行政執(zhí)法規(guī)范人權(quán)保護思索

1、行政執(zhí)法規(guī)范人權(quán)保護思索 一、人權(quán)與行政權(quán)的基本內(nèi)涵闡釋 （一）人權(quán)的基本內(nèi)涵 人權(quán)的概念，最初由17、18世紀由歐洲文藝復(fù)興中新興資產(chǎn)階級提出來的，用來對抗君權(quán)和神權(quán)。所謂人權(quán)：就是我們每一個人作為“人”存在而本身具有的以及應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利。1776年的美國獨立宣言的主要作者杰斐遜這樣寫道“：人人生而平等，造物者賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人類才在他們之間建立政府，而政府之正當(dāng)權(quán)力，是經(jīng)被治理者的同意而產(chǎn)生的。當(dāng)任何形式的政府對這些目標具有破壞作用時，人民便有權(quán)力改變或廢除它，以建立一個新的政府；其賴以奠基的原則，其組織權(quán)力的方式，務(wù)使

2、人民認為唯有這樣才最可能獲得他們的安全和幸福?！敝藱?quán)學(xué)者徐顯明教授認為人權(quán)是法治的真諦。只有當(dāng)所有人的法定權(quán)利、自由和創(chuàng)造得到尊重時，和諧社會的構(gòu)建才能有堅實的基礎(chǔ)，只有社會成員的正當(dāng)權(quán)利得到應(yīng)有的尊重和保障，才可能有社會和諧。目前中國實施依法治國基本政策應(yīng)堅持以人為本，人之本乃人權(quán)，沒有人權(quán)，人將不成為人，“人權(quán)是現(xiàn)代法最基本的價值之一，尊重和保障人權(quán)既是人類文明的標志，也是一切進步的法的基本特征?！毙姓?quán)的主動性、廣泛性、暴力性特點決定行政權(quán)在執(zhí)法活動中，在舉手投足之間就已經(jīng)對執(zhí)法相對人產(chǎn)生巨大的影響。正因為如此，在行政權(quán)運行過程中肯定、尊重、保護行政相對人的基本人權(quán)，進而實現(xiàn)“人”作

3、為一個“類”存在即人類的普遍人權(quán)至關(guān)重要。 （二）行政權(quán)的基本內(nèi)涵 行政的核心和實質(zhì)是行政權(quán)。馬克思說：“行政是國家的組織活動。”即行政就是國家行政機關(guān)的依照法律對社會執(zhí)行、管理的職能。行政權(quán)則是指“執(zhí)行、管理權(quán)，主要指國家行政機關(guān)執(zhí)行國家法律、管理國家內(nèi)政外交事物的權(quán)利?！庇纱丝梢?，行政權(quán)是公權(quán)力的重要組成部分，是公權(quán)力中最動態(tài)、較廣泛、強制性的權(quán)力，隨著國家各項事務(wù)的增加，以及社會事務(wù)的多樣化和復(fù)雜化，行政權(quán)的觸角也延伸到社會的各個角落，涉及到方方面面。行政權(quán)從一般意義上講，政府行政部門和普通公民的接觸最頻繁，對公民基本生活的影響最大。因此，一個國家普通公民而言，對于公權(quán)力的印象，首先可能

4、就是警察、罰單、稅收、征收、審批等等具體行政行為，這正是行政權(quán)的單方面性、主動性、國家強制性的特征決定的。 二、人權(quán)保護在行政訴訟中的體現(xiàn) （一）行政訴訟與人權(quán)保障的淵源關(guān)系 有學(xué)者認為，行政法乃是保障人權(quán)的“活的憲法”。洛克亦曾說過，人權(quán)是行政法的邏輯起點。而行政訴訟法作為行政法的最重要構(gòu)成部分，其對人權(quán)保障的有極其重要的作用。我國1989年制定的中華人民共和國行政訴訟法在第1條就開宗明義，表明態(tài)度：“為保證人民法院正確，及時審理行政案件，保護公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”由此可見，我國行政訴訟的根本目標是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，以

5、確保行政機關(guān)依法行政，保障行政相對人的合法權(quán)益。從法理上闡釋，權(quán)利和權(quán)力是一對孿生兄弟,是伴隨社會和民族國家的出現(xiàn)而隨之出現(xiàn)的，行政權(quán)力和人權(quán)也有著緊密地聯(lián)系?！肮袼該碛袡?quán)利,是因為要給他足以對抗國家的力量，使之免于國家的侵害。權(quán)力來源于權(quán)利，國家之所以被賦予權(quán)力，是因為權(quán)力可以動員組織力量更好地保護公民的權(quán)利，維持社會公共秩序，維護國家的獨立和人民的自由與民主。”因此，權(quán)力來源于權(quán)利的賦予，即行政權(quán)力的行使來源于公民權(quán)利的賦予。因此，在人權(quán)保障的框架中，公民在政治生活中可以確立牢固的主人地位，在社會活動中的基本權(quán)利能夠最大限度地得到保障，離不開行政權(quán)的保障。行政機關(guān)通過行政權(quán)的行使如直接

6、參與對國家事務(wù)的管理，保障公民的民主權(quán)利和自由的行使和實現(xiàn)。與此同時，行政權(quán)也要受到公民基本權(quán)利的制約，只有權(quán)利對權(quán)力的制約，才會有權(quán)力的規(guī)范運行，才能防止權(quán)力的濫用和權(quán)力的腐敗，才能使權(quán)力為公民的權(quán)利服務(wù)，進而使公民權(quán)利得到實現(xiàn)。人權(quán)是憲法法律終極價值追求，保障人權(quán)既是憲法的基本原則，又是行政法的基本原則。新中國成立以來一直把尊重和保障人權(quán)作為一個基本原則，切實維護公民的基本權(quán)利，使之不受到侵犯。洛克認為，“國家起源于社會契約，社會契約由人民的自然權(quán)利集中而成，因此國家公權(quán)力來自于人民，也應(yīng)該歸于人民，即：人民是國家的真正主人，國家及其工作人員只是人民的公仆，其任務(wù)就是執(zhí)行法律。遵循人民主權(quán)

7、的原則和人民建立國家的邏輯，國家成立的初衷和最終目的是為了保護其人民的基本權(quán)利，政府代表他們的根本利益，這其中當(dāng)然包括人權(quán)。真正的民主法治政府都必然將保護和實現(xiàn)人權(quán)作為自己的追求的價值目標?！本椭袊鴣碚f，無產(chǎn)階級的最終目標要實現(xiàn)人類普遍人權(quán)的共產(chǎn)主義社會，從某種意義上講，行政權(quán)是也應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)人權(quán)的手段，為實現(xiàn)人權(quán)的而服務(wù)。綜上所述，人權(quán)與行政權(quán)的基本關(guān)系可以表述為：行政權(quán)作為公權(quán)力其規(guī)范設(shè)計與制度安排應(yīng)當(dāng)為人權(quán)而設(shè)計，保障人權(quán)是其組織構(gòu)建與實踐運作的當(dāng)然任務(wù)，行政權(quán)是也不得不是人權(quán)運動的現(xiàn)在，也應(yīng)當(dāng)是人權(quán)運動的將來。 （二）行政訴訟法對人權(quán)的保護 人權(quán)要得到行政權(quán)的維護，就必須先明確行政權(quán)對人

8、權(quán)的尊重承認，在制度上通過法律條款表達出來。人權(quán)的載體主要是法律文件，其中，經(jīng)過共同努力的人權(quán)普遍性權(quán)利標準的載體，規(guī)定人權(quán)的國際性法律文件主要有：世界人權(quán)宣言、公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約和經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約其中有關(guān)把人的基本權(quán)利的規(guī)定主要包括：生命權(quán)、健康權(quán)、人格自由權(quán)、人格尊嚴權(quán)、公正審判權(quán)、私生活權(quán)、思想、良心、宗教和信仰自由權(quán)、主張、發(fā)表和信息的自由權(quán)、集會、結(jié)社、自由權(quán)、參加公共事務(wù)、選舉和被選舉的權(quán)利、工作權(quán)、享受生活水準權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)共16項基本權(quán)利。我國行政權(quán)對人權(quán)的保護集中體現(xiàn)在中華人民共和國行政訴訟法中，其中第1條就明確指出，行政訴訟法的首要目的是“保護公民

9、、法人和其他組織的合法權(quán)益”，其次才是“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。首先，我國行政訴訟法拓寬了受案范圍，為民告官提供法律渠道，其中規(guī)定對法院的行政訴訟受案范圍采取列舉的方式，如在第11、12條分別列舉了應(yīng)當(dāng)受理和不應(yīng)受理的案件類型，以概括式的形式使公民對行政訴訟案件有更清晰的認識和了解。其次，行政訴訟法完善了行政訴訟證據(jù)制度，它要求被告在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并且要提供做出具體行政行為時的法律依據(jù)和證據(jù)，如果行政機關(guān)無法提供或者無正當(dāng)理由而逾期提供的，法院就直接認定為該具體行政行為沒有法律依據(jù)，判決撤銷或更改該具體行政行為。另外行政訴訟法對行政行為也進行了必要的規(guī)范

10、和控制，如對行政自由裁量權(quán)進行規(guī)制、規(guī)范；如對行政行為既規(guī)定了合法性標準又規(guī)定了合理性標準，以保障公民權(quán)利不受行政行為的恣意侵害。最后，我國行政訴訟法確立了司法最終救濟的原則。當(dāng)行政行為對公民基本人權(quán)造成侵害后，訴訟法規(guī)定，公民可以通過行政訴訟保護自己的權(quán)利，除了把少數(shù)幾種具體行政行為規(guī)定為行政機關(guān)最終裁判之外，其余大多數(shù)的具體行政行為，都允許當(dāng)事人在經(jīng)過行政復(fù)議后提起訴訟，或者直接提起訴訟。另外，在裁判結(jié)果具體形式上規(guī)定了六種行政訴訟裁判形式，完善了行政訴訟類型的多樣性，我國行政訴訟法提供當(dāng)事人全面完整的救濟。 三、實現(xiàn)行政權(quán)對人權(quán)保護的救濟途徑 有學(xué)者指出：“行政訴訟制度與刑事、民事訴訟制

11、度不同，它絕不僅僅是一項司法制度，而是國家民主與法制的組成部分，是民主政治的一項基本制度，也是保護人權(quán)的一部重要法律?！奔凑J為行政權(quán)對人權(quán)的保護主要通過行政訴訟法來實現(xiàn)，也有學(xué)者認為：”在許多國家，由獨立的法院或法庭去干預(yù)政府決策過程仍是一種新的理念。任何政府都會猜忌這種權(quán)力，他們會振振有詞地說，只有他們才能以某種方式對選民負責(zé)而未經(jīng)選舉的法官做不到。但現(xiàn)代社會顯然迫切需要借助獨立的司法機關(guān)，去審查那些關(guān)乎個人權(quán)利及必須按照正當(dāng)程序作出的政府決策。我們必須應(yīng)對這一富于挑戰(zhàn)的重要課題?！惫P者認為，行政權(quán)欲達到保障和尊重人權(quán)的目的，就必須在控制行政權(quán)力的同時，堅持秉承法律是人權(quán)憲章的理念，就從我國

12、司法實踐情況來看，筆者認為以下幾點不可忽視： （一）完善我國行政救濟和司法救濟的救濟體系 首先，人權(quán)的行政救濟制度，有的學(xué)者認為“行政救濟制度是公民權(quán)利和利益受到行政機關(guān)侵害時向有關(guān)國家機關(guān)請求予以補救的一種法律制度，是人權(quán)保障的重要法律手段。在全面推進依法行政，建設(shè)法治政府的歷程中，健全以人權(quán)保障為核心的行政救濟法律機制，充分、有效地發(fā)揮行政救濟對保護公民權(quán)利的作用，是行政法制建設(shè)的重要內(nèi)容。”筆者認為，人權(quán)的行政救濟是救濟人權(quán)的第一道防線，也是一種行政權(quán)的內(nèi)在的自覺性控制。其次，人權(quán)的司法救濟機制，是指在人權(quán)的權(quán)利內(nèi)容在受到行政權(quán)侵犯時的法律補救機制和措施。司法是維護公民基本權(quán)利的最重要的

13、防線，也是最后一道防線，司法救濟是保護公民基本權(quán)利的最重要的環(huán)節(jié)。而通過行政訴訟來糾正行政機關(guān)在行使不規(guī)范行政行為，保護公民基本權(quán)利。筆者認為，司法救濟和行政救濟應(yīng)當(dāng)相互配合、相得益彰，互相彌補，就從我國目前對人權(quán)的保護的現(xiàn)狀來看，擁有強大國家公權(quán)力行使權(quán)的行政機關(guān)已經(jīng)成為人權(quán)保護所面臨的最大威脅。司法機關(guān)作為國家的法律審判機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，有義務(wù)對行政行為的不規(guī)范不合法行為進行必要約束和監(jiān)督，對此建立相應(yīng)的司法救濟機制以監(jiān)督行政權(quán)的合法行使。同時我們還可以充分發(fā)揮立法機關(guān)以及人大代表在行政救濟中的重要監(jiān)督作用。 （二）推行程序法治 首先，行政機關(guān)在行使行政權(quán)時應(yīng)遵循正當(dāng)程序的原則和適當(dāng)比例原則

14、。在現(xiàn)實生活中，行政主體及其執(zhí)法人員在實施執(zhí)法行為的過程，違背程序正當(dāng)原則和適當(dāng)比例原則的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如在作出行政處罰時，不聽取行政相對人的陳述和辯解，不向行政相對人說明法律根據(jù)、執(zhí)法理由，就徑行決定、直接執(zhí)行，無論其行為在結(jié)果上是否合法的，其最終結(jié)果卻是不合法不合理，行政相對人對此行政行為可以提起行政訴訟。行政程序公正是保障行政執(zhí)法結(jié)果公正的基本前提，也是規(guī)制行政行為，防止行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法人員的行政專斷的必要條件?？偠灾绦蚬龔母旧媳Ｕ蠄?zhí)法相對人的基本權(quán)利。其次，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)將人權(quán)納入行政決策時考量因素。所有關(guān)系到公民基本權(quán)利的行政行為，行政機關(guān)以及執(zhí)法人員必須規(guī)范自己的行政行為，考

15、量是否會對公民基本權(quán)利造成傷害，行政機關(guān)如果對行政相對人的基本權(quán)利沒有最起碼的尊重，那么行政權(quán)就勢必異化成權(quán)力的濫用，就算符合形式法治，也違背了實質(zhì)法治的基本理念。政府在行政執(zhí)法過程中運用行政權(quán)來保障人權(quán)，應(yīng)當(dāng)貫穿于政府的全部行政理論和實踐中。再次，規(guī)范行政行為的權(quán)力和責(zé)任邊界。沒有邊界的自由不是真正的自由，權(quán)力也是如此，規(guī)定行政權(quán)的權(quán)力邊界，對行政權(quán)的權(quán)力與義務(wù)進行廓清與厘定。具體來說，不越權(quán)的“權(quán)”應(yīng)當(dāng)包括憲法、法律、法規(guī)以及憲法法律授權(quán)行政機關(guān)制定的規(guī)章等，如行政機關(guān)在使用“權(quán)”的過程中，當(dāng)人權(quán)和執(zhí)法權(quán)發(fā)生沖突，行政機關(guān)以及執(zhí)法人員首先要做的就是找到其行使行政權(quán)相應(yīng)的法律依據(jù)，即行政執(zhí)法

16、者應(yīng)當(dāng)對自己的行政行為合法與否承擔(dān)舉證責(zé)任，而不能要求行政相對人提供證據(jù)來證明其行為是否合法。行政機關(guān)必須具備這種最基本的權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，否則，必然會導(dǎo)致其行政行為出現(xiàn)的任性妄為、率性執(zhí)法的現(xiàn)象，而這種行政行為的主觀性、隨意性必然導(dǎo)致行政權(quán)對人權(quán)漠視，甚至出現(xiàn)肆意踐踏人權(quán)的嚴重后果。 （三）行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的規(guī)制 行政權(quán)的人權(quán)保障功能除了要遵循合法性和正當(dāng)程序的原則之外，還必須遵循合理性原則和適當(dāng)比例原則，體現(xiàn)在執(zhí)法過程中主要是執(zhí)法的自由裁量權(quán)的平衡。行政自由裁量權(quán)簡單來說就是政府行政機關(guān)在憲法法律授權(quán)下，行政行為的行使在規(guī)定的范圍有選擇余地的處置權(quán)利。筆者認為，自由裁量權(quán)直接體現(xiàn)著行政機

17、關(guān)的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力。自由裁量權(quán)的規(guī)制不是消除自由裁量權(quán)，而是通過法律控制以及行政行為的規(guī)制使自由裁量權(quán)能夠運行在合法合理正當(dāng)?shù)能壍乐?。行政?quán)運作中自由裁量權(quán)的既有合法性又有合理性，是行政權(quán)的人權(quán)保障功能得以實現(xiàn)的一個重要的衡量指標，也是行政相對人對行政權(quán)認同的一個重要的內(nèi)在條件。行政權(quán)行使過程中的自由裁量權(quán)應(yīng)以人權(quán)的保障為其自由裁量的明確界限，行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時必須是在行政法明文規(guī)定和明確的法定程序嚴格行使，同時行使時必須遵循合理性原則進行。 （四）增強行政執(zhí)法人員以及行政相對人對人權(quán)的確信和信仰 人權(quán)保障和人權(quán)實現(xiàn)的真正的不竭動力之源是人民大眾普遍對人權(quán)的共同旨趣和不懈追求，從而是人權(quán)信念和信仰在現(xiàn)