美國簡易立法程序的司法控制

1、  美國簡易立法程序的司法控制   內(nèi)容 提要：  本文主要考察美國抽象行政行為的制定過程，在美國也就是聯(lián)邦行政程序法所考慮的行政“制規(guī)”(rulemaking)行為。文章首先介紹簡易制規(guī)程序的主要階段，然后論述司法審查在規(guī)則形成后的作用，最后探討制規(guī)程序的進(jìn)一步改革和最新 發(fā)展 。美國聯(lián)邦行政程序法有關(guān)制規(guī)過程的 理論 和實(shí)踐表明，行政立法行為的 法律 控制與規(guī)范是實(shí)現(xiàn)依法行政和法治國家理念的題中之意。一方面，制規(guī)過程必須充分允許公民的廣泛參與，因而程序應(yīng)盡可能簡便易行；另一方面，為了保證行政立法權(quán)的依法行使，制規(guī)過程的各個(gè)階段都必須受到實(shí)質(zhì)

2、性的司法審查。事實(shí)上，任何國家的行政法治都是在民主參與和司法保障這兩個(gè)既相輔相成又相互沖突的需求中進(jìn)行和展開的。關(guān)鍵詞：    制規(guī)，簡易程序，司法審查英文 標(biāo)題：  the american informal rulemaking process and its judicial review一、    引言自遠(yuǎn)古以來，各國行政機(jī)構(gòu)一直發(fā)布著大大小小的抽象行政行為，其中有些今天被稱為“行政立法”活動(dòng)。即使在 現(xiàn)代 西方式議會(huì)完全發(fā)展之后，“行政立法”也遠(yuǎn)未退出 歷史 舞臺(tái)。相反，它們近幾十年來發(fā)揮著越來越重要的作用，甚至有

3、架空議會(huì)立法的趨勢(shì)。雖然在等級(jí)上處于劣勢(shì)，行政立法行為在數(shù)量上是議會(huì)立法不能望其項(xiàng)背的。正如斯特勞斯教授指出，美國今天有（1）一部人民批準(zhǔn)的憲法，（2）上百項(xiàng)民選議會(huì)通過的立法，（3）上千項(xiàng)由 政治 上負(fù)責(zé)的行政首長采納的規(guī)章(regulations)，（4）上萬項(xiàng)行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的解釋和其它指導(dǎo)性文件，以及（5）無數(shù)條行政官員所寫的建議以及新聞發(fā)布信息和其它說明。1本文主要考察相當(dāng)于第三層次的抽象行政行為的制定過程，在美國也就是行政程序法所考慮的行政“制規(guī)”(rulemaking)行為，同時(shí)附帶討論第四和第五層次的抽象行為所適用的程序。由于絕大部分制規(guī)行為都適用“非正式”(informal)的簡

4、易程序，文章首先介紹簡易制規(guī)程序的主要階段，然后論述司法審查在規(guī)則形成后的作用，最后探討制規(guī)程序的進(jìn)一步改革和最新發(fā)展。這項(xiàng) 研究 應(yīng)該對(duì) 中國 行政程序法的制定有所啟示，因?yàn)槊绹l(fā)展了世界上最發(fā)達(dá)和最變通的行政立法程序，而中國不同層次的抽象行政行為尤其是眾多位階較低的“紅頭文件”亟需程序規(guī)范。當(dāng)然，中國抽象行政行為的未必在嚴(yán)格意義上和美國相對(duì)應(yīng)，但是美國行政程序法的“規(guī)章”(regulation)和“規(guī)則”(rule)大致對(duì)應(yīng)著中國國務(wù)院的法規(guī)、部門規(guī)章以及其它具有法律約束力的“規(guī)范性文件”，因而美國經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國行政立法程序的完善具有直接的 參考 價(jià)值和借鑒意義。二、  

5、  美國行政程序法的非正式制規(guī)程序    1946年的聯(lián)邦行政程序法第553條規(guī)定了三種制規(guī)程序。在簡單的極端，除了第552條所要求的公布之外，“解釋性規(guī)則”(interpretative rules)不需要經(jīng)過任何通告或公共評(píng)議階段。在另一個(gè)極端是“基于記錄”的正式制規(guī)程序，必須適用第556和557條所規(guī)定的聽證程序。在兩者之間是第553條規(guī)定的“通告和評(píng)議制規(guī)”或“非正式制規(guī)”。在此重點(diǎn)考慮非正式制規(guī)程序。    制規(guī)過程從引起公共注意并提出開始，首先由行政機(jī)構(gòu)決定是否納入其正式議程。如果決定制規(guī)，機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者首先形

6、成初步提議(initiative)，并將提議通告所有利益相關(guān)者。值得注意的是，實(shí)體法和行政命令一般都要求行政機(jī)構(gòu)在公布通告之前就“走向群眾”。1980年的調(diào)控靈活性法案規(guī)定，每個(gè)機(jī)構(gòu)都必須在聯(lián)邦法規(guī)記錄公布其調(diào)控計(jì)劃。該記錄每半年公布各機(jī)構(gòu)所設(shè)想制定的規(guī)則。因此，許多規(guī)則早在正式通告之前就已經(jīng)在公眾面前亮相。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約3/4的 社會(huì) 組織在正式通告之前就和有關(guān)機(jī)構(gòu)保持接觸。2 通告之后，制規(guī)就進(jìn)入了評(píng)議階段，所有利益相關(guān)者都有權(quán)對(duì)通告所提議的制規(guī)事項(xiàng)提出意見。有關(guān)機(jī)構(gòu)考慮提議后，將制訂并公布規(guī)則草案。公眾將進(jìn)入第二輪評(píng)議階段。行政機(jī)構(gòu)在歸納這些意見后，形成并公布規(guī)則的最終版本。 &

7、#160;  行政程序法第553條的制規(guī)程序已發(fā)展得如此復(fù)雜，以至超過了其制定者的想象。現(xiàn)在，制規(guī)過程早在通告之前就積極進(jìn)行，通告只不過是激烈政治過程的一個(gè)小結(jié)。3 如果通告和評(píng)議曾經(jīng)是為了獲得公共對(duì)行政決定的意見，現(xiàn)在則主要只是為司法審查而編輯記錄的 方法 ，或只是一種高度形式化的表演。真正的過程可以通過多種其它形式，例如和工會(huì)或商業(yè)組織等社會(huì)團(tuán)體的非正式會(huì)晤、圓桌會(huì)議、更為正式的顧問委員會(huì)及談判制規(guī)等。調(diào)查表明，在通告和評(píng)議階段之前的非正式接觸和妥協(xié)通常是最有效的，因?yàn)樗鼈冊(cè)试S利益集團(tuán)在政策形成之前就 影響 行政決定的內(nèi)容。不少人認(rèn)為通告之后的非正式接觸也很有效。如果某項(xiàng)評(píng)論讓行

8、政機(jī)構(gòu)感到驚訝，它可能和有關(guān)利益集團(tuán)進(jìn)行非正式接觸以修改規(guī)則提案。4    因此，非正式會(huì)談可能會(huì)對(duì)制規(guī)結(jié)果產(chǎn)生顯著影響，而不同團(tuán)體所發(fā)揮的影響是不對(duì)稱的。事實(shí)上，公共利益團(tuán)體“共同事業(yè)”(common cause)曾對(duì)幾個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的約會(huì)記錄作過一個(gè)統(tǒng)計(jì)：即使在公共利益運(yùn)動(dòng)的高峰，也有幾乎一半的會(huì)談是和“ 工業(yè) 界代表”在一起，和消費(fèi)者或“公共利益代表”在一起的只有5%。5 “偏聽則暗”，因而“公共事業(yè)”把行政稱為“只有一只耳朵”。當(dāng)然，會(huì)談的頻率未必表明工業(yè)界對(duì)行政決策產(chǎn)生了不適當(dāng)影響，但是不適當(dāng)影響的可能性顯然是不能忽略的。6三、  

9、60; 制規(guī)過程的司法審查    在規(guī)則形成之后，法院實(shí)體審查的程度是很有限的。在一般情況下，法院不得以自己對(duì)事實(shí)和價(jià)值的判斷代替行政判斷。即使行政判斷純粹是政治斗爭的結(jié)果，法院也無能為力。聯(lián)邦通訊委員會(huì)主席(michael k. powell)帶領(lǐng)fcc的共和黨多數(shù)，以3:2決定放松對(duì)媒體所有權(quán)合并的控制。28年以來，fcc規(guī)則一直禁止報(bào)紙行業(yè)在同一地區(qū)收購電視或廣播電臺(tái)。根據(jù)新的規(guī)則，一個(gè)公司可以在當(dāng)?shù)赝瑫r(shí)擁有3個(gè)新聞媒體，因而可以同時(shí)擁有報(bào)紙、廣播電臺(tái)、電視或有限電視。fcc還把公司在全國性媒體公司的所有權(quán)限制從35%提高到45%。贊成者認(rèn)為由此引發(fā)的新一輪

10、合并熱潮將促進(jìn)競爭，并提高新聞質(zhì)量。反對(duì)者則擔(dān)憂新的規(guī)則將是少數(shù)幾個(gè)傳媒大亨對(duì)公共意見施加過分的影響。盡管投票方式嚴(yán)格按照政黨劃線(party-line)，多數(shù)和少數(shù)都宣稱他們投票的依據(jù)是公共利益，而法院并沒有任何可操作的司法標(biāo)準(zhǔn)鑒別誰的“公共利益”更重要。7    在1978年的判例中，8 聯(lián)邦通訊委員會(huì)在經(jīng)過通告和評(píng)議階段之后制定規(guī)章，禁止在同一社區(qū)把廣播或電視許可轉(zhuǎn)移給報(bào)紙的擁有者。對(duì)于同時(shí)擁有某地區(qū)唯一的報(bào)紙和唯一電臺(tái)或電視的16個(gè)現(xiàn)有合并公司，fcc裁定交出其執(zhí)照，其它的所有權(quán)合并仍受到維持。在制規(guī)通告中，fcc建議在5年內(nèi)取消所有合并，但其最后規(guī)則并沒

11、有采納這一條。上訴法院認(rèn)為對(duì)取消合并的這一限制構(gòu)成了“任意”，因而要求最后規(guī)則取消全部合并。最高法院注意到制規(guī)通告產(chǎn)生了大量反應(yīng)。將近200個(gè)當(dāng)事人提交了評(píng)論，其中包括司法部的反壟斷處、廣播和報(bào)紙利益集團(tuán)、公共利益團(tuán)體以及學(xué)術(shù)界。1974年，fcc再次對(duì)合并所有權(quán)的核心 問題 征求意見，當(dāng)事人又提交了將近50項(xiàng)評(píng)論。然后，fcc還舉行了3天的聽證會(huì)，所有利益受到影響的當(dāng)事人都被允許發(fā)言。既然制規(guī)程序不存在問題，最高法院判決上訴法院不適當(dāng)?shù)貙彶榱薴cc基于這些信息作出的政策判斷。1程序控制的限度    事實(shí)上，不僅實(shí)體控制是有限的，司法程序控制同樣是有限的；在一般情

12、況下，法官不得強(qiáng)行要求行政程序法或有關(guān)部門法所沒有的程序要求。1978年的“核電站環(huán)保聽證案”充分說明了程序控制的限度。9 根據(jù)1954年的原子能法，原子能委員會(huì)對(duì)于核能發(fā)展具有廣泛的調(diào)控權(quán)力。想要建造并運(yùn)營核能工廠的有關(guān) 企業(yè) 必須分別對(duì)建造和運(yùn)營獲得獨(dú)立的許可。在申請(qǐng)過程中，有關(guān)企業(yè)必須提交初步的安全 分析 報(bào)告、環(huán)境影響報(bào)告以及關(guān)于對(duì)市場壟斷影響的有關(guān)信息。原子能委員會(huì)的工作小組及由原子能方面專家組成的“核反應(yīng)堆保護(hù)顧問委員會(huì)”(acrs)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查。他們分別向原子能委員會(huì)提交審查報(bào)告，并成為申請(qǐng)記錄的一部分。然后，原子能安全和許可委員會(huì)舉行公開聽證并作出決定。有關(guān)決定可被上訴到

13、原子能安全和許可上訴委員會(huì)，并最后上訴到原子能委員會(huì)。最終的機(jī)構(gòu)決定可被上訴到聯(lián)邦上訴法院。    1967年，原子能委員會(huì)在舉行聽證后批準(zhǔn)被告在佛芒特州建造核能工廠的申請(qǐng)。被告然后申請(qǐng)運(yùn)營執(zhí)照，但遭到民間組織“ 自然 資源保護(hù)委員會(huì)”(nrdc)的反對(duì)。原子能委員會(huì)為此舉行聽證，但不顧nrdc的反對(duì)而排除了關(guān)于環(huán)境問題的考慮。但在1972年，委員會(huì)又開始了制規(guī)程序以處理環(huán)保問題，而正是制規(guī)程序引起了主要爭議。原子能委員會(huì)在通告中表明，盡管聽證將不利用取證或?qū)|(zhì)等訴訟程序，該機(jī)構(gòu)將在聽證前公布“環(huán)境調(diào)查”及其所引用的背景資料。所有的參與者都將被給予合理機(jī)會(huì)以說明自

14、己的觀點(diǎn)，并可以獲得律師代理。所提交的書面或口頭材料將被吸收為記錄的部分。此后，記錄將公開30天以接受補(bǔ)充書面材料。代表廣泛利益的40個(gè)組織和個(gè)人提交了書面評(píng)論。1973年，許可委員會(huì)舉行了聽證會(huì)，其中包括委員會(huì)的工作人員、環(huán)境保護(hù)局、核反應(yīng)堆的制造商、核工業(yè)的貿(mào)易協(xié)會(huì)、電力公司以及代表79個(gè)團(tuán)體和個(gè)人的“聯(lián)合全國介入者”。聽證之后，委員會(huì)工作人員修改了環(huán)境調(diào)查報(bào)告。原子能委員會(huì)采納了有關(guān)規(guī)則，批準(zhǔn)了被告的運(yùn)營申請(qǐng)，并決定有關(guān)聽證無須遵循裁決程序。    nrdc在哥倫比亞特區(qū)法院上訴委員會(huì)的規(guī)則以及批準(zhǔn)申請(qǐng)的決定。上訴法院判決，盡管原子能委員會(huì)運(yùn)用了聯(lián)邦行政程序

15、法所要求的所有程序，本案的制規(guī)程序仍不適當(dāng)，而在缺乏有效的制規(guī)程序的情況下，原子能委員會(huì)必須在單個(gè)的許可批準(zhǔn)程序中考慮核燃料加工和處理的環(huán)境影響。因此，委員會(huì)的規(guī)則被撤消，其所批準(zhǔn)的申請(qǐng)決定也被發(fā)回重審。    rehnquist法官的法院意見判決，聯(lián)邦行政程序法一般而言規(guī)定了國會(huì)允許法院對(duì)機(jī)構(gòu)在制規(guī)過程中所施加的上限程序。在行使其自由裁量權(quán)的過程中，機(jī)構(gòu)有自由規(guī)定更多的程序權(quán)利，但有關(guān)法院并沒有權(quán)力強(qiáng)加機(jī)構(gòu)沒有自行規(guī)定的程序。只有在法院意見沒有說明的極少數(shù)情形下，法院才有權(quán)要求程序法沒有要求的權(quán)利。nrdc認(rèn)為行政程序法只是規(guī)定了程序的下限，而法院可以對(duì)涉及到復(fù)

16、雜問題、技術(shù)問題或具有重要公共影響的制規(guī)過程規(guī)定要求更多的程序。但最高法院沒有接受這種觀點(diǎn)，而是認(rèn)為國會(huì)把這類自由裁量權(quán)交給了行政機(jī)構(gòu)。否則，如果法院不斷審查機(jī)構(gòu)程序以決定個(gè)案中的程序是否符合法院的要求，那么司法審查的結(jié)果將變得完全不可預(yù)測。且在司法審查的含糊壓力下，行政機(jī)構(gòu)自然傾向于采取在每個(gè)案件中都采取全套裁決程序，而這將使政府停止運(yùn)轉(zhuǎn)，非正式制規(guī)的內(nèi)在優(yōu)點(diǎn)也就完全喪失了。更重要的是，這類司法審查誤解了行政規(guī)則的司法審查之性質(zhì)。法院最后指出核工廠的建造申請(qǐng)所經(jīng)過的難以置信的冗長程序。從1969年開始，本案的被告就提出了申請(qǐng)。經(jīng)過了7年的連篇累牘的聽證之后，法院不可能就其中個(gè)別報(bào)告在程序上的

17、次要問題推倒重來。轉(zhuǎn)貼于      后來成為聯(lián)邦最高法院大法官的斯格利亞認(rèn)為，最高法院在本案可能掩蓋了原告 問題 的實(shí)質(zhì)所在。其實(shí)，上訴法院并不否認(rèn)原子能委員會(huì)有權(quán)采用非正式制規(guī)的 方法 ，而只是認(rèn)為排除取證和對(duì)質(zhì)程序在特定情形下是不適當(dāng)?shù)摹ｊP(guān)鍵的事實(shí)問題是現(xiàn)存的處理高輻射廢料的技術(shù)是否合適，而支持證據(jù)只有委員會(huì)的廢物管理與運(yùn)輸處負(fù)責(zé)人的20頁說明。對(duì)于某些要點(diǎn)，這項(xiàng)簡短的說明只是空洞地重復(fù)了結(jié)論。委員會(huì)關(guān)于規(guī)則的目的和依據(jù)也具體回應(yīng)反對(duì)意見。10 哥倫比亞特區(qū)上訴法院的這項(xiàng)意見原來錯(cuò)誤陳述了事實(shí)，忽略了其中一位證人的證詞。法院后來修正這一錯(cuò)誤，因而不能

18、說原子能委員會(huì)在作出結(jié)論時(shí)一點(diǎn)證據(jù)都沒有，不過證據(jù)也確實(shí)不能說很“充分”。112立法事實(shí)的認(rèn)定    如果對(duì)“一般事實(shí)”或“立法事實(shí)”的認(rèn)定有爭議，法院應(yīng)該如何處理？這在一些環(huán)境保護(hù)問題上體現(xiàn)得尤其突出，因?yàn)殡m然人們普遍認(rèn)為某些化學(xué)物質(zhì)將對(duì)人體產(chǎn)生危害， 科學(xué) 和技術(shù)的 發(fā)展 一般都有一個(gè)滯后期，因而在當(dāng)時(shí)不足以界定危害的嚴(yán)重程度，特別是在含量或濃度很低的時(shí)候。而這些問題通常牽涉到化學(xué)、醫(yī)學(xué)、 經(jīng)濟(jì) 、生態(tài)或心 理學(xué) 等高度復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，是普通法體系的通才式法官所不熟悉甚至難以理解的。在1976年的“汽油含鉛量案”，12 哥倫比亞特區(qū)上訴法院內(nèi)部就法官應(yīng)如何處理

19、困難的專業(yè)技術(shù)問題展開爭論。該案涉及到環(huán)境保護(hù)局要求每年降低汽油中含鉛量的規(guī)章。清潔空氣法授權(quán)環(huán)境保護(hù)局頒布規(guī)章，以“控制或禁止制造、流通、銷售汽車或汽車發(fā)動(dòng)機(jī)里用的任何燃料或燃料添加劑，如果這類燃料或添加劑的排氣物將危害公共健康或福利?！杯h(huán)境保護(hù)局據(jù)此決定，含鉛的汽油排氣對(duì)公共健康產(chǎn)生“傷害的顯著風(fēng)險(xiǎn)”，因而要求逐年減少含鉛汽油的含鉛量。不同廠家要求法院審查這項(xiàng)規(guī)定。哥倫比亞特區(qū)法庭撤消了該規(guī)定，但聯(lián)席庭的九位法官最終以5:4撤消了法庭判決，維持了環(huán)保局的規(guī)定。盡管今天看來這項(xiàng)規(guī)章給美國環(huán)境所帶來的利益遠(yuǎn)超過它的成本，epa在采納它的時(shí)候必須決定當(dāng)時(shí)看來極有爭議的事實(shí)問題。epa必須基于不完

20、善的數(shù)據(jù)作出預(yù)測以及一系列科學(xué)和技術(shù)判斷，而這些判斷受到汽油生產(chǎn)商的強(qiáng)烈挑戰(zhàn)。    首席法官bazelon認(rèn)為，在遇到這類問題的時(shí)候，缺乏專業(yè)知識(shí)的法官必須避免對(duì)行政決定作出實(shí)體判斷：“在涉及到極復(fù)雜的技術(shù)問題的案件中，法院防止不合理或錯(cuò)誤行政決定的最好方式不是讓法官們自己去審查每一項(xiàng)決定的技術(shù)判斷，而是建立一個(gè)決策過程以保證決定具備充分理性，以至能夠經(jīng)得住科學(xué)界和公眾的審查?！狈ü侔雅袛嗫茖W(xué)和醫(yī)學(xué)數(shù)據(jù)的任務(wù)勉為其難地強(qiáng)加給自己，對(duì)這些問題像初審那樣進(jìn)行全面衡量，并不能對(duì)提高行政決定的質(zhì)量作出任何貢獻(xiàn)。他進(jìn)一步指出：由于技術(shù)上無知的法官對(duì)量化科學(xué)證據(jù)的實(shí)體審查是

21、不可靠到了危險(xiǎn)的地步，我仍然相信，我們?nèi)绻雅性诩訌?qiáng)行政程序上，將對(duì)改善行政決策作出更大貢獻(xiàn)在高度技術(shù)性領(lǐng)域內(nèi)，我們對(duì)證據(jù)的意義之理解受到削弱，我們對(duì)審查決定的事實(shí)依據(jù)之傾向因而也必須相應(yīng)地加以限制。    leventhal法官持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為法官不能完全放棄實(shí)體審查：“對(duì)于議會(huì)立法，法院的惟一責(zé)任是憲法正當(dāng)程序?qū)彶?。?duì)于新年改正決策，法院具有國會(huì)規(guī)定的更多責(zé)任。國會(huì)一直愿意廣泛地授予立法權(quán)且法院也一直維持這樣的授權(quán)，正因?yàn)橛蟹ㄔ簩彶橐员ＷC行政機(jī)構(gòu)在立法界限之內(nèi)行使委代的權(quán)力，并保證理性和非歧視的行政機(jī)構(gòu)在這些界限范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。”他認(rèn)為美國的司法體制假

22、定法官將獲得必要的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，作為決定 法律 問題的背景。如果法官在案件中遇到這樣的問題，那么他就必須對(duì)所涉及的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行必要的“充電”。且法官的任務(wù)并非那么艱巨他并不是要把自己認(rèn)為正確的決定去替代行政決定，而是只要保證行政決策不是不理性(irrational)或歧視性(discriminatory)的就可以了?！皩?duì)行政行為的實(shí)體審查是有限的，但它不可能在知識(shí)背景的真空中進(jìn)行。”如果法官完全放棄了實(shí)體審查的義務(wù)，那么還不如不審查，以免給行政決定貼上一個(gè)毫無意義的合法性標(biāo)簽。3制規(guī)程序的例外    非正式制規(guī)的通告與評(píng)議程序一些例外。根據(jù)行政程序法第553(b)

23、條，獲得“實(shí)際通告”(actual notice)的人不需要再專門給予通告。如果規(guī)則的修改是“次要的日常澄清，并不會(huì)對(duì) 工業(yè) 或 社會(huì) 帶來顯著 影響 ”，那么只要具有“良好理由”，機(jī)構(gòu)不需要經(jīng)過通告與評(píng)議程序?！傲己美碛伞笨梢杂?類：第一，通告和評(píng)議是“不現(xiàn)實(shí)”(impractical)的，因?yàn)樗鶐淼难诱`可能會(huì)阻礙行政職能的正當(dāng)與及時(shí)行使，譬如安全調(diào)查顯示新的安全規(guī)則必須馬上啟用；第二，正常程序是“不必要”(unnecessary)的，因?yàn)橛嘘P(guān)行政規(guī)則是在性質(zhì)和影響上微不足道的日常決定，不會(huì)對(duì)社會(huì)和工業(yè)產(chǎn)生任何后果，因而公眾也不會(huì)對(duì)其變動(dòng)感興趣；第三，“公共利益”要求避免通告和評(píng)議程序，

24、否則規(guī)則的目的就不可能實(shí)現(xiàn)，譬如規(guī)則的公布將允許 金融 機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)規(guī)則所要防止的市場操縱。    在2000年的案例中，13 epa根據(jù)有毒物質(zhì)控制法(tsca)要求清楚一種致癌物質(zhì)(pcb)，但1988年在修改規(guī)則后發(fā)現(xiàn)新規(guī)則包含了一個(gè)技術(shù)性錯(cuò)誤。epa想利用第553(b) 條的例外，不通過通告與評(píng)議就直接修改規(guī)則。此舉受到挑戰(zhàn)，并被法院宣布無效，因?yàn)閷?duì)這項(xiàng)規(guī)則的修改對(duì)于健康和安全舉足輕重的影響，因而通告和評(píng)議程序既不是“不必要”，也不是“不現(xiàn)實(shí)”或不符合公共利益。    epa之所以要規(guī)避正常的通告與評(píng)議程序，部分是因?yàn)檫@些“簡易”

25、程序現(xiàn)在也變得越來越嚴(yán)格。另一項(xiàng)近年來常用的手法是發(fā)布“臨時(shí)最終”(interim-final)規(guī)章，也就是行政機(jī)構(gòu)發(fā)布一項(xiàng)立即生效的“臨時(shí)”規(guī)則，但它同時(shí)又是最終規(guī)則的提議，公眾可以照常對(duì)它發(fā)表評(píng)議。如果爭議不大，那么臨時(shí)規(guī)則就成為最終的規(guī)則；如果提出了有份量的反對(duì)意見，那么行政機(jī)構(gòu)可以作出回應(yīng)，并在最終規(guī)則公布前修改臨時(shí)規(guī)則。14 內(nèi)部稅務(wù)署(irs)曾經(jīng)常頒布這類“臨時(shí)”規(guī)章，然后遲遲不出臺(tái)最終規(guī)章。這導(dǎo)致國會(huì)在1988年通過立法，要求任何臨時(shí)規(guī)章都必須作為規(guī)則的提議，并在實(shí)施后3內(nèi)年過期。    美國聯(lián)邦行政程序法有關(guān)制規(guī)過程的 理論 和實(shí)踐表明，行政立法

26、行為的法律控制與規(guī)范是實(shí)現(xiàn)依法行政和法治國家理念的題中之意。一方面，制規(guī)過程必須充分允許公民的廣泛參與，因而程序應(yīng)盡可能簡便易行；另一方面，為了保證行政立法權(quán)的依法行使，制規(guī)過程的各個(gè)階段都必須受到實(shí)質(zhì)性的司法審查。事實(shí)上，任何國家的行政法治都是在民主參與和司法保障這兩個(gè)既相輔相成又相互沖突的需求中進(jìn)行和展開的。-1 參見peter l. strauss, todd rakoff, and cynthia r. farina, gellhorn and byses administrative law: cases and comments (10th ed.), westbury, ny: foundation press (2003), p. 483.2 cornelius m. kerwin, rulemaking: how government agencies write law and make policy (2nd ed.), washington, d.c.: congressional quarterly press (1999), p. 202.3 e. donald elliot, reinventing rulemaking, 41 duke law journal 1490 (1992)