研究報告PPP項目操作的五個階段

1、2015年什么最火？ ppp成為當(dāng)之無愧的火爆詞之一。然而,ppp 概念再火，也只是詞上的火爆，卻并非本身成效好而帶來的火爆。從ppp項目的落地率低,形成"叫好不叫座”的尷尬局面，便可見一斑。其原因究竟出在什么地方,有很多關(guān)鍵問題值得深思。財政部發(fā)布的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金（2014） 113號）（簡稱操作指南）將ppp模式的操作程序分為5個階段：項目識別項目準(zhǔn)備項目采購.項目執(zhí)行和項目移交。五 個階段按照ppp項目操作邏輯前后連接，形成完整的ppp項目采購 流程f其中任何一個階段出現(xiàn)問題,都可能導(dǎo)致ppp項目失敗。項目識別階段 項目識別階段的主要功能是挑選適合

2、采用ppp模式的項目f包括項發(fā)起項目篩選.物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項識別環(huán)節(jié)的各項工作主要由政府負(fù)責(zé),其關(guān)鍵問題包括以下幾個方第一,明確項目篩選責(zé)任主體前f在國家層面上ppp牽頭機(jī)構(gòu)有兩家,分別是財政部和國家發(fā) 改委。在執(zhí)行階段,要明確項目篩選責(zé)任主體,這是成功采用ppp 模式的前提。第二f明確項目篩選標(biāo)準(zhǔn) 根據(jù)操作指南的篩選原則,"投資規(guī)模較大,需求長期穩(wěn)定,價格調(diào)整機(jī)制靈活f市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目" 適宜采用ppp模式。但是這個原則屬于定性描述,篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明 確,在實際操作中很難落實。第三f ppp政策缺乏操作細(xì)則前從國家到地方f出臺

3、的政策比較多f但都缺乏操作細(xì)則。財政部的承受能力論證細(xì)則（政府和社會資本合作項目財政承受能力論 證指引（財金（2015） 21號）剛出臺不久物有所值評價細(xì)則還遲遲沒有推出。這種情況下,每個地方在做ppp項目時，根據(jù)自己的 理解來進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證,這就會導(dǎo)致評價和論證方法混亂,給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。第四,如何界定社會資本國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本 合作模式的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)（2015） 42號）中對"社會資本”逬行了定義，指出”對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算得到妥善處置并明確公

4、告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參 與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。"但是,對于其他控股國有企業(yè), 還是沒有清晰的闡述。第五，如何界定公共產(chǎn)品的范 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個公共性,政府對社會資本提供 的服務(wù)的質(zhì)量.數(shù)量或價格應(yīng)有一定程度的制約。然而f部分地方政府為快速推動項目.増加政績，將ppp模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn).園區(qū) 開發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項目，與ppp模式的本意不相符。準(zhǔn)備階段項目準(zhǔn)備階段是為項目實施做好準(zhǔn)備工作，包括項目實施方案.項實施方案的編制需要關(guān)注以下問題: 第一,合理分配項目風(fēng)險風(fēng)險分配基本框架是按照風(fēng)險分配優(yōu)化風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原

5、則,綜合考慮風(fēng)險管理能力.項報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素f在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè) 計.建造.財務(wù).運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān);法律.政策 和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān);不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。第二，選擇合適的項運(yùn)作方式ppp模式的運(yùn)作方式是根據(jù)項目各個環(huán)節(jié)在政府和社會資本之間進(jìn)行分配組合。通過考察項目各個環(huán)節(jié)是政府來做，還是社會資本做更 合適.更有效率對項目設(shè)計.建造.融資.運(yùn)營.維護(hù)等各個方面的 職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合,從而產(chǎn)生不同 的ppp運(yùn)作方式。財政部發(fā)布的操作指南中列示了委托一運(yùn)營(omc).管理合 同(mc)

6、.建設(shè)一運(yùn)營一移交(bot).建設(shè)t用有一運(yùn)營(boo).轉(zhuǎn) 讓一運(yùn)營一移交(tot)和改建一運(yùn)營一移交(rot)等6種ppp項目 運(yùn)作方式，但這肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)項目各個階段的不同組合, 應(yīng)該會產(chǎn)生幾十種運(yùn)作方式。究竟選擇哪種運(yùn)作方式,根據(jù)項目具體情況,會有不同的選擇。前，國內(nèi)選擇ppp運(yùn)作方式的主要依據(jù)是為了項目融資，但是當(dāng)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展到一定階段時，政府推出ppp項目的主要目的將不再是融資, 而是由政府負(fù)責(zé)融資，社會資本只負(fù)責(zé)設(shè)計建造運(yùn)營維護(hù)等職責(zé)。因為政府的信用高于企業(yè),相應(yīng)的,政府的融資成本比企業(yè)低,采用 這種模式才更加物有所值。因此，項目實施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與項目特點選擇合

7、理的 項目運(yùn)作方式。第三，選擇合適的采購方式 按照財政部的要求,ppp項目采購應(yīng)該遵守政府采購法,采用公開 招標(biāo).邀請招標(biāo).競爭性談判.單一來源采購競爭性磋商以及政府 采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。從實際情況看,公開招標(biāo)是開招標(biāo)的政治風(fēng)險最少。然而,公開招標(biāo)并不總是最適合ppp項的采購方式。公開招標(biāo)方式程序復(fù)雜.規(guī)定僵化,不但需要較長時間進(jìn)行資格預(yù)審f同時還 需滿足投標(biāo)人超過3家"等為傳統(tǒng)簡單政府采購而設(shè)計的規(guī)走。公開招標(biāo)適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確主整，且采購中不 做更改的項目。而大量ppp項目邊界條件模糊采購需求復(fù)雜，簡 單套用公開招標(biāo)程序，通常會導(dǎo)致項目流標(biāo)，增加

8、項目采購的失敗率。磋商,通過政府與潛在投資人的談判和磋商,可以幫助政府明確項 邊界條件，從而設(shè)置合理的采購條件，提高項目采購效率。第四,制定合理的交易結(jié)構(gòu)!1!ppp項目的交易結(jié)構(gòu)主要由四個因素決定,分別是項目參與者項投融資結(jié)構(gòu).回報機(jī)制和相關(guān)配套安排。項目參與者指參與項目的 各個主體,包括授權(quán)政府級別.項目實施機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu).出資機(jī)構(gòu) 等;項目投融資結(jié)構(gòu)指項目資本性支出的資金來源.性質(zhì)和用途，項資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;回報機(jī)制主要包括使用者付費.可行性缺口 補(bǔ)助.政府付費三種方式;相關(guān)配套安排指項目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的 土地.水.電.氣等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。政府或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)需要通過

9、綜合考慮這四個方面的因素，制定 合理的交易機(jī)構(gòu)。第五f設(shè)計合理的回報機(jī)制ppp項目的回報機(jī)制主要有三種,第一種是使用者付費,由購買服務(wù)者支付購買費用，像高速公路.自來水公司.停車場等經(jīng)營性項 比較適合采用使用者付費模式。第二種是可行性缺口補(bǔ)助,使用者付 費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼.股本投入.優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式,給予社會資 本或項目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,比如軌道交通類ppp項目就是典型的采 用可行性缺口補(bǔ)助的項目。第三種是由政府直接付費，這種模式又可 以分為以下三種情況：一是可用性付費,比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標(biāo)準(zhǔn)的道路,政府購買道路可用

10、性付費給社會資本;二是使用量付費f比如免費的公,政府可以根據(jù)入量來進(jìn)行付費;三是按照績效付費,比如社會資本為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，政府 按照服務(wù)的績效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來進(jìn)行付費。ppp項此夕卜f在設(shè)計回報機(jī)制時還應(yīng)考慮價格調(diào)整機(jī)制f比如軌道交通類,通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用.人工費 用和其他費用f通過設(shè)置調(diào)價機(jī)制,當(dāng)這幾個費用發(fā)生變化時f票價 就會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。項目采購階段項目采購階段的關(guān)鍵問題包括三個,分別是充分的市場測試,設(shè)置 合理的資格預(yù)審條件和核心邊界條件。第一 f充分的市場測試 市場測試是在啟動ppp采購程序前,政府用以檢驗項目方案能否吸 引市場參與主體如潛在投資人.

11、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市 場參與主體的反饋f對ppp方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。市場測 試是一個尋找最佳項目實施方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程f也不是進(jìn)行實質(zhì)性談判的過程。目前f投資人對參與市場測試 的積極性不是特別高。但市場測試對ppp項目的運(yùn)作非常關(guān)鍵f很 多項目的失敗都是歸結(jié)于此。第二f設(shè)置合理的資格預(yù)審條件 資格預(yù)審主要是為了實現(xiàn)市場測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸 引力，實現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)項目經(jīng)驗.財務(wù) 等方面的客觀條件，條件設(shè)置既需要滿足項目基本需求，實施機(jī)構(gòu)的 特殊要求 < 同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預(yù)審條件要求 過高,可

12、能導(dǎo)致符合要求的社會資本數(shù)量不足,無法實現(xiàn)充分競爭;條件要求過低,可能難以滿足項目需求。在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項目所處行業(yè)社會資本的相關(guān) 指標(biāo)并了解項目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗要求。第三,設(shè)置合理的邊界條件項目的采購邊界條件主要包括項目運(yùn)營模式項目合作年限.回報 機(jī)制.交易結(jié)構(gòu).風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等。政府應(yīng)在設(shè)置邊界條件時充分考 慮社會資本的利益,為其留下合理利潤空間f這樣才能更好地保障項順利落地。在項目實施中f還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。在實際工作中,有些地方政府始終擔(dān)心社會資本"占便宜",為社 會資本進(jìn)入設(shè)置了較為苛刻的條件，如設(shè)置過低的限價或不設(shè)置調(diào)價 機(jī)制。這

13、些邊界條件極大削弱了項目的吸引力，也給社會資本造成了 地方政府難以合作的印象,極有可能導(dǎo)致項目招標(biāo)失敗。項目執(zhí)行階段 項目執(zhí)行是ppp項目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因為ppp項目從項目識別.項目準(zhǔn)備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成,而ppp項目的執(zhí)行階段通常需要20 30年的時間f這才是ppp項開始實施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項目執(zhí)行主要關(guān)注項目公司的設(shè) 立.融資管理.績效監(jiān)測與支付。項目執(zhí)行階段還需要制定定期評估 機(jī)制，按照操作指南，每3 5年需要進(jìn)行一次中期評估。項目執(zhí)行階段需要關(guān)注的問題主要包括兩個方面: 第一 f良好的履約管理能力 良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對于

14、項目公司 的履約具有監(jiān)管意識和監(jiān)管能力,因為ppp項目大多提供的是公共 產(chǎn)品，為了保障公眾利益,需要政府對提供產(chǎn)品的數(shù)量.質(zhì)量.價格 進(jìn)行日常監(jiān)管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力,其中 最核心的是政府的付費能力。第二f設(shè)計合理的績效考核機(jī)制ppp項目實現(xiàn)物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務(wù)按照績效付費，但是目前大多數(shù)項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠 好。要實現(xiàn)按照績效付費的機(jī)制，需要政府針對項目公司的運(yùn)營情況 建立一個績效考核的指標(biāo),通過每年對項目運(yùn)營績效的考核結(jié)果來決 定政府付費額。項目移交階段 項目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備.性能測試.資產(chǎn)交割和績效 評價f其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是性能測試。項目實施