中外政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境對(duì)比分析

1、中外政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境對(duì)比分析 政府績(jī)效審計(jì)是在公共財(cái)政管理體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)換、公眾對(duì)公共資源使用的安全性、有效性、社會(huì)性日益關(guān)注的背景下產(chǎn)生的。根據(jù)1986年在悉尼召開的第十二屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織會(huì)議發(fā)表的關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)做了如下定義：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)?！闭?jī)效審計(jì)受到外在環(huán)境的影響，政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境是指影響政府績(jī)效審計(jì)的所有外部因素和條件的總和，主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境等三個(gè)方面。下面就美、英、法三個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境

2、及其對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響進(jìn)行比較分析，提出改善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境的思路。 一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境分析 (一)經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析 政府績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體制等對(duì)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生影響的經(jīng)濟(jì)因素。綜觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖然微觀的經(jīng)濟(jì)形態(tài)有所差別，但是總體上都為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟，市場(chǎng)運(yùn)作比較規(guī)范，所以西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府審計(jì)已主要轉(zhuǎn)向了關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績(jī)效審計(jì)。 美國(guó)是世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制十分成熟，特別重視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率。政府不直接管理企業(yè)，主要從事社會(huì)服務(wù)與公共管理，以保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和高效協(xié)調(diào)的運(yùn)行。這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得美國(guó)當(dāng)前

3、的政府審計(jì)以績(jī)效審計(jì)為主。早在上世紀(jì)60年代美國(guó)審計(jì)總署 (GAO，現(xiàn)更名為美國(guó)國(guó)家責(zé)任總署)就率先把注意力轉(zhuǎn)向政府績(jī)效審計(jì)，現(xiàn)階段美國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目已占全部審計(jì)項(xiàng)目的85以上。其政府績(jī)效審計(jì)在當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)，原因主要在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、審計(jì)經(jīng)費(fèi)充足和全社會(huì)對(duì)業(yè)績(jī)、效率的重視。 英國(guó)為世界上第四大經(jīng)濟(jì)體和第四大國(guó)際貿(mào)易國(guó)。當(dāng)代英國(guó)政府反對(duì)國(guó)家過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張自由經(jīng)濟(jì)主義。從1979年起，英國(guó)開始推動(dòng)國(guó)營(yíng)企業(yè)的私有化，包括燃?xì)?、電力、鐵路、煤炭和電信在內(nèi)的各行業(yè)已為私人企業(yè)占有。英國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目涉及國(guó)防、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老以及公共服務(wù)與私營(yíng)合作等幾乎所有的政府部門、行政和公共機(jī)構(gòu)。主要

4、關(guān)注社會(huì)資源的節(jié)約、政府效能和管理水平的提高。 法國(guó)一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家中的一員，其經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是大規(guī)模的企業(yè)國(guó)有化，法國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分約占整個(gè)經(jīng)濟(jì)的10左右，而美國(guó)則不足1。由于財(cái)政支出和公有制成分在經(jīng)濟(jì)中的重要地位，法國(guó)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)很重視，為促進(jìn)財(cái)政資金有效使用和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)。法國(guó)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制定了國(guó)家計(jì)劃，政府績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)是保證國(guó)家計(jì)劃完成和公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。 （二）政治環(huán)境分析 政府績(jī)效審計(jì)的政治環(huán)境是指在一定的社會(huì)政治制度下形成的對(duì)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生影響的審計(jì)體制、預(yù)算管理體制等制度條件。審計(jì)體制和預(yù)算管理體制對(duì)政府績(jī)效審計(jì)有重大影響。

5、在不同的審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限、審計(jì)重心、審計(jì)獨(dú)立性、審計(jì)的組織形式等皆有所不同；不同的預(yù)算管理體制下，績(jī)效審計(jì)的效果也不同。 美國(guó)實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立制度，這一制度使其國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的許多方面呈現(xiàn)一種權(quán)力制衡關(guān)系。美國(guó)政府審計(jì)體制屬于立法型，審計(jì)總署負(fù)責(zé)對(duì)政府部門的會(huì)計(jì)資料及其所有公共資金的收入、支出和運(yùn)用進(jìn)行檢查和監(jiān)督，并將其結(jié)果向國(guó)會(huì)報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)而獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)。政府績(jī)效審計(jì)針對(duì)財(cái)政資金使用部門的業(yè)績(jī)、效率進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門為政府績(jī)效審計(jì)保持客觀和公正創(chuàng)造了條件。同時(shí)美國(guó)的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分別由兩個(gè)獨(dú)立的部門去完成，聯(lián)邦預(yù)算管理局負(fù)責(zé)編制預(yù)算，

6、財(cái)政部則負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，這樣審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行審計(jì)就不會(huì)遇到自身預(yù)算受到不正當(dāng)限制的問題，同時(shí)美國(guó)審計(jì)總署的預(yù)算經(jīng)費(fèi)直接由國(guó)會(huì)審批。這兩種管理體制確保了美國(guó)對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門的業(yè)績(jī)、效率進(jìn)行審計(jì)有制度和經(jīng)費(fèi)的保證。 英國(guó)是一個(gè)君主立憲的議會(huì)民主國(guó)家。英國(guó)的議會(huì)分為上議院和下議院。其中下議院占主導(dǎo)地位，下議院的一個(gè)重要職能是監(jiān)督政府。下議院設(shè)有各種委員會(huì)，公共賬目委員會(huì)是下議院的高級(jí)特別委員會(huì)，其主要職責(zé)是確保議會(huì)批準(zhǔn)的公共支出得到恰當(dāng)?shù)挠涗浐头从?、公共資金的使用符合議會(huì)批準(zhǔn)的計(jì)劃并取得較好的使用效益。按慣例，公共賬目委員會(huì)主席由反對(duì)黨議員擔(dān)任。公共賬目委員會(huì)幾乎所有的檢查工作都是以英國(guó)國(guó)家審

7、計(jì)署主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)(亦為下議院議員)的報(bào)告為基礎(chǔ)的。公共賬目委員會(huì)的聽證會(huì)和隨后提出的建議對(duì)政府都具有約束作用。同時(shí)英國(guó)采用的是公共服務(wù)型的財(cái)政體系，強(qiáng)調(diào)公共資金用于提供諸如社會(huì)保障、衛(wèi)生、教育、國(guó)防、法律保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)。以上兩點(diǎn)都促進(jìn)了政府績(jī)效審計(jì)的開展，目前英國(guó)國(guó)家審計(jì)署每年完成約60個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，占全部審計(jì)業(yè)務(wù)的50左右。 法國(guó)是議會(huì)共和制國(guó)家，在三權(quán)分立的政治體制下建立了司法型的審計(jì)體制，以審計(jì)法院為國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)，地位上僅次于最高法院，權(quán)力相同，具有終審權(quán)。法國(guó)審計(jì)法院獨(dú)有的司法判決權(quán)使法國(guó)審計(jì)法院在社會(huì)上具有極高的威望，對(duì)管理國(guó)家公共收支賬目的公共會(huì)計(jì)具有極大的威懾力量，審計(jì)

8、機(jī)關(guān)和司法部門的結(jié)合有利于政府績(jī)效審計(jì)的開展。 （三）法律環(huán)境分析 政府績(jī)效審計(jì)的法律環(huán)境是指對(duì)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生影響的法律法規(guī)、執(zhí)法環(huán)境和法制健全程度等因素。美國(guó)的法律制度完善，保證了政府績(jī)效審計(jì)能嚴(yán)格按照法律和審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行。1972年美國(guó)審計(jì)總署制定了政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)及職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則，第一次提出了“績(jī)效型審計(jì)”的要求，這份被稱為“黃皮書”的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、實(shí)施和報(bào)告作了具體規(guī)定。1993年美國(guó)政府頒布了政府績(jī)效與結(jié)果法，規(guī)定每個(gè)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效規(guī)劃和報(bào)告，財(cái)政預(yù)算與政府部門績(jī)效掛鉤。美國(guó)社會(huì)法制觀念和守法意識(shí)較強(qiáng)，預(yù)算支出單位弄虛作假、營(yíng)私舞弊的情況相對(duì)較少，這也為

9、審計(jì)機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的條件。 英國(guó)議會(huì)上議院是最高審判機(jī)關(guān)，處于英國(guó)司法體系的最頂端。1983年英國(guó)國(guó)家審計(jì)法對(duì)績(jī)效審計(jì)做出明確規(guī)定，即“主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)可以對(duì)任何組織(政府部門或者其他相關(guān)組織)為履行其職能而使用所掌握的資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查”，從而為主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)開展績(jī)效審計(jì)提供法律依據(jù)。 法國(guó)政府審計(jì)的重點(diǎn)是公共資金使用的合法性，對(duì)于績(jī)效審計(jì)則沒有制定完善的法律法規(guī)。但法國(guó)的審計(jì)法院具有相當(dāng)于最高法院的權(quán)力，擁有終審權(quán)，可對(duì)違法或有過失人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰。這些措施保證了政府績(jī)效審計(jì)的建議能得到較為有效地執(zhí)行。審計(jì)法院每年將年度審計(jì)報(bào)告上交共和國(guó)總統(tǒng)、國(guó)民議會(huì)和參議院，

10、并將其刊登在公報(bào)上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，發(fā)動(dòng)社會(huì)輿論監(jiān)督。 二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境的現(xiàn)狀 當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)無論是客觀環(huán)境還是主觀環(huán)境都有較大改善，但與政府績(jī)效審計(jì)有效開展的要求相比，與美、英、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定差距。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： (一)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但政府績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍有待優(yōu)化 經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，近幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已超過了美、英、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，當(dāng)前我國(guó)仍處在新舊體制轉(zhuǎn)型期，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，舊體制的影響尚未完全消除，政府部門之間職責(zé)分工存在交叉，經(jīng)濟(jì)管

11、理上存在重復(fù)或疏漏，在某些領(lǐng)域行政審批取代市場(chǎng)機(jī) 制，市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制不健全等原因，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序在一定范圍還比較混亂，表現(xiàn)在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域就是違法違規(guī)問題還比較突出。如商業(yè)欺詐、逃避債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)務(wù)造假、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為比較普遍，工程建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)弄虛作假、工程質(zhì)量低劣的問題時(shí)有發(fā)生等等。因此，突出真實(shí)、合法性目標(biāo)，揭露財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)問題，為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)在一段時(shí)期內(nèi)仍然是審計(jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)，財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的任務(wù)還相當(dāng)繁重，從而制約了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的開展。 （二）我國(guó)對(duì)政府績(jī)效問題日益關(guān)注，但政府績(jī)效審計(jì)的政治環(huán)境仍有待改善 近年來，我國(guó)按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，不斷深化

12、行政管理體制改革。其內(nèi)容包括進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化財(cái)政、稅收、金融和投融資體制以及國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革；構(gòu)建社會(huì)主義公共財(cái)政體系的框架，加強(qiáng)財(cái)政支出改革的力度，完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督等內(nèi)容。通過這些改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理水平有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但管理水平總體上來講還不高，績(jī)效管理還未廣泛運(yùn)用到管理工作中去，績(jī)效管理未形成體系。同時(shí)由于我國(guó)是行政型的審計(jì)模式，國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)則由地方政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其獨(dú)立性受到限制，不利于政府績(jī)效審計(jì)的開展。 （三）我國(guó)民主與法制建設(shè)大大增強(qiáng)，但政府績(jī)效審計(jì)的

13、法律地位仍待明確 目前我國(guó)的法制建設(shè)已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，社會(huì)主義法律體系不斷完善，但完善程度同美、英、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是法律體系還沒有與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，民主法治體制和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)；二是有些法律條款過于簡(jiǎn)約、粗疏，法律含義不明確；三是執(zhí)法水平仍待改進(jìn)、法律監(jiān)督還需強(qiáng)化。近年來審計(jì)立法得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但是有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的法律和法規(guī)卻不多。剛修訂實(shí)行的審計(jì)法規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”其仍然沒有明確政府績(jī)效審計(jì)的法律地位，真正適用于政府績(jī)效審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則尚未建立起來。在法

14、制尚不健全，經(jīng)濟(jì)秩序尚不規(guī)范的環(huán)境中，我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)的法律基礎(chǔ)較為薄弱。 三、改善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境，大力推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展 (一)加快民主與法制建設(shè)，為政府績(jī)效審計(jì)的開展創(chuàng)造良好環(huán)境 政府績(jī)效審計(jì)的有效開展需要國(guó)家和法律強(qiáng)有力的支持，應(yīng)加快我國(guó)的民主與法制建設(shè)，推進(jìn)依法治國(guó)；加快政府職能的轉(zhuǎn)變，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。黨的十六大報(bào)告已把國(guó)家審計(jì)定位到權(quán)力制衡重要工具的高度，但是我國(guó)行政型審計(jì)機(jī)關(guān)體制與美、英兩國(guó)的立法型和法國(guó)的司法型體制相對(duì)比獨(dú)立性較低。由于政府績(jī)效審計(jì)的開展比傳統(tǒng)審計(jì)更加深入，對(duì)政府的監(jiān)督也提升到更高的層面，應(yīng)提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，

15、為政府績(jī)效審計(jì)的有效開展創(chuàng)造強(qiáng)有力的法制環(huán)境。當(dāng)前可以從以下三方面改進(jìn)：一是審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由人大審議通過，單獨(dú)列支，不納入政府預(yù)算；二是審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大提交審計(jì)報(bào)告；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)改為由國(guó)家審計(jì)署垂直管理，不實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)的法律體系，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，規(guī)范經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。相應(yīng)法律的頒布對(duì)推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)的開展具有決定性作用，因此應(yīng)當(dāng)用法律的形式確立政府績(jī)效審計(jì)的地位。 （二）提高政府績(jī)效管理意識(shí)，制定政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系 我國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則分為基本準(zhǔn)則、具體審計(jì)準(zhǔn)則和專業(yè)審計(jì)操作指南三個(gè)層次，但是目前我國(guó)真正適用于政府績(jī)效審計(jì)的準(zhǔn)則尚未建立起來。我們可以借鑒包括美、英、法三國(guó)

16、在內(nèi)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的績(jī)效評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，以審計(jì)法為依據(jù)，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對(duì)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告的基本形式等等作出規(guī)定。鑒于政府績(jī)效審計(jì)具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個(gè)部門特點(diǎn)的準(zhǔn)則，構(gòu)建政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的功能在于保證政府績(jī)效審計(jì)判斷的一致性和客觀性。政府績(jī)效審計(jì)不同于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，很難對(duì)所有的政府績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但可借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，以政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)一個(gè)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。其應(yīng)包含通用評(píng)價(jià)指標(biāo)和特定評(píng)價(jià)指標(biāo)，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。在目前的情況下，一套完整的評(píng)價(jià)績(jī)效的指標(biāo)體系應(yīng)包括：評(píng)價(jià)公共資源占用的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)政府管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)社會(huì)效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)，從而界定政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。 （三）推動(dòng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體制改革，為政府績(jī)效審計(jì)創(chuàng)