區(qū)域法治協(xié)調(diào)機制論文

1、區(qū)域法治協(xié)調(diào)機制論文 內(nèi)容摘要:在美國，州際協(xié)定是實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機制。本文從法律變遷的角度,對美國的州際協(xié)定的歷史進行了回顧，在此基礎(chǔ)上，本文從憲法依據(jù)、程序、法律地位以及爭端解決機制等角度對美國的州際協(xié)定的現(xiàn)狀進行了全面的分析，最后，本文在新聯(lián)邦主義的語境下，對美國州際協(xié)定的發(fā)展趨勢作了預(yù)測。 關(guān)鍵詞：州際協(xié)定行政協(xié)議州際關(guān)系新聯(lián)邦主義 在我國的區(qū)域法治協(xié)調(diào)模式中，行政協(xié)議即對等性行政契約是最重要的機制之一。然而，從我們現(xiàn)有的文獻資料上來看，有關(guān)行政協(xié)議的制度建設(shè)和理論研究，在大陸法系國家和我國都非常貧乏，基本上都只是一筆帶過。相反，美國的州際協(xié)定，經(jīng)過幾

2、百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完善的制度，它們雖然與我們概念中的行政協(xié)議并非完全一致，但無疑具有借鑒之處。我們認為，深入研究美國的州際協(xié)定，對我國的區(qū)域法治協(xié)調(diào)是具有深刻的理論意義和實踐意義的。 實際上，在美國的聯(lián)邦體制下，各州之間有很多合作形式。既有非正式的合作形式，比如自愿的聯(lián)合會(voluntaryassociation)的成立、相似法律(similarlaw)的有選擇頒布及示范法(modellaw)的出臺，也有正式的合作形式，包括州際協(xié)定(interstatecompact)、行政協(xié)定(administrativeagreement)和有關(guān)州際沖突的司法裁決在內(nèi)的不同形式的正式法律行為的作

3、出。但是，從美國的法律史來看，同時具有州法和合同性質(zhì)的州際協(xié)定是最重要的合作形式。本文將從法律變遷的角度，對美國州際協(xié)定制度作詳盡的分析。 一、歷史變遷 在美國的殖民時代，北美13州為了解決邊界的爭端，簽訂了一些協(xié)定，但它們必須得到英國女王的批準(zhǔn)才能發(fā)生法律效力。這就是州際協(xié)定的起源，即使美國1787年憲法實施以后，這些協(xié)定也繼續(xù)有效。后來，邦聯(lián)條款也承認了解決各州之間爭端的必要性，但對各州之間的破壞性聯(lián)盟依然心存芥蒂，因此，為了保護新生的邦聯(lián)，邦聯(lián)條款在授權(quán)各州適用協(xié)定的同時規(guī)定必須得到邦聯(lián)國會的同意。 在州際協(xié)定的發(fā)展早期，它并不沒有被廣泛的適用。從1783年到1920年，總共137年間，

4、美國只簽署了36個協(xié)定。它們涉及的主要是相鄰州之間的邊界爭端問題，也有一小部分涉及水流的分配、航海權(quán)、橋和隧道的共用問題。 直到20世紀(jì)20年代，州際協(xié)定才開始廣泛地適用于其他領(lǐng)域，比如自然資源的保護、刑事管轄權(quán)、公用事業(yè)的管制、稅收和州際審計等領(lǐng)域。從1941年到1969年，美國頒布了100多個州際協(xié)定，正如BrevardCrihfield所說的那樣：“30年間簽訂的州際協(xié)定幾乎與過去的167年簽訂的一樣多”。在這個時期，各州由被動變成主動，紛紛把州際協(xié)定看作是政府間合作的有效途徑。州際協(xié)定解決了一系列的問題，特別是河流的管理，如水資源的合理分配。通過協(xié)定這種方式，很多州際機構(gòu)應(yīng)運而生。在這

5、一點上，各州無疑是先行的，一直到20世紀(jì)70年代，美國聯(lián)邦政府才不情愿地甚至帶有偏見地承認州際機構(gòu)的地位。 20世紀(jì)20年代，憲法開始出現(xiàn)協(xié)定授權(quán)條款(compactclause)。在這個階段，出現(xiàn)了兩個主要的州際協(xié)定。一個是紐約州與新澤西州的協(xié)定，它主要是為了解決大都市所帶來的問題，其意義在于產(chǎn)生了美國歷史上第一個州際機構(gòu)，即紐約港口管理局（NewYorkPortAuthority）。該機構(gòu)有權(quán)籌措資金、進行基礎(chǔ)工程的建設(shè)和管理。另一個是科羅拉多流域協(xié)定，它的制定主要是為了解決流域問題，為河流上游和下游的水資源合理分配提供了一個途徑，其意義在于它是美國歷史上第一個由三個以上成員參加的州際協(xié)定

6、。 20世紀(jì)30年代，州際協(xié)定在美國又取得了長足地進步，州際機構(gòu)也增加了一個新的功能，即咨詢功能。它為協(xié)定的參與方提供了交流的通道，并為后者就特定問題提供意見和建議。美國第一個具有咨詢功能的機構(gòu)是州際石油委員會（InterstateOilCompactCommission），因為它對所有產(chǎn)油的州都開放的，所以它是功能性的，而不是區(qū)域性的。隨后，產(chǎn)生了一系列這種類型的州際機構(gòu)，既有功能性的，如太平洋海洋漁業(yè)委員會（Pacificinterstatemarinefisheriescommissions），也有區(qū)域性的，如州際教育委員會（EducationCommissionsoftheStates

7、）。30年代的第二個重大進展在于授權(quán)的出現(xiàn)，通過州際協(xié)定的方式，把管制權(quán)授予以下兩個州際水污染處理委員會：紐約和周邊地區(qū)的州際衛(wèi)生委員會和俄亥俄河流域衛(wèi)生委員會。但是，這種授權(quán)可以說是不常見的。美國的立法機關(guān)通常對授權(quán)持一種懷疑態(tài)度，更不必說授權(quán)給跨區(qū)域的機構(gòu)了。然而，不可否認的是，授予州際機構(gòu)管制權(quán)是歷史發(fā)展的必然趨勢。 到了20世紀(jì)60年代，州際協(xié)定已經(jīng)成為美國聯(lián)邦主義的最靈活的手段之一。各州開始逐漸增加使用州際協(xié)定的頻率。州政府，特別東北地區(qū)的，習(xí)慣于通過州際協(xié)定的方式，來設(shè)立一些州際機構(gòu)。1961年，一個具有革命意義的進展發(fā)生了，特拉華州、新澤西州、紐約州以及賓夕法尼亞州簽訂了特拉華流

8、域協(xié)定。該協(xié)定直接導(dǎo)致美國國會一個立法的出臺，而后者使得聯(lián)邦政府成為了特拉華流域協(xié)定的一方成成員。從此，政府間合作不再限于州與州之間，也擴展到了州政府與聯(lián)邦政府之間的合作。這個協(xié)定建立的特拉華流域委員會包括五方成員，除了四個州的州長外，還包括總統(tǒng)的特別代表。此外，該協(xié)定授予足夠多的權(quán)力給該委員會，使其能夠有效率地管理該流域?；趯嵤﹨f(xié)定的需要，該委員會甚至可以支配各州現(xiàn)有的機構(gòu)。 特拉華流域委員會的產(chǎn)生，實際上在州際協(xié)定的變遷史上具有重要的意義。對于一個不斷城市化、機械化的大都市圈而言，面對資源的巨大消耗，最重要的問題之一是管理好生命之源水流。美國國家科學(xué)院的雜志把一個流域看作是“不可分割的水

9、文單位”，而管理好這樣一個水文單位，需要統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)一的機構(gòu)來協(xié)調(diào)管理。在聯(lián)邦制度的美國，由于存在聯(lián)邦和州的權(quán)力劃分，有效管理水流的無疑是個棘手的問題，但水流管理問題無疑促使各州開始考慮重新建構(gòu)相互關(guān)系。 在20世紀(jì)70年代以前，對于州際協(xié)定的討論主要集中在新頒布的協(xié)定數(shù)量和協(xié)定涉及的新領(lǐng)域。自從1970年以后，新頒布的協(xié)定數(shù)量以及協(xié)定適用于新領(lǐng)域的增長率雖然沒有完全停止，但已有大幅下降。1970年到1980年間，新頒布的州際協(xié)定數(shù)量是二戰(zhàn)以來最少的十年。在這時期，值得注意的是州際環(huán)境協(xié)定，該協(xié)定不僅使得各州加大保護環(huán)境的力度，也在一定程度上克服了州際協(xié)定簽訂程序的耗時及繁瑣等弊端。而南部發(fā)

10、展戰(zhàn)略協(xié)定也簡化了政策出臺、土地使用及區(qū)域規(guī)劃等領(lǐng)域的頒布程序?？偟脕碚f，在20世紀(jì)70年代，州際協(xié)定的發(fā)展重點在于對已簽訂的協(xié)定進行修改而不是出臺新的協(xié)定。隨著經(jīng)濟形勢和社會環(huán)境的不斷變化，以及聯(lián)邦立法的日新月異，通過已簽訂的協(xié)定產(chǎn)生的協(xié)定機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)重新定位自己的角色。 80年代以后，在協(xié)定機構(gòu)的設(shè)立、已簽協(xié)定的修訂及已生效協(xié)定的成員州數(shù)量增長方面，美國取得了長足的進步。自1980年以來，美國新頒布和提議的的州際協(xié)定呈現(xiàn)出上升趨勢：共頒布了22個，提議了14個。各州對環(huán)境污染的整治及自然資源保護也越來越關(guān)注，它們順理成章地成為了州際協(xié)定的焦點。里根總統(tǒng)執(zhí)政之后，各州的權(quán)力呈現(xiàn)極力擴張之勢，各

11、種政策制定的自由裁量權(quán)紛紛回歸到州政府手中，這實際上給州際協(xié)定進一步發(fā)展帶來了契機。 二、現(xiàn)狀分析 為了更加全面的了解美國的州際協(xié)定制度的現(xiàn)狀，本文將從憲法依據(jù)、程序、法律地位以及爭端解決機制等角度進行分析。 （一）州際協(xié)定的憲法依據(jù) 隨著州際合作變得不斷混亂，美國最終出臺了所謂的“協(xié)定條款”（compactclause）。這個協(xié)定條款被規(guī)定在美國憲法第1條第10款第3項。該項認為：“任何一州，未經(jīng)國會同意，不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！焙芏嗳苏`認為，與其說授予各州簽訂州際協(xié)定的權(quán)力，還不如說，沒有美國國會的同意，各州無權(quán)簽訂任何協(xié)定。實際上，弗吉尼亞州訴田納西州一案已經(jīng)改變這種觀點，只有

12、特定類型的州際協(xié)定才需要國會的同意（我們將在后面詳細討論）。同時，由于美國的州際協(xié)定本質(zhì)上被認為是合同，所以憲法第1條第10款規(guī)定的“合同條款”（contractclause）對州際協(xié)定而言，同樣也是非常重要的。該款認為：“任何一州，都不能通過法律來干擾合同義務(wù)”。 另外，美國憲法還對包括協(xié)定在內(nèi)的州際關(guān)系進行了詳細的規(guī)定。一些學(xué)者把州際關(guān)系分為涉及公民權(quán)的州際關(guān)系和作為解決爭端的法律主體的州際關(guān)系。美國憲法第4條第2款和憲法修正案第14條第1款針對的是第一類州際關(guān)系，它們規(guī)定了公民權(quán)利的州際保護，也就是所謂的“特權(quán)和豁免條款”。美國憲法第4條第2款同時對“州際引渡”作了規(guī)定。該條款指出，如果

13、一公民在某州實施犯罪行為，卻在另外一州被逮捕，這個時候應(yīng)當(dāng)適用“州際引渡”條款，即引渡到犯罪嫌疑人所逃離的州。美國憲法第4條第1款針對的是第二類州際關(guān)系，該款規(guī)定：“每個州必須有足夠的信任和權(quán)力來參與其它州的公共行為和司法程序，并查看相關(guān)的筆錄?！弊詈?，通過對美國憲法的全文考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，其許多規(guī)定都暗示著美國公民擁有遷徙權(quán)，從這個角度來看，州際遷徙也得到了美國憲法的間接允許。 （二）州際協(xié)定的法律地位 1州際協(xié)定的法律效力 在美國，州際協(xié)定是兩個或更多的州為了解決跨越州邊界的爭端或者更好的合作而簽訂的法律協(xié)定。由于美國憲法的充分保障以及本身具有的合同性質(zhì)，所以州際協(xié)定的效力是優(yōu)先于成員州

14、之前頒布的法規(guī)，甚至也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī)。當(dāng)兩個或者更多的州通過立法的形式來創(chuàng)造和解釋一個協(xié)定的時候，州際協(xié)定就產(chǎn)生了效力。但是，州際協(xié)定同時也是參與州之間的合同，所以它與州的其它一般法規(guī)是不同的。就像一般民事合同對個人或公司的效力一樣，具有合同性質(zhì)的州際協(xié)定對成員州同樣具有約束力。一旦參加了州際協(xié)定，各州就不能隨意的單方面修改或者撤銷該協(xié)定，這是因為，州際協(xié)定對成員州的所有公民都具有約束力。 2國會的同意 美國憲法的“協(xié)定條款”表明國會批準(zhǔn)州際協(xié)定。國會同意的必要性已經(jīng)成為了州際協(xié)定領(lǐng)域爭議最大的問題。在美國，需要與不需要國會同意的州際協(xié)定之間的界限是非常模糊的。通常，那些試圖改變政治控

15、制或權(quán)力，以至于影響憲法權(quán)威的州際協(xié)定需要得到國會的同意，否則，就不需要。實際上，不需要國會同意的州際協(xié)定主要涉及的是各州的日常事務(wù)或各州占主導(dǎo)性的行為，比如教育、兒童福利或者精神健康等等。美國最高法院則認為，國會的同意既可以明示的方式作出，也可以暗示的方式給予。 1962年，美國聯(lián)邦上訴法院作出裁決，除非得到國會的批準(zhǔn)，政治性的州際協(xié)定不能生效，但是不涉及政治的州際協(xié)定不必得到國會的同意。1978年，在一個涉及對跨州公司聯(lián)合征稅的州際協(xié)定的案件中，美國最高法院認為，如果一個州際協(xié)定沒有通過侵占聯(lián)邦政府權(quán)力的方式來擴大成員州的權(quán)力的話，并不需要國會的同意。即使有這個規(guī)則，是否需要國會的同意依然

16、是有爭議的。因此，很多州采取了保守的方法，如果州際協(xié)定涉及聯(lián)邦政府的關(guān)注焦點或敏感的領(lǐng)域，比如交通、空氣和水污染或者原子能等等，它們都事先請求國會的同意。但是，有一點是肯定的，那就是，國會的批準(zhǔn)權(quán)是絕對的，它有權(quán)決定一個州際協(xié)定是否涉及政治，也有權(quán)決定什么時候以及如何準(zhǔn)予同意。 （三）州際協(xié)定的程序 在美國，州際協(xié)定的本質(zhì)是合同或契約，因為它的簽訂過程類似于一般的民事合同。它也有要約和承諾兩個步驟，要約是指一州向特定的另一州作出的希望與其訂立協(xié)定的意思表示，一經(jīng)另一州承諾，該州即受該意思表示的約束，必須與之建立協(xié)定關(guān)系；承諾是指一州同意另一州作出的要約的意思表示。 1要約(offer) 正如一

17、般的民事合同一樣，州際協(xié)定也是以要約的形式開始的。但是，州際協(xié)定又具有不同于一般民事合同的特殊性，州政府的意思自由是非常有限的，通常限于法律、法規(guī)的有關(guān)權(quán)限的規(guī)定。因此，各州發(fā)出的要約往往以成文法的形式出現(xiàn)，或者賦予該要約以法的效力。在美國，最通行的做法是，各州把要約的全部內(nèi)容作為一個法規(guī)的一部分或者作為一個附件附在法規(guī)后面，并且同時宣布將遵守該要約。我們認為，這種做法一方面體現(xiàn)了州政府擁有一定的意思表自由；更為重要的一方面，表明其意思自由是有限的，需要通過法規(guī)的形式來約束它，并且也說明體現(xiàn)公共利益的州際協(xié)定較一般合同更為正式，也更為嚴(yán)肅。當(dāng)然，在緊急情況下，一州也可以依據(jù)州議會的特別授權(quán)，直

18、接向另外一個州發(fā)出要約。在要約當(dāng)中，需要有明確的要約對象，指出接受要約的具體條件。 2承諾（acceptance） 正如要約一樣，一州作出的承諾同樣也應(yīng)當(dāng)具有成文法的效力。因此，承諾的構(gòu)成要件類似于要約構(gòu)成要件，它應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式宣告接受該要約，并具體體現(xiàn)該承諾的全部內(nèi)容，或者依據(jù)特別法規(guī)的授權(quán)，并且具體實施該要約的內(nèi)容，而要約方也沒有在一定的期限內(nèi)明文反對。這樣的承諾應(yīng)當(dāng)認為是有效的。另外，承諾應(yīng)當(dāng)是對要約的完全接受，不是對要約的承諾并不是合同法意義上的承諾。這里承諾的成文法效力決定了它不可能通過口頭的形式或者簡單的文件交換的方式來作出，它是往往以地方法規(guī)的形式出現(xiàn)，所以，它往往是對要約的完

19、全接受，并不能改變要約的內(nèi)容，否則就不是承諾，而是一個新的要約。當(dāng)然，有時候，為了提高效率，維護公共利益，不對要約進行實質(zhì)性變更的承諾也應(yīng)當(dāng)認為有效。 3等價考量（consideration） 等價原則也是可以適用州際協(xié)定領(lǐng)域的，該原則在民事合同中有著更廣泛的應(yīng)用。雖然，不對等性的協(xié)定也是可能存在的，但基本上沒有存在的必要或者已經(jīng)銷聲匿跡了?？梢钥隙ǖ氖牵炗喼蓦H協(xié)定的目的無非就是解決潛在的或現(xiàn)存的爭端，或者聯(lián)合起來共同完成一項事業(yè)。就解決爭端而言，一州對解決方案的承諾和隨之而來的放棄這一相互矛盾的思考過程就是等價考量的過程。而就共同事業(yè)而言，作為州際協(xié)定成員方的各州的討價還價更是不可避免。

20、4終止和修改（TerminationandAmendment） 一般而言，美國的任何一個州際協(xié)定都有一定的實施期限。在州際協(xié)定的條款當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)包括專門條款，來規(guī)定終止和修改協(xié)定以及退出協(xié)定的程序，這個情況下，終止和修改就可以適用該專門條款。但很多時候，州際協(xié)定當(dāng)中并沒有規(guī)定相關(guān)的條款，顯而易見的是，如果所有的成員事后達成一致，中止和修改行政協(xié)定當(dāng)然可以順利進行。然而，更為重要的是，在事先缺少專門條款或者事后也沒有達成統(tǒng)一意見的情況，如何適用相應(yīng)的程序呢？在美國，根據(jù)州際協(xié)定的類型不同，適用的程序也應(yīng)當(dāng)不同。如果州際協(xié)定是以成文的地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，州議會的立法修改或者廢除這一程序不可或缺；如

21、果州的行政機關(guān)基于法規(guī)的授權(quán)而簽訂的州際協(xié)定，行政機關(guān)的行為就足以修改或終止行政協(xié)定。如果作出的修改只是增加相應(yīng)內(nèi)容，并且與原有的內(nèi)容沒有相沖突，可以在少于全部成員方同意的情況下，該修改也是有效，當(dāng)然，這些增加的內(nèi)容只對同意修改的成員方適用，而不同意該修改的成員依舊適用原來的協(xié)定。 （四）州際協(xié)定的爭端解決機制 1調(diào)解和仲裁 早在美國建國初期，調(diào)解和仲裁在民事合同糾紛中已被廣泛使用，但是直到20世紀(jì)20年代，它們才適用于州際協(xié)定領(lǐng)域。其適用的理由與民事領(lǐng)域基本相同，那就是，為那些沒有必要訴諸于法院的州際糾紛提供一種低成本并高效率的解決機制。 比如，蛇河協(xié)定(SnakeRiverCompact)

22、的第4條對仲裁作了規(guī)定，“當(dāng)兩個州的行政官員對有關(guān)協(xié)定的管理問題不能達成一致的時候，成員州可以要求美國地質(zhì)調(diào)查委員會(UnitedStatesGeologicalSurvey)或其它有權(quán)組織任命一名聯(lián)邦代表參與到該爭端的解決過程中來，爭端的最終解決方法由三方的中多數(shù)意見決定”。皮克斯河協(xié)定(PecosRiverCompact)第13條也作了類似的規(guī)定，但是組成的三方委員會只有最終解決方法的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)。 再如，克拉馬斯河協(xié)定(KlamathRiverCompact)第10條對調(diào)解制度作了規(guī)定，“當(dāng)協(xié)定委員會的雙方代表對有關(guān)管理問題不能達成一致時，由兩州代表各自任命一名人員，接著由這兩名

23、人員選出第三個人員。于是，由這三個組成一個調(diào)解委員會，由其來決定協(xié)定委員會的爭端。各成員州必須遵守該決定。當(dāng)然，法院對該決定的效力具有最終裁決權(quán)”。 另外，科羅拉多河協(xié)定(ColoradoRiverCompact)第4條、黃石河協(xié)定(YellowstoneRiverCompact)第25條以及加拿大河協(xié)定(CanadianRiverCompact)第4條都州際協(xié)定的爭端解決機制作了相關(guān)規(guī)定。 2司法程序 在美國，因為州際協(xié)定是各州之間的合同，所以成員方之間由協(xié)定的解釋、實施或者權(quán)利義務(wù)的確認等引起的訴訟通常都在美國聯(lián)邦最高法院進行。美國憲法把各州之間的訴訟的初始管轄權(quán)賦予了法院。適用于該類訴訟

24、的司法程序與一般的各州之間的訴訟程序并沒有本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)州際協(xié)定產(chǎn)生的州際機關(guān)起訴一公民的時候，行使司法管轄權(quán)的條件由州際協(xié)定本身規(guī)定，如果沒有相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)用涉及其它州政府機關(guān)的訴訟程序。應(yīng)當(dāng)指出的是，即使州際協(xié)定沒有專門規(guī)定甚至否決通過司法程序解決爭端，各成員州還是有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提起訴訟。 比如，RioGrande協(xié)定第4條對司法程序作了相關(guān)規(guī)定，“新墨西哥州和德克薩斯州一致同意，有關(guān)水流質(zhì)量和數(shù)量的引起的爭端依據(jù)已經(jīng)生效的州際協(xié)定來解決。但是，這并不能理解為訴訟程序的禁止。如果一成員州擅自違反協(xié)定的規(guī)則，對另一成員州造成損害，受害的州有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提起要求賠償?shù)脑V訟?！奔幽么蠛訁f(xié)定

25、(CanadianRiverCompact)第4條對州際協(xié)定的司法解決機制也作了規(guī)定。 三、發(fā)展趨勢 作為近年來美國十分盛行的新聯(lián)邦主義標(biāo)志的兩個強勢走向也暗示著州際協(xié)定的良好發(fā)展前景。其中一個走向就是：重新從美國聯(lián)邦主義的背景下來考察州這個政治主體。在這種背景下，各州逐漸從財政困境中走出來，并開始嘗試進行改革、重建，并試圖變得強大。同時，最近兩任美國總統(tǒng)都比較相信縱向政府活動的分權(quán)，并開始有意識的從有利于加強州權(quán)力的政策領(lǐng)域撤退。另外，越來越多的人開始相信這樣一種觀點，“象美國這么大一個國家，不可能所有的事情都由聯(lián)邦政府來有效率的處理”。因此，州際協(xié)定這種區(qū)域法治協(xié)調(diào)工具正越來越受到聯(lián)邦政府

26、和州政府的決策者的關(guān)注和青睞，它對州際合作和新聯(lián)邦主義的巨大貢獻也日益顯現(xiàn)。州際協(xié)定的發(fā)展趨勢具體表現(xiàn)如下： （一）聯(lián)邦政府和地方政府的積極參與 美國的州際協(xié)定產(chǎn)生于殖民地時期，用于解決邊界糾紛。后來，為了解決州際資源的分配和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，廣泛運用州際協(xié)定并使之進一步發(fā)展，收到了較好協(xié)調(diào)州際法制的效果。州際協(xié)定的廣泛運用，又影響到了聯(lián)邦政府和地方政府的權(quán)威，使得聯(lián)邦政府和地方政府積極參與其中，形成了聯(lián)邦、州以及地方之間的協(xié)調(diào)機制。 州際協(xié)定的發(fā)展的最重要趨勢之一是聯(lián)邦州的聯(lián)合協(xié)定或聯(lián)合機構(gòu)的產(chǎn)生。上面提到的水資源計劃法案出臺后，四個聯(lián)邦江河流域委員會成立了，它們涉及了23個州，其中包括新英格

27、蘭地區(qū)、大湖地區(qū)以及西北太平洋地區(qū)等等。這些委員會也被稱為“聯(lián)合計劃機構(gòu)”，其功能只是制定計劃，并不具有管理的職能，一旦計劃制定完畢，剩下的實施工作就由州和聯(lián)邦分別進行了。相比于純粹聯(lián)邦機構(gòu)模式（即田納西模式），這類聯(lián)合計劃機構(gòu)模式已經(jīng)取得很大的進展。但必須指出的是，這些聯(lián)合委員會不同于聯(lián)合協(xié)定模式（即特拉華模式）中的特拉華流域管理局，后者同時具有計劃和管理的功能。其實，我們并不能對各種模式的優(yōu)劣一概而論，需要的是具體問題具體分析。在具體選擇一個模式之前，我們需要考慮政治、經(jīng)濟、社會因素以及各個成員的具體需求，也需要制定合作大綱，具體列出現(xiàn)狀、發(fā)展方向以及有利因素和不利因素，綜合考慮各種背景，

28、然后再采用合適的模式。但是，隨著江河流域的資源日益稀卻，也許采用更為成熟和更為全面的模式才能緩解這種壓力，聯(lián)合計劃機構(gòu)模式只不過是特拉華模式的過渡形式。而著名的波托馬可河流域卻直接采取特拉華模式。 聯(lián)邦州的聯(lián)合協(xié)定也開始涉及除水資源管理以外的其他領(lǐng)域，阿巴拉契亞山區(qū)委員會就是一個例子。由該地區(qū)的12個州的州長和聯(lián)邦政府的代表組成的該委員會，主要負責(zé)制定計劃和促進該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，而不僅僅是水域管理，已經(jīng)涉及了發(fā)展經(jīng)濟的職責(zé)。同時，依據(jù)公共工程和經(jīng)濟發(fā)展法，很多類似的州際機構(gòu)開始出現(xiàn)。它們的權(quán)力范圍越來越廣泛，涉及的領(lǐng)域也越來越多。例外的是，按照特拉華模式簽訂的哈德遜流域協(xié)定，卻只涉及古跡的保護

29、和其他環(huán)境問題。 作為設(shè)立跨政府機構(gòu)的工具，聯(lián)邦州協(xié)定產(chǎn)生的機構(gòu)的價值可以通過一些標(biāo)準(zhǔn)來衡量，這種衡量需要從整體上考慮政治體制，以及考慮跨政府機構(gòu)與州和聯(lián)邦的關(guān)系，以及考慮各種復(fù)雜的經(jīng)濟、政治以及社會因素。第一，最基本的考慮是該機構(gòu)是不是具有跨政府性質(zhì)，這種性質(zhì)必須是實質(zhì)上的，而不是形式上的。該機構(gòu)也必須是所有協(xié)定成員方真正參與的，而不是一方成員控制該機構(gòu)，其他成員方只是掛名的。第二，這種聯(lián)合機構(gòu)的產(chǎn)生、存在以及管理職權(quán)都需要法律上的授權(quán)。這種授權(quán)需要毫無例外地來于每個協(xié)定成員方的法律法規(guī)當(dāng)中。它需要具體明確，而不是一個成員方制定了授權(quán)的法律，而其他成員方只是起到補充的作用。其實，每一個協(xié)定成

30、員方都需要制定授權(quán)法。第三，所有參與的成員方和它們控制的所屬機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)受到聯(lián)合機構(gòu)的管轄，但僅限于它們各自的管轄范圍。所有成員方的機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)通過一個共同的計劃有機結(jié)合在一起，而不是通過一個平行的機構(gòu)來解除或純粹復(fù)制它們的權(quán)力。第四，這個跨政府的機制有利于協(xié)定成員方的水平面的合作，也應(yīng)當(dāng)有利于垂直面的合作，包括聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府之間的協(xié)調(diào)一致，從而使得聯(lián)邦州的協(xié)定規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以順利實現(xiàn)，使預(yù)先制定的計劃能夠按時完成。第五，這個機構(gòu)的決策必須由協(xié)定成員方的首長或者其全權(quán)代表作出，他們必須得到相關(guān)的授權(quán)，也能真正代表各方成員的利益，同時，這些首長或全權(quán)代表必須有能力使得它們所轄的領(lǐng)域能

31、夠真正執(zhí)行該跨政府機構(gòu)作出的決議。第六，該機構(gòu)的職員在某種意義上，是具有跨政府性質(zhì)的，他們應(yīng)當(dāng)隸屬于該機構(gòu)本身的，其地位不同于成員代表，后者是以維護成員方利益服務(wù)，而前者則要保持中立，他們是為該跨政府機構(gòu)服務(wù)，對它負責(zé)的。 聯(lián)邦州的聯(lián)合機構(gòu)有助于實現(xiàn)新聯(lián)邦主義，阿巴拉契亞山區(qū)法案就是其中一個很重要的例子，通過設(shè)立聯(lián)合機構(gòu)，來實現(xiàn)全國各個層次的政府的合作。這種聯(lián)合機構(gòu)面臨的最大批評的是，政治責(zé)任被分化或者被模糊化。這個問題在特拉華協(xié)定得到了解決。依據(jù)特拉華協(xié)定設(shè)立的委員會由四個州的州長和總統(tǒng)的特別代表組成，從而實現(xiàn)了遠遠高于單個州的更高層次的政治責(zé)任。 另外，值得注意的是州下屬的許多地方政府也開

32、始參與到州際協(xié)定中來了。這不僅可以維護它們自身的合法權(quán)益，而且給它們一個與外界交流的機會，從而協(xié)調(diào)各州的地府政府之間的關(guān)系。一些州開始授權(quán)地方政府，使它們有權(quán)與鄰近州的地方政府簽訂州際協(xié)定，從而解決一些邊界問題、環(huán)境保護問題以及一些經(jīng)濟問題。同樣，聯(lián)邦州的協(xié)定同樣可以用來解決一些大都市的問題，比如在東海岸的城市圈中（紐約、波士頓以及華盛頓特區(qū)等等）就有很多州際協(xié)定和聯(lián)邦州的協(xié)定，它們?yōu)榻鉀Q或緩解大都市的問題作出了很大的貢獻。 （二）行政協(xié)議(administrativeagreement)的盛行 州際協(xié)定的另外一個發(fā)展趨勢也是非常顯著的，那就是：近年來，新頒布的州際協(xié)定數(shù)量開始逐年下降，而正式

33、和非正式的州際行政協(xié)議卻被各州的官員所熱衷，其簽訂數(shù)量急劇上升。行政協(xié)議的盛行很大程度上歸因于州際貿(mào)易的擴張、公民流動性的增加以及科學(xué)技術(shù)的進步。必須指出的是，雖然行政協(xié)議可以涉及很多重要的主題，但是，在美國，它并不能用來解決存在嚴(yán)重分歧的州際爭端，這些爭端只能通過州際協(xié)定或處于先天優(yōu)勢地位的國會來解決。 在美國，推廣州際行政協(xié)議的權(quán)力賦予了州際行政官員聯(lián)合會、國會和聯(lián)邦政府的管理者。州際行政官員聯(lián)合會負責(zé)起草州際行政協(xié)議，并定期召開會議，使得各州的行政官員能相互熟悉，以方便州際合作。然后，國會頒布創(chuàng)造州際行政機構(gòu)的法律，并為其提供必要的活動經(jīng)費。最后，大量的聯(lián)邦政府官員與他們的州政府同事竭誠

34、合作，共同推進州際行政協(xié)議的發(fā)展。 電子時代的到來也使得州際合作變得更加容易，特別是在一些職務(wù)或功能領(lǐng)域，比如，政府采購、罪犯的認定、人才交流機制、機動車管制法的實施、稅收信息的溝通機制以及高速公路通行費的收繳等等。毫無疑問的是，持續(xù)的電子信息技術(shù)改革對促進州際合作的發(fā)展起到了重要作用。 州際協(xié)定和州際行政協(xié)議，無論是正式的還是非正式的，都使得美國的州際合作變得更加完美?？的腋窈吁q魚保護協(xié)定（compact）和梅麗梅克河鮭魚保護協(xié)議（agreement）都取得了成功，這說明，州際協(xié)定和行政協(xié)議同樣都可以成功促進州際合作。在美國，由于行政協(xié)議更容易談判，同時不需要州議會的立法和國會的同意，所以

35、在不遠的將來，行政協(xié)議將成為州際合作的主要工具。 （三）州際協(xié)定涉及的領(lǐng)域不斷擴張 在州際協(xié)定的發(fā)展初期，它并不沒有被廣泛的適用，涉及的領(lǐng)域也主要是相鄰州之間的邊界爭端問題，也有一小部分涉及水流的分配、航海權(quán)、橋和隧道的共用問題。根據(jù)Frankfurter和Landis在1925年作的統(tǒng)計，州際協(xié)定開始廣泛地適用于其他領(lǐng)域，比如自然資源的保護、刑事管轄權(quán)、公用事業(yè)的管制、稅收和州際審計等領(lǐng)域。 Welch和Clark也曾經(jīng)從涉及領(lǐng)域的角度對美國1793年到1969年之間所有的州際協(xié)定進行考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：涉及邊界問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的71下降到9；涉及城市規(guī)劃問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的0上升到9

36、；涉及河流問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的23下降到16%;涉及工業(yè)問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的0上升到9；涉及服務(wù)問題的州際協(xié)定從3暴漲至58。 從上面的統(tǒng)計不難看出：就州際協(xié)定的適用范圍而言，服務(wù)領(lǐng)域的飆升是最顯著的發(fā)展趨勢。一些州除了維持完全獨立的行政機構(gòu)之外，開始在雙贏的合作基礎(chǔ)上為其它州提供特定的設(shè)施和機構(gòu)。這些設(shè)施往往由一個協(xié)定的成員州提供，而往往為兩個或兩個以上的成員州服務(wù)。比如，涉及美國南部、西部和新英格蘭地區(qū)的高等教育協(xié)定就是按照這個方式簽訂的，它提供了學(xué)院或大學(xué)的合作計劃。無論如何，州際協(xié)定提供的合作教育計劃都比各州單獨提供的教育機會要好得多。 另外，州際協(xié)定開始越來越多的適用于福利領(lǐng)

37、域，特別是關(guān)于青少年健康和精神健康問題。關(guān)于精神健康的州際協(xié)定就規(guī)定，任何一州都應(yīng)當(dāng)給予該州領(lǐng)域的所有公民以健康方面的服務(wù)，不管該公民是否本州居民。而通常各州都會設(shè)置法律障礙，拒絕為非本州公民提供服務(wù)。而關(guān)于精神健康的州際協(xié)定對精神病人的處理并不是自動適用住所地原則，而是根據(jù)醫(yī)院或診所的診斷，以更適合病人就診的原則來決定。 四、結(jié)論 在當(dāng)代美國的新聯(lián)邦主義背景下，州際協(xié)定已經(jīng)成為了實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的最為重要的機制?，F(xiàn)在，通過州際協(xié)定解決州際問題的模式已經(jīng)開始風(fēng)靡全美國，它涉及的范圍也越來越廣泛，從環(huán)境保護到交通管制，從對服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范到對刑事正義的實現(xiàn)，從傳統(tǒng)的邊界糾紛的解決到河流及

38、水資源的管制。 在美國，幾乎所有的州都參與了州際協(xié)定的簽訂，而這些州際協(xié)定又涉及非常廣泛的領(lǐng)域。通過對美國州際協(xié)定變遷史的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)：已頒布的州際協(xié)定不斷被修改，新成員也持續(xù)增加；區(qū)域州際協(xié)定或成員方超過3個的州際協(xié)定不斷增加，而只有兩個州參與的州際協(xié)定卻持續(xù)減少；聯(lián)邦州的聯(lián)合協(xié)定頻頻亮相，雖然絕對數(shù)量不是很多，但其在解決涉及敏感政治問題上，已取得了很大的成功并有擁有巨大的潛在利益；涉及美國各州利益的國際條約在不斷出現(xiàn)，地方政府也越來越有興趣直接成為條約的主體；州際協(xié)定越來越多地被用于解決環(huán)境污染問題和自然資源的保護問題，特別是涉及服務(wù)領(lǐng)域。最后需要指出的是，當(dāng)美國學(xué)者們注重從聯(lián)邦體制

39、的垂直關(guān)系來研究州際關(guān)系時，州際協(xié)定作為實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的方法，其價值的實現(xiàn)將是史無前例的。 AbstractInterstatecompactsarethemostsignificantinstrumentofcooperationandproblemresolutionbetweenstatesintheAmericanfederalsystemtoday.Onthebasisoftheinvestigationontransition,thisarticleanalysisConstitutionalBasis,LegalStatusandproceduresoninterst

40、atecompact.Finally,theauthorimpliesthefutureofinterstatecompactinAmerican. 行政協(xié)議制度在我國實踐中一般被稱為市長、廳局長、主任聯(lián)席會議制度，行政協(xié)議是聯(lián)席會議所達成的一種結(jié)果。但在法學(xué)上，所重視的就是這種結(jié)果，而不是聯(lián)席會議本身。以長三角地區(qū)為例，它的締結(jié)主體，是長三角地區(qū)的行政機關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議。實際上，實踐中并沒有行政協(xié)議的概念，它是我們提出的一個學(xué)術(shù)概念，并正在被人們廣泛接受。 SeeF.Zimmerman,InterstateCooperation

41、:CompactandAdministrativeAgreements,(Westport,CT:GreenwoodPress,2002),1-37. 在殖民時代，美國共簽訂九個殖民州之間的協(xié)定，它們無一例外都是涉及邊界爭端。 廣泛存在的女王特許狀使得各殖民地的邊界不斷變更，從而邊界的爭端也不可避免。于是，女王和殖民地專門規(guī)定了一個程序來解決邊界問題，通過這個程序，各方殖民地可以坐在一起談判。如果談判不能解決，則可以通過英國樞密院（PrivyCouncil）遞交女王，由她來作出最后的裁決。這就創(chuàng)造了一個解決邊界爭端的傳統(tǒng)。 SeeFelixFrankfurterandLandis,TheCom

42、pactClauseoftheConstitution,34YaleL.J.685-758(1925). “協(xié)定程序”（compactprocess）在邦聯(lián)條例中得到了具體的規(guī)定，得到正式化。該條例第6條規(guī)定：“任何兩個或者更多的州能夠簽訂州際協(xié)定、結(jié)成邦聯(lián)或同盟，除非經(jīng)過美國國會的同意，并且具體指出該協(xié)定的目的以及持續(xù)的期間”。美國的締造者們對州際關(guān)系，特別對政治同盟或者地區(qū)同盟的設(shè)立非常擔(dān)憂，所以聯(lián)邦條例禁止各州簽訂州際條約或結(jié)成同盟。但問題又不能不解決，于是，締造者們又迫不得已建立一套精巧的機制來解決該問題。邦聯(lián)條約第9條規(guī)定：“對于現(xiàn)存的或者今后可能遇到的州際爭端，包括邊界、司法權(quán)等問

43、題的沖突，美國國會有最終的裁決權(quán)?！?SeeFelixFrankfurterandLandis,op.cit.,p.693. 在邦聯(lián)條款下，美國共簽訂了四個州際協(xié)定，三個涉及邊界爭端，還有一個涉及航海和漁業(yè)的管制。 SeeInterstateCompactsandAgencies.Lexington,KY.:CouncilofStateGovernments,1983. SeeFelixFrankfurterandLandis,op.cit.,p.696. SeeCouncilofStateGovernments.1983,0p.cit.,p.vi. SeeInterstateCompacts

44、,1785-977:AnOverview,TheBookofStates.Lexington,KY:TheCouncilofStateGovernments,1979. 隨著州際合作變得不斷混亂，最終導(dǎo)致了所謂的“協(xié)定條款”的出臺。這個協(xié)定條款被規(guī)定在美國憲法第1條第10款第3項。該項認為：“任何一州，未經(jīng)國會同意，不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！?SeeTheCouncilofStateGovernmentspublications:InterstateCompactsandAgencies,1983;InterstateCompactsandAgencies,1979;Interstat

45、eCompacts1783-1977(ARevisedCompilation),1977. SeeBenjaminJones,“InterstateCompactsandAgreements:1980-81,”TheBookofStates,Lexington:CouncilofStateGovernments,1982-33. SeePatriciaS.Florestano,“InterstateCompacts:theinvisibleareaofinterstaterelations”,1993AnnualMeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssoc

46、iation. SeeJosephF.Zimmerman.ContemporaryAmericanFederalism:TheGrowthofNationalPower.NewYork:Praeger,1992. “每個州的公民都應(yīng)當(dāng)賦予同其它州的公民一樣的特權(quán)和豁免權(quán)。”“美國任何州都不能頒布或?qū)嵤┫拗破渌莨竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的法律。” Green,v.Biddle,8Wheat1.(1823);Statev.Hoofman,9Md.28(1856);President,ManagersC.v.TrentonCityBridgeCo.,13N.J.Eq.46(1860);Statev.Faudre,54W.Va.22(1903).Cf.CoffeevGroover,123U.S.1(1887).SeeUnionFishermansCooperativePackingCo.v.Shoemaker,98Or.659,193P.476(1920). SeeGreenv.BiddIe8Wheat.(21U.S.)1(1823). SeeFrederickL.ZimmermanandMitchellWendell.Th