地方政府投融資形勢、政策與創(chuàng)新(張立承)

1、地方政府投融資形勢、政策與創(chuàng)新地方政府投融資形勢、政策與創(chuàng)新張立承張立承中國財(cái)政科學(xué)研究院中國財(cái)政科學(xué)研究院主 要 內(nèi) 容 地方政府融資供需分析地方政府融資供需分析 地方政府債務(wù)管理地方政府債務(wù)管理 政府投資基金政府投資基金 信貸資產(chǎn)證券化信貸資產(chǎn)證券化 城投企業(yè)債券城投企業(yè)債券 專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金 PPP項(xiàng)目融資項(xiàng)目融資地方政府融資供需分析地方政府融資供需分析地方政府融資供需分析 地方政府為什么要融資，為什么不是有多少錢辦多少事？ 地方政府為什么會避開增稅，而使用土地和債務(wù)渠道融資？ 融來的資金去做什么？ 公共投資項(xiàng)目的成本收益怎樣？ 公共投資項(xiàng)目能不能不投？地方政府融資供需分析 為什

2、么要融資 當(dāng)城市化水平在30以下，經(jīng)濟(jì)整體尚處于農(nóng)業(yè)社會，發(fā)展較為緩慢；當(dāng)城市化水平超過30時，第一個拐點(diǎn)出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展較為迅猛的高速階段，經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入工業(yè)社會； 如果城市化水平繼續(xù)提高到超過70之后，則出現(xiàn)第二個拐點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次趨于平緩，進(jìn)入成熟階段，此時，經(jīng)濟(jì)體基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，進(jìn)入后工業(yè)社會。據(jù)此經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前我國的城市化水平正處于第一拐點(diǎn)之后的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗(yàn)看，此階段的一個突出特征就是公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的社會需求急劇增長，亟需大規(guī)模公共投入。這一特征與德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納總結(jié)的：當(dāng)國民收入增長時，社會公眾對公共服務(wù)的需求將以更快的速度增長，財(cái)政支出也將以更大比例增長

3、的經(jīng)驗(yàn)判斷相互映證。 地方政府融資需求分析 融資做什么？ 巨大公共投資需求主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相巨大公共投資需求主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的行業(yè)關(guān)的行業(yè)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸業(yè)、公共服務(wù)業(yè)、電力燃?xì)狻⒆詠硭拔鬯幚?、保障性住房等領(lǐng)域。 以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例： 城市之間： 區(qū)域高速公路 地方民用航空 城市內(nèi)部： 地下軌道交通 地面公共交通地方政府融資供需分析 公共投資項(xiàng)目成本效益怎樣？ 以北京市公共交通為例 公共投資項(xiàng)目能不能不建？ 以北京市地下軌道交通為例 錢從哪里來？ 一般公共預(yù)算 土地出讓 舉借債務(wù)地方政府資金供給分析 第一，以稅收收入為核心的地方政府可支配財(cái)力 第二，以土地出

4、讓收入為核心的地方政府性基金收入 第三，以銀行貸款為核心的地方政府性債務(wù)收入地方政府債務(wù)管理地方政府債務(wù)管理新預(yù)算法地方政府債務(wù) 預(yù)算法在第四章預(yù)算編制部分的第預(yù)算法在第四章預(yù)算編制部分的第35條規(guī)定：條規(guī)定： 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會批

5、準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。 除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。 除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。 國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。地方政府債券發(fā)行與管理 地方政府發(fā)債始于2009年，起始總規(guī)模2000億元。設(shè)計(jì)的初衷是服務(wù)4萬億公共投資的地方配套部分。 2010年和2011年延續(xù)2000億元額度。 2011年新增4個省市（上海、浙江、廣東、深圳）試點(diǎn)自行發(fā)債，共計(jì)229億元。

6、 2012年額度增加到2500億元。 2013年額度進(jìn)一步增加到3500億元。2013年自行發(fā)債試點(diǎn)又增加山東和江蘇兩省。 2014年額度再次增加到4000億元，自發(fā)自還改革試點(diǎn)擴(kuò)大到東中西10個單位。 2015年一般債券增長到5000億元，專項(xiàng)債券新增1000億元 2015年安排地方政府債務(wù)置換債券3.2萬億元。地方政府債券發(fā)行與管理 2015年地方政府債券發(fā)行2015年地方政府一般債券5000億元，納入一般公共預(yù)算管理，較2014年增加1000億元；2015年發(fā)行1000億元地方政府專項(xiàng)債券，為新增部分；2015年分三批發(fā)行32000億元地方政府置換債券，以降低存量債務(wù)風(fēng)險。地方政府債券發(fā)

7、行與管理 2016年1月財(cái)政部發(fā)布關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知 債券余額、置換債券、新增債券均需進(jìn)行限額管理。 首次對地方債的發(fā)行節(jié)奏做出明確規(guī)定，要求各季度債券發(fā)行量應(yīng)保持大致均衡，置換債券各季度發(fā)行規(guī)模要控制在全年發(fā)行規(guī)模的30%以內(nèi)，并采取累計(jì)計(jì)算的方式。 要求地方政府財(cái)政、債務(wù)信息的披露范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。 從鼓勵將地方債作為抵（質(zhì)）押品、擴(kuò)大投資人范圍和新增在自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)發(fā)行地方債等多方面增強(qiáng)二級市場流動性。 置換債券償還范圍擴(kuò)大至截至2015年底清理甄別的地方政府債務(wù)本金，并將符合條件的或有債務(wù)納入置換范圍。 地方政府債券發(fā)行與管理：限額管理 2015年8月24日至29日

8、，十二屆全國人大常委會第十六次會議會議議程包括審議國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案。 依據(jù)： 2014年8月批準(zhǔn)生效的預(yù)算法第四章第35條：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借的方式籌措?！?2014年9月國務(wù)院發(fā)布的43號文已明確規(guī)定：“地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。” 地方政府債券發(fā)行與管理：限額管理 8月29日十二屆全國人大常委會第十六次會議會議批準(zhǔn)國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的決議，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元 。

9、 一部分是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元； 一部分是當(dāng)年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元（包含5000億一般債券和1000億專項(xiàng)債券）地方政府債券發(fā)行與管理：限額管理 2016年政府赤字率3%，地方政府債券7800億元，其中4000億元為專項(xiàng)債券 地方政府債券發(fā)行與管理：限額管理 2015年12月21日，財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見 強(qiáng)化限額管理，列出兩種特殊情況 當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實(shí)施積極財(cái)政政策時，適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)年新增債務(wù)限額； 當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)、需要實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策或適度從緊財(cái)政政策時，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或

10、在上年債務(wù)限額基礎(chǔ)上合理調(diào)減限額。 建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制 妥善處理存量債務(wù) 政府投資基金政府投資基金政府投資基金 政府投資基金，是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。政府投資基金 怎么設(shè)立政府投資基金？ 錢從哪來？財(cái)政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。實(shí)際上，一般是通過財(cái)政對項(xiàng)目補(bǔ)貼的專項(xiàng)資金整合而來。 形式選擇？公司型、契約型、有限合伙型三類 公司型：依據(jù)公司法成立的法人實(shí)體、通過募集股份籌集資金開展投資，出資方

11、有一定的經(jīng)營管理權(quán) 契約型：一般采用資管計(jì)劃、信托等形式開展投資，出資方不參與管理決策 有限合伙型：由普通合伙人和機(jī)構(gòu)投資者組成，普通合伙人負(fù)責(zé)具體經(jīng)營管理政府投資基金 政府投資基金的預(yù)算管理 出資部門納入年度政府預(yù)算； 上級政府可通過轉(zhuǎn)移支付支持下級政府設(shè)立投資基金，也可與下級政府共同出資設(shè)立投資基金； 收到投資收益時，作增加當(dāng)期預(yù)算收入處理； 基金清算或退出收回投資時，作沖減當(dāng)期財(cái)政支出處理。政府投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政府投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金股權(quán)投資基金 2014年4月11日重慶市人民政府頒布重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金管理暫行辦法，提出由市級財(cái)政出資設(shè)立并按市場化方式

12、運(yùn)作的政策性基金。 引導(dǎo)基金與私募投資基金管理人合作設(shè)立私募投資基金，即子基金，投資工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。政府投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政府投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金股權(quán)投資基金 自2014年起，重慶市政府計(jì)劃連續(xù)5年每年籌資25億元，最終形成超過100億元的基金“蓄水池”。 2014年重慶市籌措引導(dǎo)基金25億元，主要來源：從市財(cái)政專項(xiàng)扶持產(chǎn)業(yè)資金整合15億元；從2014年市級土地收益中籌集10億元。當(dāng)年產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金分別安排工業(yè)8億元、農(nóng)業(yè)3億元、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)4億元、科技3億元、文化1億元、旅游1億元、機(jī)動安排5億元。 政府投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政府

13、投資基金案例：重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金股權(quán)投資基金 引入社會資本來源 該基金成立以來，重慶市積極引入國內(nèi)外知名社會基金管理人，目前已引入鼎暉、九鼎、英飛尼迪、中信逸百年等基金管理人合作。 與此同時，該基金還引進(jìn)國內(nèi)大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)旗下基金管理公司，與兵裝集團(tuán)、招商局集團(tuán)等旗下基金公司合作發(fā)起汽車、現(xiàn)代服務(wù)等專項(xiàng)基金。 與本市國有民營企業(yè)合作，西證渝富、化醫(yī)集團(tuán)等本地企業(yè)均已參與相關(guān)基金的設(shè)立。 信貸資產(chǎn)證券化信貸資產(chǎn)證券化信貸資產(chǎn)證券化信貸資產(chǎn)證券化 為什么要搞信貸資產(chǎn)證券化? 3月16日李克強(qiáng)總理在答記者問是表示：可以通過市場化債轉(zhuǎn)股的方式來逐步降低企業(yè)的杠桿率。 截止2015年底信貸資產(chǎn)證券化

14、市場存量4737.13億元，企業(yè)資產(chǎn)證券化市場存量2324.99億元，分別比上一年增長87.18%和399.13%，與萬億元級別的債券市場無法相比。 作為2016年經(jīng)濟(jì)調(diào)整五大任務(wù)之一的“降杠桿”，需要資本市場的支撐。信貸資產(chǎn)證券化信貸資產(chǎn)證券化 信貸資產(chǎn)證券化對銀行的吸引力 第一，降低不良貸款率，守住資本充足率的底線； 第二，銀行自己來做信貸資產(chǎn)證券化與出售給資產(chǎn)管理公司（AMC）來做，對銀行來說最大的好處就是避免了大幅折價轉(zhuǎn)讓不良貸款。信貸資產(chǎn)證券化案例：熔盛重工信貸資產(chǎn)證券化案例：熔盛重工 中國最大的民營造船廠熔盛重工（現(xiàn)更名為華榮能源，股票代碼01101.HK）。3月8日公告稱，擬向債

15、權(quán)人發(fā)行最多171億股股票抵債，抵消債務(wù)總額高達(dá)171億元。 債轉(zhuǎn)股對象包括22家債權(quán)銀行和1000家供應(yīng)商債權(quán)人。 其中，中國銀行是熔盛重工最大債權(quán)方，債務(wù)總額為63.1億元。此次，熔盛重工將向中國銀行發(fā)行27.5億股股份，抵消所欠中國銀行27.5億元貸款。中國銀行將成為熔盛重工的最大股東。城投企業(yè)債券城投企業(yè)債券城投企業(yè)債券 近年來，國家發(fā)改委出臺的主要管理政策 關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知2013年年4月月19日日 關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見2014年年9月月26日日 城市地下綜合管廊、

16、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市城市地下綜合管廊、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引停車場建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引2015年年4月月9日日 項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法 2015年年7月月29日日 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)債市場化方向改革有關(guān)工作的意見關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)債市場化方向改革有關(guān)工作的意見2015年年10月月13日日 關(guān)于部分地區(qū)企業(yè)申請企業(yè)債券關(guān)于部分地區(qū)企業(yè)申請企業(yè)債券“直通車直通車”機(jī)制的通知機(jī)制的通知2016年年3月月10日日城投企業(yè)債券 企業(yè)債券發(fā)行政策企業(yè)債券發(fā)行政策 2014年9月推出的七大“重大工程包”：信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)工程、健康養(yǎng)

17、老服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、糧食水利、交通、油氣及礦產(chǎn)資源保障工程。 2015年6月17日國務(wù)院常務(wù)會議部署加大重點(diǎn)領(lǐng)域有效投資，增加了四大新的“重大工程包”：積極籌劃戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)制造業(yè)核心競爭力、現(xiàn)代物流和城市軌道交通。 由此，重大投資領(lǐng)域擴(kuò)展到11大類。城投企業(yè)債券 2015年7月29日項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法法 項(xiàng)目收益?zhèn)?，是由?xiàng)目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人發(fā)行的，與特定項(xiàng)目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項(xiàng)目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要來源于項(xiàng)目建成后運(yùn)營收益的企業(yè)債券。 資金用途：發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)技馁Y金，只能用于該項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營或設(shè)備購

18、置，不得置換項(xiàng)目資本金或償還與項(xiàng)目有關(guān)的其他債務(wù)，但償還已使用的超過項(xiàng)目融資安排約定規(guī)模的銀行貸款除外。城投企業(yè)債券 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)債市場化方向改革有關(guān)工關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)債市場化方向改革有關(guān)工作的意見作的意見2015年年10月月13日日 這一文件被稱為史上最松“企業(yè)債”發(fā)行審批文件。 企業(yè)債債項(xiàng)評級AA級即可申報(bào) 審核速度： 省級發(fā)改委五個工作日齊備性審核 國家發(fā)改委三十個工作日，比過去六個月大大縮短 募集投資項(xiàng)目可以只報(bào)規(guī)劃，即可發(fā)行企業(yè)債 募集資金到位后逐步完善審批手續(xù)，每半年披露一次項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況。城投企業(yè)債券 關(guān)于建立部分地區(qū)企業(yè)申請企業(yè)債券關(guān)于建立部分地區(qū)企業(yè)申請企業(yè)債

19、券“直通車直通車”機(jī)制的通知機(jī)制的通知2016年年3月月10日日 發(fā)行人不再通過省發(fā)改委轉(zhuǎn)報(bào)，在國家發(fā)改委政務(wù)大廳行政審批事項(xiàng)申報(bào)系統(tǒng)直報(bào)，同時抄報(bào)省級發(fā)改委。 “直通車”機(jī)制申報(bào)的企業(yè)債券，國家發(fā)改委按照“加快和簡化審核類”標(biāo)準(zhǔn)，加快審核。專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金 專項(xiàng)建設(shè)基金是由國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合向郵政儲蓄銀行定向發(fā)行的長期建設(shè)債券。 重點(diǎn)用于各地地鐵、大型水利、農(nóng)村電網(wǎng)改造、寬帶鄉(xiāng)村、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域。 投資建設(shè)項(xiàng)目資金需求規(guī)模大、建設(shè)時間長、回報(bào)率較低、回收周期長，政府無力包辦，社會、企業(yè)投資積極性不高的公用設(shè)施或具有一定公益性的領(lǐng)域。 專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金 2015年8月31日設(shè)立的第一批專項(xiàng)建設(shè)基金，2015年9月啟動第二批。2015年共發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)基金4批。 2016年擬安排四批專項(xiàng)建設(shè)基金，原則上按季度進(jìn)行投放，各批金額按照前高后低考慮。 2016年第一批申報(bào)范圍包括5大領(lǐng)域28個專項(xiàng)。 專項(xiàng)建設(shè)基金專項(xiàng)建設(shè)基金 項(xiàng)目要求。要選擇前期工作充分、條件成熟的項(xiàng)目。主要安排2016年上半年可以新開工建設(shè)、能夠產(chǎn)生新拉動的項(xiàng)目，以及2015年開工、主要在2016年形成工作量的項(xiàng)目；適當(dāng)安排2015年以前開工的建設(shè)周期長、投資規(guī)模大的中西部鐵路、國務(wù)院確