農(nóng)村集體土地征地拆遷難的原因及制度環(huán)境分析

1、 畢業(yè)論文農(nóng)村集體土地征地拆遷難的原因及制度環(huán)境分析摘 要 農(nóng)村集體土地的征用和拆遷難問題，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的一個(gè)普遍問題。其原因比較復(fù)雜，既有城鄉(xiāng)二元土地管理體制和政策與現(xiàn)實(shí)的矛盾方面的原因，也有政府和基層組織或執(zhí)行者方面的原因，同時(shí)也有拆遷雙方對土地所有權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人利益和成本等方面認(rèn)識上的原因，既要不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)和建立健全體制機(jī)制，努力推動(dòng)農(nóng)村土地更深層次的改革，進(jìn)一步明確各拆遷主體的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)還需要在實(shí)際工作中創(chuàng)新工作方式、方法，具體問題具體分析，采用合理的方法解決。 關(guān)鍵詞 城市化；集體土地；拆遷 隨著中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，全國各地對土地的征用越來越多，拆遷難度也

2、隨之越來越大。土地問題成為農(nóng)村中矛盾頻發(fā)的焦點(diǎn)，其中尤以土地征用問題比較突出。隨著土地征用和房屋拆遷工作的進(jìn)行，人們總是自然而然地將之與“扯皮”和“暴力”掛鉤。很多拆遷人（國家職能部門、用地單位、建設(shè)單位、拆遷單位等單位的統(tǒng)稱，下同）不得不將大量的精力和時(shí)間消耗在拆遷工作上，少則一年半載，多者三年五年。征地和拆遷堪為“天下第一難”，其中對農(nóng)村集體土地的征用和拆遷尤其如此，備受各方關(guān)注。 拆遷難的原因比較復(fù)雜，既有制度和政策方面的原因，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面的原因，同時(shí)還有許多現(xiàn)實(shí)的具體原因。有的還認(rèn)為主要是征地補(bǔ)償被各級政府及集體經(jīng)濟(jì)組織截留、征地程序缺乏透明和協(xié)商、農(nóng)民參與度低、以“公共目的”

3、為由征地用于盈利活動(dòng)等。究其原因，我認(rèn)為主要可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:一、城鄉(xiāng)二元土地管理體制所致 我國的土地所有制分國有土地所有制和農(nóng)村集體土地所有制兩種形式。城鄉(xiāng)二元土地管理體制，在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了諸多問題，如同樣備受爭議的小產(chǎn)權(quán)房問題、戶籍管理問題、就業(yè)、社會(huì)保障問題等等。農(nóng)村土地征用和拆遷的結(jié)果是土地所有制性質(zhì)的變化，農(nóng)民因失去了土地，也就失去了作為“農(nóng)民”身份的依據(jù)，意味著融入城市社會(huì)的開始。集體土地房屋拆遷實(shí)質(zhì)上意味著城郊鄉(xiāng)村社會(huì)的拆除，是鄉(xiāng)村城市化的開端。從表面上看，集體土地房屋拆遷是拆除了城鄉(xiāng)間的隔離墻，拉近了農(nóng)村和城市的距離，但實(shí)質(zhì)上卻集中和突出暴露了城鄉(xiāng)“二元”土地管理體制的矛

4、盾。在“農(nóng)民” 完成向“市民”身份轉(zhuǎn)化的長長鏈條中，要完成這個(gè)過渡，在中國建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的今天，在現(xiàn)階段：由于人民物質(zhì)生活水平還有待進(jìn)一步提高、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很不平衡，各種社會(huì)保障體系仍處于不斷的建立和完善之中，拆遷難是自然的。一方面，城鄉(xiāng)“二元”體制的某些歷史遺留問題在集體土地房屋拆遷中凸顯出來，如由戶籍制度引起的“農(nóng)嫁居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題、子女上學(xué)問題等；另一方面，農(nóng)民并沒有因征地和拆遷變成真正享有五大福利保障的市民，而是淪為既非農(nóng)民又非市民的“邊緣人”，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)得尤為突出。拆遷矛盾突出的地方，幾乎都是城鄉(xiāng)結(jié)合部，有的甚至就是“城中村”。城市的拆遷難，主要源

5、于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村拆遷難，除了這方面的原因外，更重要的是沒有了衡量身份標(biāo)準(zhǔn)的土地。因此，集體土地征用和拆遷難實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)“二元”土地管理體制瓦解前的陣痛，是農(nóng)民對被人為地分為“農(nóng)村人”而區(qū)別于“城市人”并享受不平等待遇的吶喊。 二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題所致 征地拆遷由于受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域和區(qū)位以及土地用地項(xiàng)目和性質(zhì)的不同，各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以一致。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響拆遷工作是否順利和進(jìn)度快慢的一個(gè)非常重要的問題。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，能及時(shí)到位，拆遷進(jìn)度就相對快些；反之，就要大打折扣。但問題的關(guān)鍵是：補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)到底是多少才能令各方滿意。低了，被拆遷戶不樂意；高了，拆遷方辦不到。關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前主要存在以下幾

6、個(gè)方面的問題： 1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)片面強(qiáng)調(diào)市場化 應(yīng)該說補(bǔ)償以市場為標(biāo)準(zhǔn)是比較客觀公正的，對雙方而言都是公平的。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，房屋及附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)償價(jià)值的確定是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。從理論上說補(bǔ)償價(jià)應(yīng)該是市場公允價(jià)值，但這個(gè)公允價(jià)值的確定方法卻有很大的區(qū)別。如某個(gè)被拆遷人的房屋，按標(biāo)準(zhǔn)只能補(bǔ)償15萬元，但他偏偏要價(jià)50萬元，雙方根本沒有協(xié)商的余地，拆遷人與被拆遷人之間根本就沒有實(shí)現(xiàn)公平的市場化基礎(chǔ)。所以拆遷補(bǔ)償片面強(qiáng)調(diào)市場化是不妥的。 2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 由于區(qū)位、環(huán)境和項(xiàng)目性質(zhì)等原因而產(chǎn)生的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一致，在一定程度上說是正常的，國家和省級政府出臺(tái)征地補(bǔ)償政策往往也只是作了原則上的規(guī)定或是

7、給出指導(dǎo)性的意見。地方政府再結(jié)合實(shí)際出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則。例如，湖北省人民政府鄂政發(fā)200946號文公布了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自2009年12月1日起開始實(shí)施。要求各地按照同地同價(jià)、協(xié)調(diào)平衡、公開透明的原則實(shí)施征地補(bǔ)償。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)地類、質(zhì)量、區(qū)位、社會(huì)保障水平等實(shí)際情況，向省國土資源廳提供相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后制定具體標(biāo)準(zhǔn)，再報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。但如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于參差不齊，甚至差距極大，就易造成群眾的互相攀比，導(dǎo)致拆遷困難。3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，拆遷主體不明確。 現(xiàn)實(shí)中，也確實(shí)存在一些由于拆遷補(bǔ)償過低而引起的問題。從理論上講，拆遷補(bǔ)償應(yīng)是完全充分補(bǔ)償。房屋拆遷的

8、補(bǔ)償應(yīng)該是損失多少補(bǔ)償多少，補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格是客觀市場價(jià)格，并且符合等價(jià)有償原則。被拆遷人不能要求額外的補(bǔ)償，拆遷人也不能是不完全補(bǔ)償。但實(shí)際上在某些領(lǐng)域和某些地方、某些項(xiàng)目中，拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是較低的，拆遷戶抵觸情緒很大。這將直接引起被拆遷戶生活水平的下降，引發(fā)社會(huì)矛盾，造成拆遷難。比如在某些地區(qū)高速公路、市政工程等基礎(chǔ)建設(shè)的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就比一般工業(yè)園區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。在操作中，不能上調(diào)，也不敢上調(diào)。即便可以調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往是沒有上限，一般情況是，只要沒有補(bǔ)償上限的，被拆遷戶總是嫌低，拆遷方認(rèn)為很高。為此，20011年元月國家出臺(tái)了國在土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，此條例明確了國有土地上征地補(bǔ)償項(xiàng)目中“

9、公共利益”的概念的和拆遷主體界定，想必這對今后諸類問題的征地方案給出了一個(gè)明確的指導(dǎo)意見。4.無補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 征地拆遷過程中，涉及的補(bǔ)償項(xiàng)目非常寬泛，既有土地、房屋、樹木等大宗財(cái)物，還有許多其他財(cái)物，如一些特殊和名貴花、木等之類，政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能面面俱到。而一旦沒有標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償就只能由拆遷雙方討價(jià)還價(jià)，“摸著石頭過河”。其結(jié)果，要么是被拆遷戶獅子大開口，拆遷方咬牙同意，形成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“步步高”；要么拆遷方不同意，以耗時(shí)間、延長工期為代價(jià)維持原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但問題是：這對拆遷方來說，合算嗎？ 三、政策與現(xiàn)實(shí)的矛盾所致 2001年11月以前，我國執(zhí)行的是城市房屋拆遷安置管理?xiàng)l例，農(nóng)村的拆遷工作比

10、照城市拆遷工作進(jìn)行。那時(shí)雖然也存在著拆遷矛盾，但問題還不是太突出，拆遷工作從全國來看總體上還是相對平穩(wěn)的。但自從新的拆遷法規(guī)于2001年11月1日開始執(zhí)行后的十余年來，拆遷矛盾開始在全國大面積爆發(fā)。各地紛紛反映政府在拆遷中的強(qiáng)制手段過于頻繁，拆遷戶的利益受到侵害，各地拆遷矛盾逐漸激化，人民群眾上訪不斷。在這種形勢下，近幾年來的全國人大會(huì)上許多人大代表大聲疾呼，引起了中央的高度重視。于是中央采取緊急措施，嚴(yán)格限制拆遷中使用強(qiáng)制手段，拆遷矛盾突出的城市拆遷甚至被叫停。今年國家和國土資源部又明確規(guī)定：嚴(yán)禁行政強(qiáng)拆 ，拆遷方只能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。但事物的發(fā)展往往容易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。由于整個(gè)拆

11、遷工作被質(zhì)疑，強(qiáng)制手段被限制，在強(qiáng)大的社會(huì)輿論作用下，政府在拆遷工作中的作用逐漸弱化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，拆遷工作猶如一根不能觸及的紅線，人人避之不及，征地拆遷及補(bǔ)償工作只能由拆遷雙方自行協(xié)商，政府只起“協(xié)調(diào)”作用。在這種情況下，被拆遷戶開始抬高要求，拆遷人開始讓步。一旦不能滿足被拆遷戶的要求，拆遷工作就受阻，從而形成了現(xiàn)在拆遷工作舉步維艱的現(xiàn)狀。 事實(shí)上，拆遷工作如果沒有了政府的支持和強(qiáng)制力，沒有了政府的直接參與和指導(dǎo)，僅憑拆遷方和被拆遷戶“單打獨(dú)斗”、“斗智斗勇”、“死打蠻纏”， 要按期完成整個(gè)拆遷工程和保證拆遷工作的順利實(shí)施基本上是不可能的。四、對土地所有權(quán)的理解不同所致 土地是不是商品，

12、其所有權(quán)最終歸誰？誰有最終的處置權(quán)？對這些問題的不同理解，也是拆遷雙方難以達(dá)成共識并造成拆遷難的原因。 村民認(rèn)為，土地歸集體所有，集體就有所有權(quán)，即擁有使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。村民與集體簽訂了土地使用承包合同，也同時(shí)擁有了使用權(quán)、收益權(quán)和一定限度的處置權(quán)。有的法律工作者就認(rèn)為土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，還應(yīng)是獨(dú)立的物權(quán)。既然是獨(dú)立物權(quán)，村集體和土地承包人就有權(quán)決定土地是否出讓，拆遷人要征用土地就必須取得被拆遷人的同意，就必須按被拆遷人的標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)償；如果被拆遷人不同意出讓，即使拆遷人出“天價(jià)”，拆遷工作可能也難以順利進(jìn)行。 而拆遷方則認(rèn)為，不管是土地國家所有制還是集體所有制，土地實(shí)質(zhì)上

13、都是國家的，國家要征用，你就得按國家規(guī)定執(zhí)行，按既定的標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償，不能討價(jià)還價(jià)，多要多補(bǔ)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)民對土地的權(quán)利主要是土地承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利除具有物權(quán)的一般效力外，主要是占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、優(yōu)先繼承權(quán)、處分權(quán)、相鄰權(quán)和獲得補(bǔ)償權(quán)。其中的處分權(quán)也僅僅是出租、轉(zhuǎn)讓、互換和轉(zhuǎn)包等有限的處分權(quán)，并沒有賦予“賣與不賣”的權(quán)利。 五、政府行為弱化或偏差所致 政府在拆遷和補(bǔ)償中的角色問題一直是困擾理論界和實(shí)際工作的一個(gè)難題。有的主張政府必須充分介入，政府不參與城市房屋的拆遷工作是不正確的，僅依靠拆遷方是不行的；有的又反對政府介入，認(rèn)為由行政強(qiáng)制力來干預(yù)民事合同的訂立過程，調(diào)整民事權(quán)益的做法

14、不符合合同法的有關(guān)規(guī)定，建議按市場規(guī)則進(jìn)行。 六、基層組織或執(zhí)行者行為不當(dāng)所致 在市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級機(jī)構(gòu)中，鄉(xiāng)村等基層組織或干部的行為往往對拆遷工作起著直接的作用?；鶎訂挝桓刹克刭|(zhì)低下，操作方法失當(dāng)?shù)染锌赡芤鸩疬w矛盾的激化。集體土地的征用和村民房屋的拆遷又大多是在一個(gè)熟人社會(huì)里進(jìn)行的，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹炕蚱渌l(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）甚至少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭或親朋好友很可能就是被拆遷人，工作壓力、熟人關(guān)系、自身利益交織在一起，任何向基層干部及關(guān)聯(lián)方利益的微小傾斜，都有可能給其他拆遷戶授之以柄，成為其他拆遷戶要挾獲取個(gè)人更大利益的籌碼。同時(shí)，雖然有統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因具體情況復(fù)雜且有的又具有一定的特殊性，

15、實(shí)際操作中本身就難以把握，所以拆遷方一般對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)有一個(gè)可操作的彈性空間，拆遷方不能不給予鄉(xiāng)村基層干部一定的自由裁量權(quán)。但在實(shí)際工作中，自由裁量權(quán)本身不易把握，而且褒貶不一?；鶎咏M織和干部對自由裁量權(quán)的任何不當(dāng)使用，都將會(huì)引發(fā)農(nóng)民的攀比和悔約，引發(fā)拆遷難。 七、拆遷戶博弈個(gè)人利益最大化所致 對拆遷與被拆遷雙方來講，總體情況是被拆遷一方是弱者，但小部分又是“強(qiáng)者”，拆遷難的原因一般不在大部分拆遷戶，而是由這一小部分拆遷戶即所謂的“釘子戶”造成的?！搬斪討簟钡囊笫欠窈侠?，是否值得同情與支持？這是目前備受爭議的一個(gè)問題。 小部分被拆遷戶片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益，常常有意刁難和從中作梗。這部分人，人數(shù)雖

16、少，但“本事”和“能量”很大，甚至能呼風(fēng)喚雨。對大多數(shù)被拆遷戶而言是“爭取利益”，對這部分“釘子戶”而言則是一種“利益賭博”。 繼重慶“史上最牛釘子戶”之后，深圳又一位“最牛釘子戶”獲得1000多萬元的“天價(jià)”補(bǔ)償。這到底是維權(quán)的楷模，還是無賴的典型？在這個(gè)過程中，“釘子戶”事實(shí)上是在玩一場賭博，結(jié)果是他們贏了。如果都像這樣，拆遷就會(huì)形成一種“牛釘”與“天價(jià)”之間的相對固定的因果關(guān)系，如果是這樣，維護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的正義，就可能變異為某些人牟取額外利益的非正常手段。這兩件事都是在事鬧大了的情況下，由許多復(fù)雜的外力干預(yù)下結(jié)束的，這更容易給人造成一種錯(cuò)覺：“把事鬧得越大，得到的補(bǔ)償越多”。而這樣的

17、結(jié)論一旦形成，不管是否符合實(shí)際，拆遷戶得到的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)便是“鬧、扯”。輿論對“最牛釘子戶”的報(bào)道及討論，更引起了被拆遷戶的群起效應(yīng)，進(jìn)一步加劇了拆遷工作的難度。 八、拆遷單位對于機(jī)會(huì)成本的考慮所致 機(jī)會(huì)成本是指在決策時(shí)從多種可供選擇的方案中選擇某一種方案而放棄另一種方案所喪失的潛在利益。這種成本在拆遷中雖不是實(shí)際付現(xiàn)成本，但卻是拆遷方必須考慮的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。如拆遷過程中有回遷安置、工期要求、支付超期過渡費(fèi)等等問題。由于政府嚴(yán)格控制使用強(qiáng)制手段，只要遇到一戶“釘子戶”需要強(qiáng)拆，所需時(shí)間最少半年以上。拆遷方一方面要支付已搬出住戶的過渡費(fèi)（超期過渡費(fèi)還要逐日遞增或付雙倍），又不能對剩下的住戶在補(bǔ)償上作

18、太多讓步，因?yàn)橐坏┳尣?，已簽約搬出的住戶很可能又會(huì)返回或毀約。再者拆遷方很多人也沒有這方面的經(jīng)驗(yàn)，長期拖下去，也使人身心疲憊，精力難以為繼。所以，拆遷方出于避免拆遷糾紛、不在拆遷上耗費(fèi)太多時(shí)間、讓項(xiàng)目早日啟動(dòng)早日見效益，少付后期各種高額補(bǔ)助，降低各種潛在機(jī)會(huì)成本等目的，就會(huì)在迫不得已的情況下大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其結(jié)果是該次拆遷可能較快，但又會(huì)對別的拆遷點(diǎn)帶來極大的沖擊和連鎖效應(yīng)，造成拆遷補(bǔ)償?shù)摹安讲礁摺?，進(jìn)一步加劇拆遷的難度。九、對物權(quán)法的理解不同所致 物權(quán)法的頒布和實(shí)施，是中國法制的一大進(jìn)步，對保護(hù)各方物權(quán)意義重大。很多被拆遷戶也總愛拿物權(quán)法說事，動(dòng)不動(dòng)就搬出物權(quán)法，擺出維權(quán)的架勢。其實(shí)這是對

19、物權(quán)法的片面理解和認(rèn)識的偏差，這些人并沒有真正理解物權(quán)法，甚至是道聽途說，人云亦云。 物權(quán)法有很多重要特征，其中至少有兩個(gè)特征在拆遷工作中是需要注意的：第一，物權(quán)法平等保護(hù)物權(quán)。物權(quán)法對各類主體的物權(quán)的保護(hù)是平等的，無論國家、集體還是個(gè)人的物權(quán)都同樣保護(hù)，沒有誰先誰后這個(gè)問題，既不能片面強(qiáng)調(diào)拆遷方的權(quán)利和利益，也不能片面強(qiáng)調(diào)被拆遷方的權(quán)利和利益；第二，沒有絕對的物權(quán)。有權(quán)利必有義務(wù)，物權(quán)也同樣應(yīng)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，這種權(quán)利不是絕對的。如政府為了公共利益的需要，需要對公民和集體的房屋進(jìn)行征收，那么無論是單位還是公民都要自覺服從，個(gè)人物權(quán)不可對抗公共利益，有義務(wù)來服從公共利益。物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

20、規(guī)定為用益物權(quán)，既賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，又是一種特殊的物權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，許多被拆遷戶總拿應(yīng)享有的權(quán)利說事，不管自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。對法律的不同理解和認(rèn)識程度的不高，也給拆遷工作帶來了難度。 十、市場經(jīng)濟(jì)條件下的客觀必然 隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中國的市場機(jī)制基本形成，相對于市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值體系和思維方式也逐步形成。人們看問題、做事情都會(huì)打上深深的市場經(jīng)濟(jì)的烙印。拆遷工作過去的拆遷人基本上是政府，配合拆遷是為了支援國家建設(shè)。而新的房屋拆遷安置管理?xiàng)l例是建立在市場經(jīng)濟(jì)體制上的，有的拆遷方就是開發(fā)商，征地拆遷的目的就是開發(fā)商品房賺錢，體現(xiàn)的是私人和個(gè)人利益。在此情況下，還指望被拆遷的農(nóng)民像

21、過去那樣為支援國家建設(shè)而犧牲自己的利益，既不現(xiàn)實(shí)，也不合適。農(nóng)民爭取自身的利益，從根本上說也沒有什么不妥，是市場經(jīng)濟(jì)條件下的客觀必然。基于這種認(rèn)識，拆遷工作比過去難既是客觀的，也是可以理解的，只是各自不同利益要求的體現(xiàn)。 總之，拆遷難從總體上講主要是由局部利益與整體利益、個(gè)人利益與集體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益等各種利益沖突所致，但在現(xiàn)實(shí)中，卻有多種不同的原因，需要在拆遷工作中具體問題具體分析。一般人可能認(rèn)為，在拆遷工作中只要堅(jiān)持原則、堅(jiān)持政策、按章辦事，拆遷工作的矛盾就少，但事實(shí)上并非如此，很多問題恰恰就在于政策的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的矛盾。對于所有被拆遷人來說，他們不管什么法律和政策，只認(rèn)一個(gè)淺顯的道

22、理：生活只能因拆遷變得越來越好，不可能因拆遷變差。 對于拆遷中的多數(shù)問題，必須按原則辦事，各方也可以接受。但對于局部的、個(gè)別的甚至是特殊的問題按原則辦就很難進(jìn)行，如被拆遷戶的房屋無土地使用證或無房屋產(chǎn)權(quán)證。按政策規(guī)定，對這樣的被拆遷戶，補(bǔ)償按臨時(shí)房屋補(bǔ)償，且不能償還新宅基地。但事實(shí)上行不通，不說被拆遷戶不同意，村組和地方政府都不會(huì)同意。希望通過征地拆遷，改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境和改善村民的生活狀況，不僅是被拆遷戶的一致愿望，也是基層和地方政府的愿望。其結(jié)果只有一個(gè)，按正規(guī)房補(bǔ)償，同時(shí)提供宅基地或是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。有人會(huì)說，這沒有按原則和政策辦事。可是這些被拆遷戶祖祖輩輩就居住在這里，或者至少在這生活了

23、幾代人，僅僅因?yàn)闆]有房產(chǎn)證或土地使用證就不給宅基地或者安置還建，就因?yàn)椴疬w人要用地，就使他們房子都沒有了，誰會(huì)答應(yīng)？再如“農(nóng)嫁居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題。農(nóng)村女性嫁入城市，上個(gè)世紀(jì)90年代前難以轉(zhuǎn)為城市戶口，90年代以后轉(zhuǎn)為城市戶口又失去了原來的經(jīng)濟(jì)意義，這種情況較為普遍。所以，很多“農(nóng)嫁居”盡管在外地或城市生活，但戶口包括其孩子的戶口仍在農(nóng)村。集體土地房屋拆遷時(shí)，這部分“農(nóng)嫁居”的房屋安置利益如何解決？還有一種就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，這一部分人雖轉(zhuǎn)入城市非農(nóng)業(yè)戶口，但實(shí)際又長期在農(nóng)村生產(chǎn)生活，并且依靠土地作為生存的根本，如果這些人單單以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，排除其集體經(jīng)濟(jì)組織成員而不享受房屋安置政策也加劇了拆遷

24、難度?，F(xiàn)在處處講和諧社會(huì)，處處講人性化管理，你不滿足要求，就有矛盾，就會(huì)不和諧，就會(huì)有人上訪、告狀、阻撓施工，這又是哪一級政府都忌諱的，都盡量回避的，其結(jié)果就是拆遷難。 針對以上部分問題，我們可以試分析一下武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)軍山街農(nóng)村集體土地上的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和房屋拆遷安置補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，有諸多有益探索值得借鑒。（內(nèi)容摘自武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)軍山街辦事處軍街辦20085號、軍街20089號、200810號文）法律依據(jù)中華人民共和國土地管理法武漢市人民政府148號令、149號令）武價(jià)房字200474號、武價(jià)房字200511號、武價(jià)函200521號等。軍山街辦事處在嚴(yán)格遵照國家和省市關(guān)于農(nóng)村集體土地征地

25、拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和辦法之下，經(jīng)過充分細(xì)致調(diào)研，結(jié)合本街實(shí)際，在征地補(bǔ)償和拆遷還建安置兩大問題上進(jìn)行了有益探索，制定了幾大惠農(nóng)政策。在征地拆遷中由于貫徹和執(zhí)行得當(dāng)，較好地解決了以下幾個(gè)方面的問題。一、拆遷房屋還建安置問題。自軍山街被武漢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)托管以來，由于一直處于嚴(yán)厲的控違狀態(tài)。軍山街現(xiàn)轄21個(gè)行政村的農(nóng)民居住房屋大多為低矮磚木和土木結(jié)構(gòu)房屋，且年久失修。為此，軍山街出臺(tái)了對有房屋和有本村戶口的拆遷戶“按照人多按人、房大按房”的原則進(jìn)行還建安置。每人按40平方、600元/平方的政府補(bǔ)貼價(jià)與拆遷房屋換算，并且對磚混結(jié)構(gòu)的拆遷房屋重置價(jià)以高于還建房結(jié)算價(jià)110元/平方進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，依據(jù)來源

26、武價(jià)函200474號文。（國家一般政策是拆遷房屋面積1：1還建或是按照同地同價(jià)、貨幣平衡的原則進(jìn)行補(bǔ)償。）此舉在征地拆遷中讓農(nóng)戶既得到了實(shí)惠，確保征地拆遷工作順利進(jìn)行，又未因提高標(biāo)準(zhǔn)而對其它地區(qū)產(chǎn)生負(fù)面影響。二、征地補(bǔ)償問題。在安置勞動(dòng)力人口上，軍山街為照顧部分農(nóng)民在國家完善農(nóng)村土地第二輪延包中承包地為“人多田少”戶，解決征地過程中的現(xiàn)實(shí)和矛盾問題。又研究制定了“人多按人，田多按田”的辦法，按照“人均不足一畝補(bǔ)足一畝”來支付征地農(nóng)業(yè)人口的勞力安置費(fèi)。三、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“入贅戶”性質(zhì)的常住人員安置問題。1、軍山街對從1994年以后因就學(xué)由原本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)入城市居民戶口的大中專畢業(yè)生和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工長

27、期在本村居住，并且有拆遷房屋和承包責(zé)任田的這兩類“農(nóng)轉(zhuǎn)非”性質(zhì)的常住人口，視同本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享受住房還建安置政策。2、對女兒已嫁完的純女戶家庭，為體現(xiàn)老有所養(yǎng)，增加兩人指標(biāo)，且承認(rèn)戶口在本村的一個(gè)上門女婿及子女享受住房安置政策。（增加兩人指標(biāo)為保底數(shù)量，不再累加女婿及子女人數(shù)）武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)軍山街的征地補(bǔ)償政策與拆遷安置實(shí)施細(xì)則考慮周全、制定合理，加之拆遷補(bǔ)償款的落實(shí)及時(shí)到位，僅半年內(nèi)，全街已簽訂房屋拆遷協(xié)議和征地安置補(bǔ)償協(xié)議5000余戶，累計(jì)完成全街總拆遷戶的95%以上，未發(fā)生一起惡性事故。現(xiàn)在，各項(xiàng)征地拆遷項(xiàng)目和在建工程正在緊張有序的進(jìn)行，征地拆遷工作的良好開展強(qiáng)有力的保障了開發(fā)區(qū)

28、整體規(guī)劃的有序推進(jìn)。制度環(huán)境分析：農(nóng)村土地征用和拆遷的結(jié)果是土地所有制性質(zhì)的變化，農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換直接引起了城市化的過程，其具體表現(xiàn)是村、隊(duì)的撤銷建制，即農(nóng)地被征用后逐步撤銷村的生產(chǎn)隊(duì)建制（“生產(chǎn)隊(duì)”是沿用人民公社時(shí)期的說法，或稱村民小組），在村的所有生產(chǎn)隊(duì)都被撤銷以后再撤銷村的建制。撤制村、隊(duì)是一個(gè)過程，它直接由農(nóng)地征用引起。村、隊(duì)建制的撤銷意味著村、隊(duì)的集體資產(chǎn)可以分配給個(gè)人，這在征地過程中體現(xiàn)的是一種自上而下的權(quán)力主導(dǎo)性模式。目前，村一級的工作小組主要發(fā)揮的是行政命令的執(zhí)行角色，而非談判角色。當(dāng)征用的價(jià)格、征地的用途等等已經(jīng)被決定的時(shí)候，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)也沒有多少可以影響決策的

29、能力了。村黨員干部在具體的執(zhí)行過程中發(fā)揮了模范帶頭、說服引導(dǎo)和安撫一方的作用，但在碰到利益分配不均等政策性問題的時(shí)候，說服、勸導(dǎo)似乎難以起到作用，于是，往往是在問題出現(xiàn)后才自下而上地反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)政府，這很容易造成政府與農(nóng)民對峙的局面，不利于社會(huì)的安定。其中出現(xiàn)的問題主要有兩點(diǎn)：1、撤制村、隊(duì)中利益的具體分配問題。2、農(nóng)地征用后的勞動(dòng)力安置問題。村隊(duì)撤制后原有依靠土地生存的一大批農(nóng)民離開傳統(tǒng)的生活方式，戶口也相應(yīng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。然而，這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。土地，對農(nóng)民而言具有相當(dāng)程度的保障功能，失去土地也就意味著失去了基本的生活來源。1、農(nóng)地征用中出現(xiàn)的利益分配問題和勞動(dòng)力安置問題都和土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷有關(guān)，而這一缺陷有其深刻的背景。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的意義是革命性的，但它是在人民公社體制內(nèi)部產(chǎn)生并推廣的。農(nóng)民在這一制度安排下享有了以前無法享有的自主權(quán)，但從另一個(gè)角度說，他們只是在集體成果上交后享有剩余分配權(quán)的集體成員。因而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)首先面對的是如何保護(hù)國家和集體利益的問題。只有在國家利益得到相當(dāng)保障的