公共管理系統職務與職級并行及機構改革

1、公共管理職務與職級并行及機構改革1. 職務與職級并行制度的看法 答：大多數的公務員在基層，但現有制度供其升職的領 導職務非常有限，由于職務晉升的“僧多粥少” ，以及公務 員薪水與職務的綁定，使得很多基層公務員待遇長期維持在 較低水平。有數據顯示，公務員考試成功率僅在1.45%，而從科員到縣處級升遷比僅在 4.4%，縣處級到正廳級更是只有 1%。身處如此小概率事件中的底層公務員群體，如何在數十 年的行政工作事務中實現自身價值，或者說讓自身的職業(yè)理 想得到更多滿足，成為一個非常大的難 題。一邊是大部分 基層公務員的注定升職無望，以及薪酬待遇在職務提不上去 的情況下的長期走低，另一邊則是包括生活壓力

2、、社會評價 壓力在內的各種煎熬 忍耐或者離開，成為可能性最大、 但也最消極的無奈選擇。基層留不住人才，積累夠一定工作 經驗要么再考，要么離開，這與國家層面長期以來反復重申 重視基層的 決心相較，顯得非常不匹配。職務與職級的并 行制度， 就是在提拔之外， 嘗試給基層公務員另一條路。 “不 當官也可以漲待遇” ，于普通公務員來說，安于本職工作、 立足基層同樣可 以得到考核、晉升機制的肯定，這是在給 注定要做分母的大多數基層公務員多一種可預期的希望。同 時，因為職級薪酬在職務序列之外的按步驟調整，有助于改 善基 層公務員的收入水平，這也與目前公務員漲薪幅度側 重基層相吻合。隨著“八項規(guī)定”等對公職人

3、員的約束漸趨 制度化、常態(tài)化，違規(guī)的福利、津貼被削減的同時， 合法 收入的提高成為一種必要的彌補，有助于“八項規(guī)定”等嚴 管措施的常態(tài)推行。公職人員“十幾年不漲薪水，但照樣生活很滋潤”被視 為一種不正常，要改變這種現狀，多元措施之中必須要有對 公職人員合法收入、職級正常晉升以及 薪酬可預期增長的 制度保障。陽光下的福利與收入，是陽光下的權力與權力者 接受公眾監(jiān)督、謙卑謹行的一個前提，見得了光的收入制度 化、透明化增長，見不了光 的收入要全力遏制、竭力堵上， 政治的清明才有一個基本盤面的制度支撐。2. 對任職年限和級別的看法 答：一是辦事員晉升科員級條件不太符合基層實際。文 件規(guī)定，辦事員晉升科

4、員須任職滿 8 年，級別達到二十五級， 實際上新錄的公務員基本都是大專以上學歷，轉正定級后就 是科員。但在村 （社區(qū)） 黨組織書記、村（居委會）主任中錄 用為公務員的，基本上年齡偏大、學歷偏低（招考規(guī)定為年 齡 40 歲以下、中專和高中及以上學歷） ，他們雖然實際工作 經驗豐富，但按規(guī)定試用期滿只能定為辦事員，等這批人 8 年后轉為科員（排除晉升職務的情況）年齡都快50 歲了。二是年度考核晉升條件不太科學。文件規(guī)定，任現職級或職 務期間，每有 1 個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短 半年，每有 1 個年度考核為基本稱職等次，任職年限延長 1 年。一方面文件沒有規(guī)定一個適用年度，對于參加工作

5、時間 長的人，需要追溯很久以前的年度考核，根據目前的檔案管 理情況，從 1993 年開始干部的年度考核表才正式進入個人 檔案，再加上有的單位存檔資料不全或個人人事檔案信息不 完整，經辦人調動頻繁等各種原因勢必會造成工作的難度和 準確性。另一方面在在 以往的年度考核中，有的單位優(yōu)崗 評定大部分給了領導干部，有的單位優(yōu)崗評定采取了“推磨 子”的方式。對年度考核為基本稱職的人員，本來就影響了 晉檔和晉級 時間， 這次又要延長任職時間， 相當于打了 “夾 耳光”，基本稱職只代表當年的工作任務完成欠缺或表現不 好，并不代表一直都表現不稱職。3. 職級晉升的具體建議答： 1. 切實處理好公務員管理中的問題

6、。 對已經批準 參管單位符合登記條件的人員盡快完成參管登記工作；對目 前為止未批復的 老參管單位建議省里盡快批復，及時啟動 登記；對因組織調整到行政機關擔任領導干部未進行公務員 登記的人員進行公務員補充登記。對從行政單位到非參管事 業(yè)單 位任職人員，鑒于他們中絕大部分已經進行了公務員 登記，再加上他們目前的工資也是按照公務員標準執(zhí)行，建 議將此類人員也納入職務職級并行的范圍。2. 進一步明晰界定相關政策。 建議在職級晉升過程中， 堅持就早不就遲、就高不就低的原則，對部隊轉業(yè)軍官按照 其在部隊享受的相應級別進行晉升；對碩士研究生和博士研 究生按照其工資套改時的級別進行晉升；對享受副處級工資 待遇

7、的干部建議按照副處級級別進行晉升；對 2014 年 10 月 1 日以后退休的人員，將其納入職務職級并行的范圍，或者 明確規(guī)定職務職級并行制度從 2014 年 10月 1日開始執(zhí)行。3. 操作辦法要切合基層實際。 公務員職務與職級并行涉 及面廣，具體到了干部個人的自身利益，比較受基層干部關 注。但 基層由于歷史、政策、改革等因素的影響，個案還 比較復雜。建議省里出臺具體辦法時，盡量結合基層實際， 出臺操作性更強的具體細則。鑒于辦事員、科員都屬同 一 層次的低職務人員，建議對縣以下機關公務員中辦事員晉升 科員的應縮短任職年限；可適當對曾任村支部書記、村主任 后錄用的公務員等特殊人才給予政策傾斜；

8、 對年度考核為 基本稱職人員的晉升條件，適當縮短對任職年限的延長期， 而對年度考核為不稱職人員，任職年限適當延長。4. 工資改革方面， 實現職級與待遇掛鉤目標的具體建議 答：縱向來說，按照公務員崗位職責的大小將我國公務 員分為高級，中級和基層公務員，并建立以績效工資為基礎 的動態(tài)工資制?；鶎庸珓諉T在堅持職 務級別并行工資制的 同時，應適當引入績效工資。崗位職責對績效的影響程度是 隨著職級的升高而增大，即成正比例關系。崗位職責越高， 與績效考核相聯系的績效 獎金部分在總工資收入的比例越 大，反之崗位職責越低，績效獎金部分在總工資收入的比例 則越小?；鶎庸珓諉T的固定工資所占比重應該比較大，隨著 崗

9、位職級的上 升，固定工資比重降低，這樣比較符合基層 公務員的具體實際。從橫向來說，針對綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術 類公務員建立相應的工資體系。對綜合管理類和行政執(zhí)法類 公務員，在統一實行職務工資的同時，注重級別工資的應用。而對于專業(yè)技術類公務員，因其在任職資格、工作職責 范圍、評價方式、晉升途徑和依據以及管理方式、方法等方 面，與從事一般管理工 作的公務員存在很大差異。所以， 在工資方面應該有一套專門的工資體系，即實行寬帶薪酬 制。所謂寬帶薪酬是指對多個薪酬等級以及薪酬變動范圍進 行重新組合，從而變成只有相當少數薪酬等級以及相應較 寬的薪酬變動范圍。它是對傳統帶有大量的等級層次的垂直 型

10、薪酬結構的一種改進和替代，突破了薪酬與職位等級的聯 系，在同一薪酬等級中容納了大量職位，并且在同一等級中 薪酬變動幅度加大，公務員付出努力越大，其增資幅度也就 越大，將公務員的注意力引導到圍繞組織目標提升個人能力而不是一味晉升職位。將寬帶薪酬引入專業(yè)技術類職位薪 酬體系中，有利于解決目前專業(yè)技術類人員晉升困難，工資 水平普遍低于企業(yè)同類人員工資而導致大量專業(yè)技術人員流失的現象，同時促使專業(yè)技術人員在工作中橫向流動，隨 著能力的提高，承擔新的責任，只要在原有的崗位上不斷改 善自己的績效，就能獲 得更高的薪酬。即使是被安排到低 層次的崗位上工作，也一樣有機會獲得較高的報酬。這樣， 公務員的奮斗目標

11、就不僅僅停留在級別的晉升上，而應該是 能力提高和技能增長上。三、機構改革1. 決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協調問題 目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現象突 出，監(jiān)督流于形式，使決 策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾， 導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是 要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協調又適度分離的行政 運行機制， 實現決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認 為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即： 既要在政府部門的整體層面上構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分 離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執(zhí)行相分離的機 制，將公共服務和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設 立專門

12、的執(zhí)行機構，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督 于一身的弊 端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的 關系上來考慮。市場監(jiān)管體制問題 。我國市場監(jiān)管部門過多、 多頭執(zhí) 法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。例如，對食品的監(jiān)督管理， 目前是農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門 負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行 政管理部門負責食 品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié) 的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組 織協調和依法查處重大事 故。地方政府因機構設置不同， 涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省 會城市涉及二十幾個部門。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部

13、門職責交叉， 提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接 影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監(jiān) 管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉 及 市場監(jiān)管的有關機構整合，統一行使市場監(jiān)管職能，以 增強監(jiān)督的統一、公正和有效。2. 綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關系問題 我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜 合管理部門權力過于集中，行業(yè)或產業(yè)管理部門的行政管理 職能不 到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要 經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題 難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合 部 門與專業(yè)管理部門的關系，做到各負其責、相互協作

14、。一是 綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監(jiān)督，切實 減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏 觀管 理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部 制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是 研究解決產業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關法律 法規(guī) 草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行 業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查， 提供行業(yè)相關信息服務。三是設立專司統 籌經濟社會事務 的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。3. 法律保障問題大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調 整，應當按照決策科學 化、民主化、程序化的要求

15、，暢通 利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界 意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全 國人大審議 通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合 法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發(fā)展，切實加強行 政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運 行的法治化。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當 程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執(zhí) 法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定 的問題，必 要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用 問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法 律法規(guī)的修改問題，應當以此為契 機，增強我國法律體系 的協調統一和實行綜合立法。4. 與其他改革相配套問題 必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改 革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構 改革為契機，加快推進事業(yè)單位分 類改革，創(chuàng)新公共產品 的提供機制，重視公益性事業(yè)單位在提供公共產品和公共服 務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。 大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制 改革，特別是有關權力分離和制約問題，需