行政機構法律責任的承擔

1、行政機構法律責任的承擔楊紅2012-05-21 14:33:45 來源：西部法學評論2010年第5期摘要：在規(guī)范化執(zhí)法的總體要求下，基層行政機構的執(zhí)法由于權限 小，范圍窄等原因，不為人們所重視。但隨著執(zhí)法重心的下移，賦予基層 行政機構必要的執(zhí)法權限確有必要。本文以行政機構法律責任承擔為視 角，從現(xiàn)行立法的不同規(guī)定入手，分析行政機構責任承擔的現(xiàn)實特點、理 論基礎，在反思現(xiàn)有理論的不足后，提出行政機構法律責任承擔的新思路。關鍵詞：內(nèi)設機構；派出機構；法律責任行政機構，在我國行政法中有廣義和狹義之分，廣義的行政機構指所 有的行政機關，通常在機構改革、機構設置等用語中使用1,包括各級 人民政府及其工作

2、部門。狹義的行政機構特指行政機關的內(nèi)設機構、派出 機構、臨時組建的機構。本文從狹義的層面上來分析行政機構法律責任的 承擔問題。一、現(xiàn)行立法關于行政機構法律責任承擔的規(guī)定行政機關的內(nèi)設機構既包括各級人民政府所屬的內(nèi)部機構及臨時設置的機構，也包括政府職能部門的內(nèi)部機構。派出機構是地方縣級以上人 民政府的職能部門根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設立的代表該部門管理某 項或某方面行政事務的派出機構。在我國，政府職能部門的派出機構主要 有：公安派出所、稅務所、財政所、工商所、土地管理所等。從機構性質 和法律地位上講，派出機構及職能部門設置的內(nèi)部機構處于同等的地位， 本身不具有行政主體資格。但法律、法規(guī)、規(guī)章有授

3、權的除外。行政機構法律責任的承擔，也就是指行政機構能否做行政復議的被申 請人、賠償義務機關、行政訴訟的被告。我國現(xiàn)行立法對此的規(guī)定不甚統(tǒng) 一，具體表現(xiàn)如下：1 .行政復議法及其實施條例的規(guī)定行政復議法沒有直接規(guī)定行政機構能否作為被申請人，但在行 政復議法第十五條第一款第二項規(guī)定，對政府工作部門依法設立的派出 機構依照法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，以自己名義做出的具體行政行為不服的, 向設立該機構的部門或該部門的本級地方人民政府申請行政復議。從此項 規(guī)定可以推出行政機構可以作為被申請人。行政復議法實施條例第十 四條規(guī)定，行政機關設立的派出機構、內(nèi)設機構或其他組織，未經(jīng)法律法 規(guī)授權，對外以自己名義做出具

4、體行政行為的，該行政機關為被申請人。 結合這兩條規(guī)定，可以得出這樣的結論：即行政機構能否作為被申請人， 取決于法律法規(guī)有無授權。但這兩處規(guī)定只說明有無授權，而沒有越權的規(guī)定，所以可操作性不強。2 .國家賠償法及其相關解釋的規(guī)定行政機關的內(nèi)設機構、臨時機構、派出機構能否作為賠償義務機關，國家賠償法沒有明文規(guī)定，但考慮到內(nèi)設機構、臨時機構、派出機構 一般缺乏獨立財政，且行政機關對其負有監(jiān)督職責，因此應由該機構所屬 的行政機關作為行政賠償義務機關。1根據(jù)國家賠償法第三十七條 的規(guī)定，賠償費用列入各級財政預算，賠償請求人憑生效的判決書、復議 決定書、賠償決定書或者調解書，向賠償義務機關申請支付賠償金。

5、賠償 義務機關應當自收到支付賠償金申請之口起七日內(nèi)，依照預算管理權限向 有關的財政部門提出支付申請。財政部門應當自收到支付申請之日起十五 日內(nèi)支付賠償金。賠償費用預算及支付管理的具體辦法由國務院規(guī)定。由 此可見，在國家賠償中，不管義務機關是哪一方，最終的責任承擔者事實 上是國家。從國家賠償法的規(guī)定來看，行政機構一律不作為賠償義務 機關，不論有無授權。這一規(guī)定顯示出及行政復議法和行政訴訟法的 不同。3 .行政訴訟法及相關解釋的規(guī)定我國行政訴訟法沒有關于行政機構能否作為被告的規(guī)定，在最 高人民法院關于執(zhí)行V行政訴訟法若干問題的解釋第二十、二十一條 對行政機構及被告的確認做了較為詳細的規(guī)定：（1）行

6、政機關組建并賦予 行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出 具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為 被告；（2）行政機關的內(nèi)設機構或者派出機構在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章 授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的, 應當以該行政機關為被告；（3）法律、法規(guī)或者規(guī)章授權行使行政職權的 行政機關內(nèi)設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政 行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告; （4）行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權其內(nèi)設機構、 派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視

7、為委托。當事人不服提起 訴訟的，應當以該行政機關為被告。分析上述司法解釋的規(guī)定，可以得出 以是否有授權作為行政機構能否作被告的標準，在這一點上，行政訴訟 法及行政復議法的規(guī)定保持了統(tǒng)一，但行政訴訟法的司法解釋 增加了有權卻越權的規(guī)定，也就是說，只要有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權， 行政機構不論是在授權范圍內(nèi)，還是超越授權的范圍，都要做行政訴訟的 被告。分析我國現(xiàn)有立法的規(guī)定，可以看出在行政機構責任認定方面的差 別：從行政相對人的權利救濟來看，行政復議、行政訴訟、國家賠償應當 是自然銜接的關系，也就是復議的被申請人、被告、義務機關理應是相同 的確認標準，但從現(xiàn)實立法來看，有法律、法規(guī)授權的行政機構能否

8、作被 申請人，取決于它是否依照法律法規(guī)的規(guī)定行使權利，即有法律、法規(guī)授權的行政機構一定做被告，行政機構一律不做賠償義務機關。這樣就會出 現(xiàn)被告及被申請人、賠償義務機關的不統(tǒng)一的環(huán)境。二、現(xiàn)行立法的理論基礎因為行政復議法和國家賠償法出臺于行政訴訟法之后，所以 在確定責任承擔者時，基本沿襲了行政訴訟法被告確認的模式。而行 政訴訟被告的確認是以我國引入的行政主體理論為基礎的。在我國的行政 法學理論中，行政主體是指依法享有獨立的行政職權，能以自己的名義行 使行政職權、并獨立承擔法律責任的組織。具體包括兩點：（1）行政主體 包括行政機關和法律法規(guī)授權的組織；（2）只有行政主體才能作為行政訴 訟的被告、行

9、政復議的被申請人、行政賠償?shù)牧x務機關。這一理論的引入 其中一個很功利的目的就是解決行政訴訟被告的需要。但從實踐來看，我 國行政主體理論存在以下問題：（一）有名無實。行政主體作為行政法學的一個重要概念，不是中國行政法學者的原創(chuàng) 性成果，而是借助于王明揚先生的法國行政法引入中國的一個繼受性 概念。2上個世紀八十年代中后期，王明揚先生闡述了法國行政法上的 行政主體概念，2但文中并沒有論及中國行政法應如何建構行政主體理 論體系，而此時，恰逢我國行政訴訟法制定及實施，面對紛繁復雜的 行政權行使主體，如何確認被告成為司法實踐部門的當務之急，借用王明 揚先生闡述的法國行政法上“行政主體”之名稱，成為理所當然

10、。我國的 行政主體理論從法國、口本等國移植而來，但卻及他們的行政主體理論大 相徑庭。準確地說，我們僅引進了行政主體概念，但卻對其內(nèi)容進行了實 質性改造。在西方國家，行政主體是一種法律制度，是中央及地方、國家 及社會分權的法律技術，具體的類型主要包括國家、地方團體、公務法人 及其他行政主體。行政主體間相互獨立，依法行使權力并負擔義務，并獨 自承擔法律責任。各行政主體都設有自己的行政組織，獨H開展活動。國 家對地方團體等的控制只能依法進行，行政主體間的行政爭議由法律手段 解決，而且其行政主體理論及具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述 行政主體制度的有關內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當性

11、。 我國行政主體理論則肯定行政機關以及法律法規(guī)授權組織的獨立人格，認 為行政機關及法律法規(guī)授權組織在法定權限范圍內(nèi)可以H己的名義進行 管理并獨立承擔行為的后果。我國的行政主體理論強調形式上的責任，認 為作為行政訴訟被告就是承擔行為后果的具體表現(xiàn)，嚴格地說，在我國的 行政主體中，只有各級人民政府有獨立地位，其他行政主體均受所屬的人 民政府以及其他行政機關的制約。分析中西方行政主體理論的差異，可以 發(fā)現(xiàn)，兩者在行政主體的種類、條件、權力、責任的承擔等方面都有很大 的區(qū)別，正如學者所言，“兒乎達到了中西行政主體理論無法對話的地步”。 3（二）行為者及責任承擔者難以對應。根據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，行政復議法

12、及行政訴訟法都以有無授 權作為是否承擔責任的前提，這樣就出現(xiàn)了沒有授權的行政機構以自己的 名義作出行政行為，法律后果要由其所屬的行政機關承擔。有授權的行政 機構不論是在授權范圍內(nèi)還是超出授權范圍，法律規(guī)定均由H己承擔責 任。對于行政機構的不同對待，使得行政法上確認責任的承擔者成為一個 復雜的問題，增加了原告起訴的難度，也為法院審查起訴設置了不應有的 障礙，同時也不利于體現(xiàn)權責統(tǒng)一的要求，難以達到促使行政主體嚴格依 法行政的目的。從我國現(xiàn)有的行政主體來看，行政主體包括行政機關和法 律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，只要是行政主體，就應當對自己的行為產(chǎn)生 的法律后果承擔法律責任。但仔細分析會發(fā)現(xiàn)，這種責任

13、定位及現(xiàn)實不相 吻合，因為在我國，有行政管理權的行政機關和法律法規(guī)授權組織并不真 正承擔責任。雖然在形式上，哪個行政機關的行政行為被訴，就由該行政 機關作被告，但行政賠償責任最終由國家承擔，國家才是真正的責任主體。 由此可見，我國行政主體理論所指的責任是形式責任，既然是形式，那就 大可不必規(guī)定得這么復雜。筆者以為，可以考慮實施誰行為誰責任的原則, 當然最終的責任歸屬是國家，這樣更符合我國的國情。（三）行政機構的行政主體資格不被重視。根據(jù)我國的行政主體理論，作為行政主體必須滿足三個條件：有法定 的行政職權；能以自己的名義獨立對外實施行政管理；能獨立承擔其行為 所產(chǎn)生的法律后果。國務院全面推進依法

14、行政實施綱要明確指出：要 減少行政執(zhí)法層次，適當下移執(zhí)法重心；對及人民群眾日常生活一、生產(chǎn)直 接相關的行政執(zhí)法活動，主要由市、縣兩級行政執(zhí)法機關實施。要完善行 政執(zhí)法機關的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。根據(jù)這一要求，執(zhí)法權力的行使及保障 應重點集中在基層。長期以來，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題，一直為老百 姓所深惡痛絕。由于行政機構的主體資格不被重視，可能產(chǎn)生“有權的看 不到、管不了，看得到、管得了的沒有權”的問題。在行政法學研究領域, 有學者認為，行政機構原則上不能以自己的名義對外獨立作出行政行為， 除非有授權，所以，行政機構應屬于法律、法規(guī)授權的組織。4但也有 學者認為，行政機構應屬于行政機關的范圍。5由

15、此可見，行政機構的 性質認定尚有爭議，認定為行政機關，則容易將其作為政府或部門的一部 分，不利于行政機構獨立地位的確立。三、行政機構執(zhí)法的實踐分析根據(jù)治安管理處罰法第九十一條的規(guī)定：治安管理處罰由縣級以 上人民政府公安機關決定；其中警告、500元以下罰款可以由公安派出所 決定?？梢姺蓪ε沙鏊怯惺跈嗟?。中華人民共和國稅收征收管理法 第七十四條規(guī)定：本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在二千元以下的，可以由 稅務所決定。這些授權存在以下弊端：（一）授權范圍較小，不利于基層管理。為執(zhí)法的重心，基層機構或部門擔負著主要的執(zhí)法任務，但由于法律 法規(guī)、規(guī)章的授權范圍較小，基層機構只能層層報批、請示，無形中增加

16、了執(zhí)法的環(huán)節(jié)，降低了執(zhí)法效率，執(zhí)法的針對性較差，執(zhí)法人員的積極性 不高。多數(shù)基層機構的執(zhí)法人員原本最了解情況，但由于缺少權力，便出 現(xiàn)了等靠要的思想，認為問題不嚴重沒人管，問題嚴重到非解決不可時上 面總會派人來管，結果出現(xiàn)了執(zhí)法的被動局面，也在一定程度上增加了執(zhí) 法的成本，不利于基層問題的及時化解，也不利于社會的安定和諧。（二）被申請復議、被告的概率較低，并不能說明執(zhí)法規(guī)范化程度高。由于行政機構的權限較小，做出的行政決定對相對人的權益影響并不 很大，即使行政行為存在瑕疵，出于訴訟成本的考慮，相對人能忍即忍， 不會動輒訴訟或復議，而這并不利于執(zhí)法規(guī)范化建設。行政機構做被告的 概率極低，作為我國執(zhí)

17、法的主力軍，縣級以上地方各級人民政府及其部門 做出的大量行政行為，真正進入訴訟、復議的只是鳳毛麟角，據(jù)統(tǒng)計，我 國每年的行政糾紛信訪有400-500萬件，每年的行政訴訟案件只有10萬 件左右。6某些縣區(qū)法院年受理行政訴訟不到3件。這說明大量的行政 爭議游離于爭議解決的主渠道之外，因此，我們不能借口被訴的概率低， 就不去規(guī)范基層執(zhí)法行為，甚至忽視對最基層執(zhí)法機構責任承擔機制的研 究。（三）執(zhí)法手段的貧乏，不利于有效管理。近年來，“包月罰款”、“釣魚式執(zhí)法”、“養(yǎng)魚式執(zhí)法”等新名詞 不斷出現(xiàn)，我們在批判這些違法執(zhí)法行為的同時，更應該做深刻的反思和 檢討，在指標管理的要求下，基層執(zhí)法部門和機構的執(zhí)法

18、任務口益加重， 執(zhí)法的情況也變得愈加復雜,如“黑車”、“超載”、“亂搭亂建”、“占 道經(jīng)營”等，這些社會發(fā)展、轉型過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，不是一 個“罰”字就能解決的，也不是單憑行政機關就能解決好的。（四）執(zhí)法干預大，責任不明。行政機構主要負責基層的執(zhí)法任務，但由于缺乏獨立的法律地位，上 級的決定便成了主要的執(zhí)法依據(jù)，雖然公務員法有關于公務員說“不”的 權利的規(guī)定，3但真正實現(xiàn)從絕對服從到相對服從的轉變，培養(yǎng)公務員 獨立政治人格的形成，仍有很長的路要走，實踐中往往是上級的命令錯了, 板子卻要打在執(zhí)行者的身上。四、行政機構法律責任承擔機制的完善長期以來，在我國行政法學研究中，行政機構的設置、

19、職權、責任承 擔等問題不被重視，這一方面是因為行政機構獨立行使權力的規(guī)定較少， 不是行政執(zhí)法的主要主體，另一方面也及行政機構用語上的混亂有關，在更多的層面上將其等同于行政機關了，從而未能引起研究者的足夠重視。 完善行政機構法律責任承擔機制是一項系統(tǒng)工程，主要應做好以下兒個方 面：（一）明確行政機構的設置條件。關于行政機構設置方面的立法主要有兩部，即國務院行政機構設置 和編制管理條例、地方各級人民政府機構設置和編制管理條例，根 據(jù)這兩部立法的規(guī)定，行政機構包括國務院辦公廳、國務院組成部門、國 務院直屬機構、辦事機構、國務院組成部門管理的國家行政機構、議事協(xié) 調機構。地方各級人民政府的行政機構，主

20、要指地方各級人民政府的工作 部門、議事協(xié)調機構等。從上述規(guī)定可以看出，我國立法中所指的行政機 構并非指行政機構設置的內(nèi)設機構、派出機構。關于本文所指的行政機構 的設置只有地方各級人民政府機構設置和編制管理條例的十三條指出： “地方各級人民政府行政機構根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的內(nèi) 設機構，縣級以上地方各級人民政府行政機構的內(nèi)設機構的設立、撤銷、 合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機 關審批。”縱觀現(xiàn)有立法的規(guī)定，行政機關的內(nèi)設機構和派出機構的設立 缺少立法規(guī)范，有待組織法明確行政機構的設置條件。（二）賦予行政機構必要的職權。根據(jù)國務院關于加強市、縣依法行政工

21、作的決定的要求，執(zhí)法的重心 要下移，也就是指要加強基層執(zhí)法。行政機構是我國基層執(zhí)法的主體之一, 但現(xiàn)行立法賦予行政機構執(zhí)法權較少。從授權的形式來看，行政訴訟法 第二十五條規(guī)定，法律法規(guī)授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被 告。但最高人民法院解釋第二十條所指的授權是法律法規(guī)或規(guī)章授權。 法律及司法解釋的規(guī)定不統(tǒng)一，司法解釋的擴大解釋一方面是出于應對實 務中產(chǎn)生的問題，另一方面有擴大授權依據(jù)的考慮。從行政執(zhí)法的實踐來看，賦予行政機構一定的職權確有必要，如路政、 公安、工商、稅務等，職權集中的后果是看得見的管不著，能管著的看不 見。從大部制的推行思路來看，決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離是必然的趨勢。 大

22、部制，也叫大部門體制，是指在政府的部門設置中，將職能相近、業(yè)務 范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職 能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。中共 十七大提出，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制， 健全部門間協(xié)調配合機制。2008年國務院機構改革方案在一定程度上體現(xiàn) 了大部制的精神。在大部門內(nèi)部，執(zhí)行環(huán)節(jié)就應當賦予執(zhí)行機關應有的職 權，執(zhí)行及決策分離之后，就不再具有任何形式的“拍板權”，而是作為 一個專門領域獲得了相對獨立地行使執(zhí)行職能的地位且對執(zhí)行負全責的 職能部門?？紤]到執(zhí)行的專業(yè)性強，執(zhí)行可以相對分散。執(zhí)行強調的應該 是專業(yè)

23、化、執(zhí)行層級的規(guī)范和執(zhí)行手段?！按蟛恐聘母铩焙?，執(zhí)行方面的 權力將向議事協(xié)調機構、派出機構、內(nèi)設機構、事業(yè)單位和基層政府轉移。因此，要把調整、整合政府的行政機構和事業(yè)單位的改革進行統(tǒng)一的考慮。 可以以此為契機，規(guī)范行政機構的行政職權，根據(jù)執(zhí)法的現(xiàn)實需要，賦予 其應有的權力，確保執(zhí)行的高效、便捷。（三）建立誰行為、誰承擔責任的責任機制。我國立法關于被告的確認、被申請人的確認、賠償義務機關的確認規(guī) 定不統(tǒng)一，再加上立法的復雜規(guī)定，使得如何確定責任的承擔者始終是一 個難題，也給法院、復議機關受理案件增添了不必要的障礙，不利于體現(xiàn) 救濟的便宜主義原則。不論被告是誰，其敗訴后的賠償責任均由財政承擔, 所

24、以確定誰做被告，實際意義不大，實際是把簡單問題復雜化，倒不如確 立誰行為誰責任的原則，簡化行政法上責任承擔的機制。在這樣的規(guī)則下, 將行政訴訟被告資格及行政主體資格適當分離，從而可以較好地理順行為 及責任之間的基本關系。國務院全面推進依法行政實施綱要關于依法 行政的基本要求之一是：權責統(tǒng)一，即行政機關依法履行經(jīng)濟、社會和文 化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。行政機關違法 或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。依 法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償。 根據(jù)這一要求，行政機構的法律責任問題理應重視。（四）借鑒域外經(jīng)驗，增加司法

25、介入。我國的行政復議、行政訴訟、國家賠償制度始終都是事后監(jiān)督，而這 些制度的設計都是站在行政本位的立場上來做的，表面看是維護行政的相 對獨立，但過于滯后的介入對各方主體都帶來不利的影響：首先，從相對 人來看，在其對行政行為是否該做出有異議時，不可請求司法市查，強弱 懸殊的對峙，難以扭轉行政主體說了算的局面；其次，對于執(zhí)法機關來說, 面對相對人的暴力抗法，不履行行政決定的情形，只能申請強制執(zhí)行，若 能有法院的司法認可，無疑就會給行政機關的執(zhí)法注入一種更高的權威； 最后，對于法院而言，通過提前介入，能夠以司法的公正程序給相對人應 有的權益維護，改變現(xiàn)行行政訴訟制度的被動審查局面?；谝陨显颍?可以考慮借鑒美