控規(guī)調(diào)整含義、原因

1、控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整原因、對(duì)策及意義夏壯 2012013315一、控規(guī)調(diào)整的含義控制性詳細(xì)規(guī)劃是我國(guó)具有法定效力的規(guī)劃編制層次，是銜接城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）與修建性詳細(xì)規(guī)劃、銜接規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理實(shí)施的中間環(huán)節(jié)，是指導(dǎo)城市規(guī)劃調(diào)控城市土地開(kāi)發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的直接依據(jù)。然而，在控規(guī)的實(shí)施過(guò)程中，常常會(huì)遇到大量的控規(guī)調(diào)整申請(qǐng)?jiān)V求，控規(guī)調(diào)整往往涉及到建設(shè)單位、項(xiàng)目業(yè)主和城市居民等多方面的切身利益?？偟膩?lái)將：對(duì)擬建項(xiàng)目所處地塊的“控制性規(guī)劃指標(biāo)”進(jìn)行變動(dòng)，稱作控規(guī)調(diào)整，也叫調(diào)整控規(guī)、規(guī)劃調(diào)整等，土地變性、改變土地用途等也屬調(diào)整控規(guī)。“控制性規(guī)劃指標(biāo)”最主要的幾項(xiàng)是容積率、控高、密度、綠化率、用地性質(zhì)等

2、，凡對(duì)以上任何一項(xiàng)指標(biāo)申請(qǐng)調(diào)整的，都屬調(diào)整控規(guī)范疇。二、控規(guī)調(diào)整的類型從城市規(guī)劃的實(shí)際工作來(lái)看，目前控規(guī)調(diào)整工作可以分為三種類型：1.控規(guī)修編規(guī)劃的時(shí)效性逐漸減弱，或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大改變引發(fā)規(guī)劃的不適應(yīng)性，或區(qū)域重新定位，或上層次規(guī)劃發(fā)生了較大改變等，都將引發(fā)控規(guī)的重新修編工作。2.控規(guī)整合整合原本是政治學(xué)上的一個(gè)概念，具體指通過(guò)非強(qiáng)制性手段使社會(huì)中不同的個(gè)體或共同體形成協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一整體?？匾?guī)在編制過(guò)程中因缺乏標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)而出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)控制成果之間的“打架”現(xiàn)象?；蛞蛉鄙俜謪^(qū)規(guī)劃作為一種過(guò)渡，導(dǎo)致控規(guī)成果的不適應(yīng)性，進(jìn)而引發(fā)控規(guī)的整合問(wèn)題。3.控規(guī)局部調(diào)整控規(guī)的管理和實(shí)施過(guò)程

3、中，常常會(huì)遇到對(duì)于各項(xiàng)具體控制要求進(jìn)行調(diào)整的變動(dòng)訴求，即為控規(guī)局部調(diào)整。例如對(duì)某地塊用地性質(zhì)、容積率或建筑密度進(jìn)行變貳或改變城市道路走向等。控規(guī)局部調(diào)整往往是由于城市建設(shè)發(fā)展中的各種不確定因素，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)利潤(rùn)最大化的追求，或歷史遺留問(wèn)題等多種原因造成的?？傊?，可以將控規(guī)修編、控規(guī)整合和控規(guī)局部調(diào)整之間的關(guān)系簡(jiǎn)要地歸結(jié)為抽象和具體、整體和局部、編制和實(shí)施的關(guān)系。三、控規(guī)調(diào)整的原因1.控規(guī)編制本身的技術(shù)缺陷（1）控規(guī)的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性不足 由于城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)處于不斷地變化之中，一次規(guī)劃不可能一勞永逸的解決一個(gè)城市今后發(fā)展過(guò)程中的所有規(guī)劃管理問(wèn)題，這就要求城市規(guī)劃具有一定的預(yù)見(jiàn)

4、性和前瞻性，而控規(guī)編制本身缺乏前瞻性和預(yù)見(jiàn)性?？匾?guī)在很大程度上停留于對(duì)城市現(xiàn)狀的承認(rèn)和描述，而在對(duì)城市未來(lái)的需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行判斷方面，所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必然會(huì)影響到控規(guī)的科學(xué)性和權(quán)威性。如城市的道路網(wǎng)絡(luò)無(wú)法實(shí)施，某些大型項(xiàng)目選址落在規(guī)劃范圍內(nèi)，實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目與原規(guī)劃功能不匹配設(shè)等等，從而出現(xiàn)對(duì)控規(guī)調(diào)整的需求。（2）控規(guī)指標(biāo)的確立科學(xué)性、靈活性不足 選取控制指標(biāo)的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃控制意圖。所以，在控制指標(biāo)的選取應(yīng)在廣度上涵蓋不同專業(yè)行政管理部門(mén)所管理的城市空間資源要素，強(qiáng)調(diào)其綜合性。但不可盲目求同，選取指標(biāo)時(shí)應(yīng)具有一定的靈活性，對(duì)于不同區(qū)位、地區(qū)、用地推薦精選性質(zhì)應(yīng)該有不同的規(guī)

5、劃意圖和控制目標(biāo)，在控制內(nèi)容方面也應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。規(guī)劃部門(mén)為了便于操作和管理，保證控規(guī)編制成果的速成，制訂了一整套控制指標(biāo)來(lái)滿足開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本功能，并模式化地套用到控制區(qū)域內(nèi)的所有地塊。這種模式化的做法忽視了不同用地性質(zhì)的控制需求，無(wú)法確保城市空間環(huán)境的高質(zhì)量和對(duì)城市地域特色的保護(hù)。更為嚴(yán)重的是，控制指標(biāo)在全國(guó)范圍內(nèi)趨向一致，“千城一面”的現(xiàn)象嚴(yán)重，城市地域特色消逝怠盡。模式化的指標(biāo)體系科學(xué)性和靈活性嚴(yán)重不足，也會(huì)導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整現(xiàn)象的產(chǎn)生。 （3）控規(guī)編制中控制方法不完善 首先，兼容控制不完善。當(dāng)前控規(guī)編制普遍采用城市用地分類與建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行用地分類，該標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了一塊用地只能劃分為一種用

6、地性質(zhì)，不是某類用地就必須是另一類用地，非此即彼。然而實(shí)際生活當(dāng)中，因?yàn)榘l(fā)展的需要或是其他原因，經(jīng)常對(duì)用地性質(zhì)這一控制指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整變更，如將工業(yè)用地改為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地，或?qū)⒕佑玫馗臑樾姓k公用地甚至城市公共綠地等，調(diào)整后的用地性質(zhì)自然與原控規(guī)不相符合。若調(diào)整范圍過(guò)大，則需要對(duì)控規(guī)進(jìn)行整體編制或調(diào)整，這種耗費(fèi)大量人力物力的調(diào)整現(xiàn)象，也反映了現(xiàn)階段控規(guī)編制在用地定性上規(guī)定性有余而靈活性不足的問(wèn)題。確定用地性質(zhì)是規(guī)劃編制中較為核心的內(nèi)容，從本質(zhì)上講規(guī)劃控制就是對(duì)城市土地用途的控制，這就要求編制過(guò)程中對(duì)用地性質(zhì)的分類既要有規(guī)定性，又要有兼容性。2.控規(guī)調(diào)整審查機(jī)制不完善 控規(guī)調(diào)整審查環(huán)節(jié)存在

7、審查周期較長(zhǎng)等問(wèn)題。一方面，承擔(dān)調(diào)整論證的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位沒(méi)有法定的工作周期，論證時(shí)間較長(zhǎng)。另一方面，正式申報(bào)后的審查環(huán)節(jié)較多，工作周期較長(zhǎng)。另外，內(nèi)部工作程序不暢。如控規(guī)調(diào)整的結(jié)果未納入市規(guī)劃委登圖系統(tǒng)，原登圖系統(tǒng)中的控規(guī)指標(biāo)不能及時(shí)變更，不能及時(shí)與下一階段的規(guī)劃管理進(jìn)行銜接。此外，控規(guī)調(diào)整作為一種行政行為來(lái)說(shuō)，在其管理和決策過(guò)程中規(guī)劃行政主管部門(mén)具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?，F(xiàn)行控規(guī)調(diào)整的法律地位不明確，且規(guī)劃行政部門(mén)又集控規(guī)編制、審批和管理等眾多權(quán)利于一身，若不對(duì)其自由裁量權(quán)加以限制，容易引發(fā)控規(guī)調(diào)整審查、審批過(guò)程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。 3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展與規(guī)劃管制相矛盾 控規(guī)在實(shí)質(zhì)上是一種城市規(guī)

8、劃的控制手段，控制指標(biāo)決定了附屬于土地的開(kāi)發(fā)權(quán)利，影響了土地的收益與建設(shè)成本，在某種程度上控規(guī)可以說(shuō)是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種反作用力?？匾?guī)調(diào)整的需求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“自下而上”的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)建設(shè)控制管理的反饋。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)代表的是自由競(jìng)爭(zhēng)原則，追求的是效率、公平以及利潤(rùn)的最大化，在很大程度上增加了開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的不可預(yù)見(jiàn)性和不確定性，往往使原有控規(guī)無(wú)法滿足新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)而提出對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整修改。4.控規(guī)調(diào)整公眾參與機(jī)制不健全，公眾參與流于形式 控規(guī)調(diào)整涉及的利益復(fù)雜，不僅關(guān)系到建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目業(yè)主的利益，也關(guān)系到政府管理工作的開(kāi)展，還關(guān)系到周邊地區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量，因此控規(guī)調(diào)整過(guò)程中必須尊重群眾

9、的知情權(quán)和參與權(quán)。實(shí)際上目前的公眾還沒(méi)有真正地參與到控規(guī)調(diào)整的決策中來(lái)，只是過(guò)程性的被動(dòng)的參與，往往流于形式。5.其他導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整原因 如歷史遺留問(wèn)題等，目前因控規(guī)編制過(guò)程中對(duì)現(xiàn)狀和項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)變化把握不準(zhǔn)確，而大量存在需要進(jìn)行控規(guī)指標(biāo)調(diào)整的項(xiàng)目，以及并未完全協(xié)調(diào)好的歷史遺留問(wèn)題，其在短暫的公眾展示的過(guò)程中又沒(méi)有暴露出來(lái)或被完全解決，也是產(chǎn)生控規(guī)調(diào)整的訴求一個(gè)原因。推薦精選四、控規(guī)調(diào)整的審批原則在實(shí)際情況中建設(shè)單位申請(qǐng)規(guī)劃調(diào)整，絕對(duì)是一件高難度低成功率的事情。原因很簡(jiǎn)單，調(diào)整尺度不能他大，否則就會(huì)亂，城市總體規(guī)劃很快就會(huì)變成廢紙。所以原則是：可調(diào)可不調(diào)的一概不調(diào)，不得不調(diào)的慎重處理。什么樣的項(xiàng)目

10、能調(diào)，什么樣的項(xiàng)目不能調(diào)，什么樣的調(diào)整內(nèi)容能得到批準(zhǔn)，什么樣的調(diào)整內(nèi)容得不到批準(zhǔn)，實(shí)際上并沒(méi)有明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)尺度和標(biāo)準(zhǔn)的拿捏對(duì)政府來(lái)說(shuō)其實(shí)也很頭疼，但規(guī)劃委內(nèi)部大致上有一個(gè)尺度。尺度是：中央單位、部隊(duì)武警的申請(qǐng)，對(duì)合理的部分酌情考慮；對(duì)原控規(guī)中明顯欠妥的內(nèi)容酌情考慮；與大的環(huán)境、政策、政府工作重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)方向相一致的“順向調(diào)整”酌情考慮；不可回避的是，正確的運(yùn)作方式和正確的運(yùn)作程序，所起的作用不能忽視五、調(diào)整控規(guī)的程序和時(shí)間 申請(qǐng)調(diào)整總體規(guī)劃的大致程序是：由土地方向市規(guī)劃委提出調(diào)整申請(qǐng)，市規(guī)劃委對(duì)認(rèn)為可以考慮的申請(qǐng)，轉(zhuǎn)交市規(guī)劃院進(jìn)行技術(shù)層面上的論證，市規(guī)劃院將意見(jiàn)反饋給市規(guī)劃委后，市規(guī)劃委

11、召集由多個(gè)部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)，聯(lián)席會(huì)沒(méi)問(wèn)題后，將項(xiàng)目情況在規(guī)劃委網(wǎng)站上進(jìn)行公示，公示期平靜度過(guò)后，規(guī)劃委將初步意見(jiàn)上報(bào)市政府，市政府同意后，由市規(guī)劃委給申請(qǐng)方正式回復(fù)意見(jiàn)，完成對(duì)某地塊的規(guī)劃調(diào)整。上述任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)的擱置?？匾?guī)調(diào)整的時(shí)間沒(méi)有明文規(guī)定，但非常耗時(shí)，最理想的情況3-5個(gè)月，若有單位說(shuō)他們調(diào)控規(guī)用了1-2年時(shí)間，這也屬正常情況。六、對(duì)控規(guī)調(diào)整的對(duì)策探討1.加強(qiáng)城市整體經(jīng)營(yíng)研究，科學(xué)確立規(guī)劃發(fā)展目標(biāo) 城市運(yùn)營(yíng)指的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，城市政府因擁有土地產(chǎn)權(quán)，可以通過(guò)企業(yè)化的管理模式，在尊重市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的前提下深化城市建設(shè)的投資融資改革，并廣泛吸納民間各種資本投入到城市的建設(shè)

12、活動(dòng)中的一種行為。經(jīng)營(yíng)城市的領(lǐng)域十分寬廣，土地資源作為城市中最大、最具活力的資本，經(jīng)政府運(yùn)營(yíng)手段逐步投入到市場(chǎng)后，利用率得到明顯提高，土地的價(jià)值也明顯提升，土地資源得到合理配置。在城市運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府的主要責(zé)任是城市資產(chǎn)的最佳配置并實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)增值保值，其職能由公共財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的單一角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈馁Y本運(yùn)作者的多重角色，而決定城市經(jīng)營(yíng)有效進(jìn)行的籌碼就是土地開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)的靈活調(diào)節(jié)度。2.彈性劃分地塊，增強(qiáng)土地定性的兼容性 土地使用性質(zhì)的定性兼容性問(wèn)題在控規(guī)的編制過(guò)程中，體現(xiàn)得十分明顯。要增強(qiáng)土地定性的兼容，就應(yīng)做出相應(yīng)的規(guī)定，區(qū)分相同性質(zhì)用地在不同區(qū)位條件下的兼容范圍。適當(dāng)增加城市建設(shè)用地中的兼容性用地

13、，可以較快的獲得土地開(kāi)發(fā)效益。從經(jīng)濟(jì)成本效益出發(fā)，若將兼容性用地安排在區(qū)位條件好、土地價(jià)格高的城市中心地段，城市中心地段因其土地開(kāi)發(fā)效益較高，則容易吸引建設(shè)單位在此進(jìn)行投資和開(kāi)發(fā)，兼容用地可以增大土地適建范圍的靈活性，有利于提高土地資源的利用效益，也有利于綜合評(píng)價(jià)所處片區(qū)的建筑密度和空間勻質(zhì)度。若將兼容用地安排在低價(jià)較低的城市周邊地段，那么建設(shè)單位就多了可選擇的余地，有利于其全方位籌集資金，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，從而達(dá)到土地資產(chǎn)的增值。3.建立控規(guī)指標(biāo)的信息公開(kāi)制度 推薦精選在調(diào)整申請(qǐng)階段及時(shí)將控規(guī)調(diào)整的目的、內(nèi)容、必要性傳達(dá)給有關(guān)社區(qū)居民，收集社區(qū)意見(jiàn)，做好民意調(diào)查。應(yīng)重視提供相關(guān)信息的全面性，對(duì)變更用地的基礎(chǔ)資料、其周邊的建筑情況、周邊用地的擬建項(xiàng)目情況等向社會(huì)公開(kāi);重視提供相關(guān)信息的及時(shí)性，應(yīng)提供足夠及時(shí)的控規(guī)指標(biāo)調(diào)整的結(jié)果和最新變動(dòng)的信息。確保信息公開(kāi)圖紙內(nèi)容的精度，防止公眾參與流于形式。4.完善控規(guī)調(diào)整程序 為保障控規(guī)實(shí)施的順利進(jìn)行，有必要推行對(duì)控規(guī)調(diào)整程序的改進(jìn)具體改進(jìn)措施,比如：(1)明確對(duì)申請(qǐng)單位的資格審查程序，重點(diǎn)審查其是否具有土地使用權(quán)； (2)區(qū)別對(duì)待各類申請(qǐng)項(xiàng)目，建立分類處理機(jī)制；(3)對(duì)控規(guī)調(diào)整申請(qǐng)材料及規(guī)劃成果進(jìn)行真實(shí)性審查，并建立控規(guī)調(diào)整申請(qǐng)單位及規(guī)劃編制單位的信用檔案，以防止申請(qǐng)材料的作假行為；(4)非經(jīng)營(yíng)性控規(guī)調(diào)整申請(qǐng)項(xiàng)