XXXX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策(可編輯).doc

1、XXXX年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策（可編輯）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策摘要:隨著各地對于國家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi) 政策的落實(shí)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的開展,縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積 的公共負(fù)債問題,越來越明顯地暴露出來。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的 “三農(nóng) ”政策在基層的執(zhí) 行,而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。需要尋找其形成的原因,并尋找對策解決。關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因?qū)Σ咭弧鶆?wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及發(fā)展現(xiàn)狀 近年來,隨著深化體制改革的進(jìn)行,全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也 漸漸“顯山露水 ”己,經(jīng)成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題并受到了廣泛的關(guān) 注。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大,覆蓋面廣我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多 少農(nóng)業(yè)

2、部*年的統(tǒng)計(jì)表明,截至*年底全國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)共計(jì)億元,平 均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)萬元,每個村萬元。另有官員統(tǒng)計(jì),中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近萬個,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債余萬元,計(jì) 億元左右。但有專家學(xué)者認(rèn)為還遠(yuǎn)不止此,財(cái)政部科學(xué)研究所研究員白景明 指出:“從我們掌握的材料看,在我國除臺灣和兩個特別行政區(qū)以外的 省級行政單位中,鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)億元,有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超 過了這一規(guī)模。因此,如果在推斷全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話,全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于億元。如果采用高值推斷,全國可能突破萬億元。由此可見,鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP的比重在之間,占我國財(cái)政收入 的比重在之間,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上己超過長期建設(shè)國債負(fù)擔(dān)?！?/p>

3、另據(jù)社科院的調(diào)查,*年,被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為，高于同年的國債負(fù)擔(dān)率。事實(shí)上,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù),連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清,原 因主要是債務(wù)是在長期的過程中形成的,領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆,現(xiàn)任的 領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債,也不關(guān)心到底有多少債務(wù)另外一方面,就債務(wù)本身 而言,也確實(shí)難以搞清楚。有些是原來辦企業(yè)時借的,有些是部門借的,有些可能是投資款,有些也可能是個人借的,要認(rèn)定有一定的難度。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu)債權(quán)人結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括金融機(jī)構(gòu)、上級財(cái)政、承包商、 行政事業(yè)單位和私人等。金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會等。由于上世紀(jì)*年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

4、,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度 的借貸由于國家后來強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會,導(dǎo)致了大量的債務(wù),金 融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成再如,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修 建高速公路、教育 “普九”達(dá)標(biāo)中,不同程度欠承包商工程款,承包商也 是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化,債權(quán)主體構(gòu)成也是多元化。債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育 “普六”普“九 ”達(dá)標(biāo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、借債上繳稅費(fèi)統(tǒng)籌等。一是盲目興辦企業(yè)負(fù)債,在上個世紀(jì)的興辦企業(yè)熱中懷著良好的 愿望,提出“村村有工廠 ”“消滅無工廠的村 ”在,沒有經(jīng)過實(shí)際的考慮下 盲目上馬了很多企業(yè),在現(xiàn)在看來,當(dāng)時企業(yè)

5、在一定程度上緩解了農(nóng)村 勞動力大量剩余的壓力,但是作為企業(yè),由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化,并沒有實(shí)現(xiàn)長期贏利的目的,現(xiàn)在,不僅當(dāng)初盲目上馬的企業(yè)無一成功 反而使部分集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的村債臺高筑二是透支興辦公益事 業(yè)負(fù)債,其中包括如九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、普及程控電話、飲用水改造、 改造村級公路等,從而背上了沉重的包袱三是財(cái)政管理不規(guī)范,多數(shù)村 的村級財(cái)務(wù)連年赤字,農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費(fèi)用沒有實(shí)現(xiàn) “年初預(yù)提,年終 結(jié)算,多退少補(bǔ),滾存使用 ”的原則辦理,超范圍的開支現(xiàn)象嚴(yán)重,致使共 同生產(chǎn)的費(fèi)用成了“無底洞 ”累,積超支的數(shù)額巨大,村級組織不堪重負(fù) 四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費(fèi)稅,完成上級的稅收。鄉(xiāng)

6、鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。債務(wù)問題在世紀(jì)*年代末就受到重視,中央有關(guān)部門提出了化解 債務(wù)的一系列要求和舉措。但收效并不大,*年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成,主要有:舊債 基礎(chǔ)上形成的新債。如舊債的利息,或者為還舊債而舉新債。 建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。行政管理開支方面形成的債務(wù)一部分是拖欠財(cái)政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù),一部分是因?yàn)檗k公經(jīng)費(fèi)不足、吃喝招待、旅游參觀而形成的債務(wù)等等。原來導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會、 “普九 ”達(dá)標(biāo) 等基本上不見了。多起來的是政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)?？磥?就債務(wù)解決債務(wù)問題,并不能完全解決債務(wù)問題,那么,在建 設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程之中,會不會

7、導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢筆者認(rèn)為,要從 債務(wù)形成上尋找原因,才能找到解決債務(wù)問題的根本對策,防止舊債添 新債。二、債務(wù)形成原因通過分析債務(wù)的形成,可以發(fā)現(xiàn),一部分債務(wù)是 由于政策出臺的不當(dāng)造成的,如*年代提出的 “消滅無工廠的村 ”大,興 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵村辦企業(yè)。這些政策的出臺是*年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)解放后,國家為緩解農(nóng)村勞動力 人口大量剩余而提出的,出于較好的動機(jī),在當(dāng)時得到了國家的鼓勵。但后來由于這些企業(yè)競爭力不強(qiáng)等多種原因,國家又出臺了政策 關(guān)閉這些企業(yè),但卻沒有給予一定的補(bǔ)償,也沒有根本解決農(nóng)村勞動力 大量剩余的問題。另一部分債務(wù)是由于上級在下達(dá)任務(wù)時沒有給以一定的配套資 金造成的,如“九義”達(dá)標(biāo)。為了達(dá)

8、標(biāo),進(jìn)行校舍改造、進(jìn)行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等,本來是為了 使兒童都有書讀,到最后反而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重,沒有錢讓小孩去讀書。再如 “三個代表 ”等類似的基層學(xué)習(xí)活動,村干部被集中起來學(xué)習(xí) 數(shù)日,其間心不在焉地聽報(bào)告,漫無邊際地討論,花錢印材料,買材料等,既耗費(fèi)時間,也耗費(fèi)錢財(cái)。具體分析原因,主要包括:（一）我國行政管理體制方面的原因我國 現(xiàn)行的壓力型管理體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級增支減收的壓力無能為 力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成 “財(cái)力上劃、事權(quán)增加 ”的局面。*年分稅制改革后,我國提高了中央財(cái)政收人所占比重,地方財(cái)政 所占比重相應(yīng)降低。財(cái)權(quán)上收了,而事權(quán)在一次次任務(wù)中不

9、斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán) 有多大常常是剛性的,而事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。對于基層的農(nóng)民而言,他們只是看重事情有沒有人做,而不管是由 哪一級政府出的錢,上級政府 “只給政策不給錢 ”下,達(dá)了任務(wù)卻沒有配 套資金,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。這也反映了目前考核機(jī)制的不合理。 現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級進(jìn)行且由上級說了算,不可能真 正從為農(nóng)民出發(fā)?，F(xiàn)行的政績考核機(jī)制和自上而下的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活 動就是完成任務(wù),圍繞上級的指令、指標(biāo)轉(zhuǎn)。任務(wù)的完成情況與個人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān),于是,在實(shí)際 操作過程中,不得不將指標(biāo)分解下達(dá),從縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）到村,村再將每一個指標(biāo)落實(shí)到每戶農(nóng)民身上。而各種

10、所謂的達(dá)標(biāo)活動、 升級活動、 招商引資等就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段。至于這些活動采取什么方式、手段實(shí)現(xiàn),并不時上級所關(guān)心的,他 們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展,必能造福于農(nóng)民,但事實(shí)上,這種自上而下的問 責(zé)恰恰忽視了農(nóng)民。上級政府指派任務(wù)、指令,卻看不到基層政府的實(shí)際表現(xiàn)。 同時,基層政府債務(wù)的形成、加重也與政府自身的特點(diǎn)有關(guān)。*年人民公社制被正式廢除,鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級農(nóng)村政權(quán),同時建立 了一級財(cái)政。財(cái)政的建立,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一種內(nèi)在的權(quán)力和利益擴(kuò)張沖動 不斷地追逐更大的權(quán)力和更多的利益,直到受到約束和抵制。其實(shí),這種政府所具有的擴(kuò)張沖動是所有政府具有的本質(zhì)。從公共選擇學(xué)的角度來看,政府不僅具有社

11、會性,同時還是 “經(jīng)濟(jì) 人”具,有自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍包括國家預(yù)算內(nèi)資金、 預(yù)算外資金和自籌資 金三部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)重短缺的情況下,游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理之外 的預(yù)算外資金和自籌資金的存在,便構(gòu)成了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門的極大 激勵,為其提供了大量的尋租機(jī)會。（二）財(cái)政體制上的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在缺陷。一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上,“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源*年起我國開始實(shí)行中央與省級財(cái)政的分稅制財(cái)政管理體制,以 后由省級向下逐步推開,但迄今為止,我國省以下 “分稅制 ”體系并未完 全到位,致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長 機(jī)制。而且每年各級財(cái)政收人都有硬

12、性任務(wù)指標(biāo),從而使“分稅制 ”在一 定程度上成為 “包稅制 ”。上級政府在年初根據(jù)支出計(jì)劃,逐級下達(dá)財(cái)政收人任務(wù),層層分解,限期上交。有的縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù),給基層政府造成很大壓力,在難以 完成稅收上交任務(wù)時,只好舉債先完成上交任務(wù),債務(wù)負(fù)擔(dān)又轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工資,教師工資已經(jīng)統(tǒng)一由縣級 財(cái)政發(fā)放,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍有稅收負(fù)擔(dān),有很大的財(cái)政壓力。解決債務(wù)問題,可能還需要從擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入來源進(jìn)行同時,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的另一個重要來源,轉(zhuǎn)移支付并不規(guī) 范、透明。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說,大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法,相當(dāng)一 部分

13、轉(zhuǎn)移支付是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的。而補(bǔ)助量的多少沒有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù),難以排除撥款的隨意性,最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在跑關(guān)系要錢方面,依賴補(bǔ)助過日子,而另一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平,挖潛增收的積極 性受到了影響。另一方面,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出方面,由于機(jī)構(gòu)臃腫等原因?qū)е仑?cái)政支 出失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府,就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府萬多個,相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小,但不管地域多大,人口多少,財(cái)政承受能力如何,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求 上下對口,這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂,缺乏監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,多頭審批,隨意性強(qiáng),這些都

14、人 為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。（三）債務(wù)解決對策現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)會不會引起新的問題,影響社會主義新農(nóng)村的建設(shè),在新的歷史時期,如何對待現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù),這些都要 求解決好債務(wù)問題,以更好地促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。一是要積極尋找措施化解現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的根本性根除是不可能靠硬性行政命令解決的,因此必須尋求積極有效的措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有債務(wù)。由于各地具體情況不同,債務(wù)發(fā)生的原因不同,因此必須在調(diào)查研 究的基礎(chǔ)上,因地制宜、分類指導(dǎo),逐個鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù),制定切實(shí)可行的債務(wù)化解措施。二是采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)在這方面,首先要適當(dāng)集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可用財(cái)力,加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,提 高鄉(xiāng)鎮(zhèn)

15、資金的使用效益,精簡財(cái)政供養(yǎng)人口,遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò) 張。雖然這樣做的難度也是很大的,但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。 其次,上級政府在下達(dá)任務(wù)、 指令時,防止只給政策不給錢的現(xiàn)象。 再次,推行綜合預(yù)算。 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)收入以及自籌資金和統(tǒng)籌資金等預(yù)算外收 入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍,采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核 算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法,管好預(yù)算內(nèi)外資金,提高改革的綜合效、人益。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中,今年國家將會有較大力度的轉(zhuǎn) 移支付,但在上文中,我們已經(jīng)分析轉(zhuǎn)移支付制度的不完善,有一定的 隱患,國家的轉(zhuǎn)移支付安排可能只是具體到項(xiàng)目,而不是具體到村,勢 必會帶來新一輪的 “跑錢”活動,會不會由于資金不到位,或者資金缺口,而又走到借貸或者向農(nóng)民統(tǒng)籌的路上去呢三是上級政府理應(yīng)給予的 援助和配套改革措施。要想確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良性運(yùn)行,杜絕進(jìn)一步發(fā)生的赤字和債務(wù),同 樣需要