論研究。加強對縣級人大常委會依法行使重大事項決定權的理論研究，在努力探索依法行使重大事項決定權的各種重要實踐問題的同時，理論研究