民辦高等教育分類管理實(shí)施路徑與策略研究

1、    民辦高等教育分類管理實(shí)施路徑與策略研究        摘要：符合我國(guó)國(guó)情的、穩(wěn)妥的民辦教育轉(zhuǎn)制路徑應(yīng)為：完成辦學(xué)出資過(guò)戶，劃分民辦高校資產(chǎn)類型；對(duì)現(xiàn)有民辦高校舉辦者的辦學(xué)出資總額重新進(jìn)行審核、驗(yàn)資，核算民辦高校國(guó)有資產(chǎn)、捐贈(zèng)形成資產(chǎn)等；突出“合理回報(bào)”是辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)的特質(zhì)，明確提取依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；民辦高校進(jìn)行自愿選擇并重新登記，制定新的學(xué)校章程。過(guò)渡方案可采?。恨D(zhuǎn)為非營(yíng)利性捐資民辦高校，轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性不要求合理回報(bào)民辦高校，轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性要求合理回報(bào)民辦高校，舉辦者要求撤資的民辦高校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦高校。參與分類管理試點(diǎn)的地區(qū)應(yīng)滿

2、足以下條件：教育行政部門管理能力較強(qiáng)，日常民辦教育管理規(guī)范；民辦高校數(shù)量與規(guī)模適中，辦學(xué)層次完整；高等教育資源充足，公辦高校質(zhì)量較高；社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，高等人才需求多樣化。關(guān)鍵詞：民辦教育，高等教育，分類管理自2002年民辦教育促進(jìn)法及實(shí)施條例頒布以來(lái)，民辦高等教育取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但由于民辦高等教育法制建設(shè)滯后于社會(huì)對(duì)民辦高等教育發(fā)展的需要，基于捐資辦學(xué)假定和教育公益事業(yè)觀念而制定的法律法規(guī)和政策措施背離了以投資辦學(xué)為主要特征的民辦高等教育的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，導(dǎo)致民辦高等教育長(zhǎng)期存在的深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，宏觀管理與微觀運(yùn)行產(chǎn)生了劇烈沖突。1民辦高校分類管理應(yīng)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，明確非營(yíng)利性民辦高校和

3、營(yíng)利性民辦高校的界限，公平公正、科學(xué)合理地評(píng)估、核算學(xué)校資產(chǎn)及舉辦者出資總額，確保分類管理后各類型民辦高校舉辦者的權(quán)益，對(duì)不同類型的民辦高校采取差別化扶持政策，監(jiān)管分類后民辦高校的辦學(xué)行為。2民辦高校分類管理的實(shí)施旨在解決民辦高校可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，明確民辦高校法人屬性，規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為。3當(dāng)前，民辦高等教育的法人屬性、產(chǎn)權(quán)界定、優(yōu)惠政策、教育水平等問(wèn)題制約著民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建一套符合我國(guó)國(guó)情的、穩(wěn)妥的轉(zhuǎn)制路徑與實(shí)施策略具有理論與現(xiàn)實(shí)意義。一、分類管理實(shí)施策略民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例明確規(guī)定，“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人可以利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦各級(jí)各類民辦學(xué)校”。民

4、辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定也強(qiáng)調(diào)，“民辦高校的舉辦者應(yīng)當(dāng)按照民辦教育促進(jìn)法及其實(shí)施條例的規(guī)定，按時(shí)、足額履行出資義務(wù)”。民辦學(xué)校的資金來(lái)源和性質(zhì)是民辦學(xué)校定義的邊界，也是民辦學(xué)校研究的起點(diǎn)。辦學(xué)出資和學(xué)校資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是分析舉辦者對(duì)民辦高校發(fā)展貢獻(xiàn)的依據(jù)，也是分割學(xué)校財(cái)產(chǎn)、保障舉辦者利益訴求的基礎(chǔ)，更是民辦高校分類管理順利推進(jìn)的焦點(diǎn)問(wèn)題。我們應(yīng)以學(xué)校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題入手，借鑒清產(chǎn)核資的方法，研究民辦高校分類管理路徑與步驟?；乇軐W(xué)校產(chǎn)權(quán)制度而研究分類管理問(wèn)題是沒(méi)有意義的，財(cái)產(chǎn)處理辦法是舉辦者是否愿意進(jìn)行分類、如何選擇學(xué)校性質(zhì)的關(guān)鍵。4根據(jù)分類管理先“推進(jìn)分類”后“優(yōu)化管理”的思路，分類管理實(shí)施分為：初期，制度

5、準(zhǔn)備；短期，分類登記；中期，監(jiān)督體系；長(zhǎng)期，配套政策。（見(jiàn)下圖） （一）分類管理實(shí)施步驟民辦高校分類管理實(shí)施可分四個(gè)步驟：資產(chǎn)過(guò)戶、重新驗(yàn)資、合理回報(bào)、分類登記。首先，完成辦學(xué)出資過(guò)戶，劃分民辦高校資產(chǎn)類型。不論民辦高校分類后的法人屬性如何，出資人的辦學(xué)出資都必須過(guò)戶到學(xué)校法人名下，民辦高校具有對(duì)舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、其他資產(chǎn)及辦學(xué)積累享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占民辦高校的財(cái)產(chǎn)。沒(méi)有履行出資義務(wù)的舉辦者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)，必須通過(guò)法定驗(yàn)資機(jī)構(gòu)驗(yàn)資并出具證明。不履行出資義務(wù)的舉辦者不屬于民辦高校舉辦者，并對(duì)學(xué)校債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，學(xué)校歸為滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的

6、民辦高校。在學(xué)校沒(méi)有其他債務(wù)的前提下，資產(chǎn)所有者與學(xué)校之間應(yīng)轉(zhuǎn)為債權(quán)關(guān)系，并與學(xué)校另行簽訂資產(chǎn)租借、使用協(xié)議，也可在不影響學(xué)校正常運(yùn)行的前提下收回投入學(xué)校資產(chǎn)。已經(jīng)履行出資義務(wù)的舉辦者以具有法律效力的出資證明為依據(jù)，確認(rèn)學(xué)校舉辦者身份、出資類型和總額。其次，對(duì)現(xiàn)有民辦高校舉辦者的辦學(xué)出資總額重新進(jìn)行審核、驗(yàn)資，核算民辦高校國(guó)有資產(chǎn)、捐贈(zèng)形成資產(chǎn)等。由教育行政部門主導(dǎo)，聘請(qǐng)有資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和第三方驗(yàn)資組織按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行相關(guān)驗(yàn)資活動(dòng)，并出具驗(yàn)資報(bào)告。以舉辦者在民辦高校成立注冊(cè)時(shí)取得的出資證明為依據(jù)，對(duì)于沒(méi)有出資證明或者無(wú)法提供證明實(shí)際出資發(fā)生相關(guān)證據(jù)的舉辦者，按照第一階段中不履行出資義務(wù)

7、的情況處理。具有出資證明的，審核舉辦者資格并重新計(jì)算舉辦者出資總額。出資人的出資總額等于出資人的初始出資額與初始出資財(cái)產(chǎn)的增值部分之和，并重新出具出資證明和驗(yàn)資報(bào)告。如原始出資的部分資產(chǎn)已不屬于民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)下，相應(yīng)資產(chǎn)價(jià)值將在出資總額中剔除。如舉辦者屬于實(shí)物出資，出資人投入的實(shí)物；土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)，按照分類管理試點(diǎn)當(dāng)年公允價(jià)格計(jì)算出資總額，須通過(guò)法定驗(yàn)資機(jī)構(gòu)驗(yàn)資并出具出資證明。國(guó)家的直接或間接投入資產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)資產(chǎn)和辦學(xué)積累不屬于舉辦者投入資產(chǎn)，分別登記、建賬、核算，報(bào)行政主管部門備案，管理與監(jiān)督按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。非營(yíng)利性民辦高校在辦學(xué)滿五年，舉辦者保證不撤回出資，不

8、影響法人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定的前提下，經(jīng)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)同意并報(bào)經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門備案后，辦學(xué)出資證明可以按規(guī)定轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)予；轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)予時(shí)應(yīng)由社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清查、審計(jì)，并經(jīng)主管部門批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)予。再次，突出“合理回報(bào)”是辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)的特質(zhì)，明確提取依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?！昂侠砘貓?bào)”是民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需費(fèi)用后提取的辦學(xué)結(jié)余，屬于辦學(xué)剩余利潤(rùn)再分配。提取合理回報(bào)雖不符合非營(yíng)利組織的定義，但其作為鼓勵(lì)辦學(xué)的優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，是有條件地、有限制地、有管理地獲得回報(bào)，并不意味著以營(yíng)利為目的辦學(xué)，不與教育法的相關(guān)規(guī)定矛盾。既然是一種辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)，那么，回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)以舉

9、辦者對(duì)學(xué)校的投入總額為依據(jù)，投入的多（少），獎(jiǎng)勵(lì)的多（少）。學(xué)校結(jié)余多寡和學(xué)校運(yùn)行質(zhì)量是學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）與學(xué)校所有成員共同影響的結(jié)果，與舉辦者能否獲得獎(jiǎng)勵(lì)及其標(biāo)準(zhǔn)不存在必然聯(lián)系。舉辦者在學(xué)校運(yùn)行期間的付出和貢獻(xiàn)已經(jīng)通過(guò)學(xué)校職務(wù)薪酬得到支付，不涉及補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題。另外，學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦高校各項(xiàng)教育成本決定，由物價(jià)局等行政部門批準(zhǔn)，合理回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)以學(xué)費(fèi)收入為依據(jù)。既然合理回報(bào)也被認(rèn)為是鼓勵(lì)社會(huì)資金投入教育事業(yè)的一種方式，屬于引導(dǎo)資源進(jìn)行再分配的“價(jià)格”，那么，回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不高于辦學(xué)投入的機(jī)會(huì)成本。如果標(biāo)準(zhǔn)太高，將必然吸引大量尋利性社會(huì)資源進(jìn)入教育領(lǐng)域，最終導(dǎo)致教育資源過(guò)剩和浪費(fèi)、其他行業(yè)

10、發(fā)展不均衡等問(wèn)題。商業(yè)銀行一年期的貸款基準(zhǔn)利率是各行業(yè)融資的基本價(jià)格，能夠代表社會(huì)投資的基本收益率。因而，以舉辦者辦學(xué)投入貨幣價(jià)值總額和不高于一倍銀行的貸款利率作為提取合理回報(bào)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，既能規(guī)范合理回報(bào)的提取方法，又能降低管理與監(jiān)督的困難程度，更能抑制社會(huì)辦學(xué)投入的尋利性。最后，民辦高校進(jìn)行自愿選擇并重新登記，制定新的學(xué)校章程，披露學(xué)校性質(zhì)、舉辦者、出資總額、合理回報(bào)等重要信息。分類登記注冊(cè)辦法是規(guī)范后續(xù)民辦高校辦學(xué)行為的重要制度，也是影響分類后各項(xiàng)政策和制度落實(shí)的保障。但是，社會(huì)各界對(duì)于如何在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對(duì)非營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行登記始終沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)。意見(jiàn)主要分三類：第一類，只有捐資

11、辦學(xué)的民辦高校屬于非營(yíng)利范疇；第二類，非營(yíng)利性民辦高校包括捐資辦學(xué)和不要求合理回報(bào)的民辦高校；第三類，非營(yíng)利性民辦高校既包括捐資辦學(xué)和不要求合理回報(bào)，又包括要求合理回報(bào)的民辦高校。而適合民辦高校登記的法人屬性包括：事業(yè)單位法人、民辦事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人和企業(yè)法人。然而，民辦事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)法人難以歸人我國(guó)民法規(guī)定的四類法人中。5民辦非企業(yè)法人雖然是現(xiàn)有大多數(shù)民辦高校注冊(cè)類型，但民辦非企業(yè)法人屬性不明晰，法律地位難以落實(shí)；民辦事業(yè)單位法人的登記管理制度尚未出臺(tái)，其屬性和法律地位更無(wú)從談起。因此，以上兩種法人屬性均不適合分類后非營(yíng)利性民辦高校的登記管理。我們建議，基于我國(guó)現(xiàn)有法律框

12、架和民辦高?，F(xiàn)狀，捐資辦學(xué)、不要求合理回報(bào)但要求所有權(quán)、要求合理回報(bào)和所有權(quán)的民辦高校均屬于非營(yíng)利性民辦高校。非營(yíng)利性民辦高校登記為事業(yè)單位法人（公益二類），營(yíng)利性民辦高校登記為企業(yè)法人。（二）分類管理實(shí)施方案由于我國(guó)民辦高校辦學(xué)主體存在多樣化特征，形成了民辦高校多元化的辦學(xué)模式。而且近幾年民辦高校缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和有效的管理，其深層次問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，各方利益糾結(jié)不清。由于分類管理的實(shí)施必然會(huì)重組現(xiàn)有民辦高校的利益格局，部分民辦高校舉辦者安于現(xiàn)狀，對(duì)于分類管理的重要意義認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致分類管理在實(shí)踐中遇到很多阻力。盲目地推進(jìn)分類管理可能會(huì)削弱社會(huì)資本的辦學(xué)積極性，遭受部分舉辦者的抵制和不配合，甚至導(dǎo)

13、致部分舉辦者撤資退出，引起局部地區(qū)和學(xué)校的不穩(wěn)定，造成教師、學(xué)生和家長(zhǎng)的“恐慌”。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到，分類管理的本質(zhì)在于制度創(chuàng)新，實(shí)施成敗的關(guān)鍵在于掌握各方利益博弈的過(guò)程和結(jié)果。只有了解參與各方的利益訴求和決策次序，設(shè)計(jì)合理的行動(dòng)策略和實(shí)施方案，才能夠分析各方的最優(yōu)策略，促使各方采取合作行為，最終確定博弈結(jié)果，引導(dǎo)分類管理按照預(yù)定設(shè)想穩(wěn)步推進(jìn)。所以，有效的分類管理實(shí)施方案和策略應(yīng)能夠在給定的“游戲規(guī)則”中找到利益博弈的均衡解，在保證實(shí)施效果和社會(huì)整體利益的前提下實(shí)現(xiàn)民辦高校的轉(zhuǎn)制成本最低化，從而將推進(jìn)過(guò)程中的“陣痛”降到最低。以剩余利潤(rùn)和剩余資產(chǎn)索取權(quán)作為分類標(biāo)準(zhǔn)的“二分法”雖然是國(guó)際上私立高校管理的

14、通行準(zhǔn)則，也是我國(guó)民辦高校未來(lái)發(fā)展的必然要求，但是，我國(guó)是否具有培育純粹非營(yíng)利性捐資民辦高校的制度環(huán)境與配套政策，社會(huì)是否能夠承受起民辦高?！耙坏肚小睅?lái)的不良影響，各行政部門是否能夠建立起民辦高?？焖俎D(zhuǎn)制必需的協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題都須進(jìn)一步商榷。6當(dāng)前，分類管理應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律法規(guī)條件下采取最優(yōu)策略：迅速剝離營(yíng)利性民辦高校，嚴(yán)格管理非營(yíng)利性民辦高校。也就是要規(guī)范合理回報(bào)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度，監(jiān)督不當(dāng)財(cái)務(wù)行為，完善治理結(jié)構(gòu)，公開(kāi)辦學(xué)成本，落實(shí)扶持和優(yōu)惠政策，提高教育質(zhì)量，降低學(xué)生費(fèi)用。根據(jù)民辦高校分類后可能采取的策略，本文擬設(shè)了五個(gè)民辦高校分類管理實(shí)施方案。方案一：轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性捐資民辦高校。對(duì)

15、于捐資辦學(xué)的舉辦者，應(yīng)當(dāng)按照中華人民共和國(guó)公共事業(yè)捐贈(zèng)法履行捐贈(zèng)程序和規(guī)定，訂立捐贈(zèng)協(xié)議，明確捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。按照國(guó)家對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，其投入可在繳納社會(huì)所得稅和個(gè)人所得稅前按一定比例扣除，享受稅收優(yōu)惠。支持成立具有捐贈(zèng)扣除資格的民辦教育基金會(huì)。7捐贈(zèng)人放棄所有捐資產(chǎn)的收益權(quán)和所有權(quán)，在學(xué)校終止時(shí)，不再獲得任何補(bǔ)償。捐贈(zèng)人可以成為學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員。學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，由教育行政部門管理。方案二：轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性不要求合理回報(bào)民辦高校。通過(guò)社會(huì)驗(yàn)資機(jī)構(gòu)明確舉辦者所有出資的貨幣價(jià)值，并在辦學(xué)出資證明中注明出資總額。舉辦者的所有辦學(xué)出資在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校法人所有，舉

16、辦者不得抽回辦學(xué)出資。當(dāng)學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，舉辦者按照學(xué)校財(cái)務(wù)清算規(guī)定順序獲得出資證明中注明的出資總額作為辦學(xué)出資獎(jiǎng)勵(lì)。在學(xué)校運(yùn)行滿五年之后，舉辦者的出資證明可以轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)予。舉辦者可為學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員。學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，由教育行政部門管理。方案三：轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性要求合理回報(bào)民辦高校。明確舉辦者所有出資的貨幣價(jià)值，并在辦學(xué)出資證明中注明出資總額。辦學(xué)出資在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校法人所有，舉辦者不得抽回資金。當(dāng)學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，舉辦者按照學(xué)校財(cái)務(wù)清算規(guī)定順序獲得出資證明中注明的出資總額作為辦學(xué)出資獎(jiǎng)勵(lì)。民辦高校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，在辦學(xué)有結(jié)余的前提下，經(jīng)

17、學(xué)校決策機(jī)構(gòu)研究決定，并報(bào)教育行政部門批準(zhǔn)，可從辦學(xué)結(jié)余中提取規(guī)定比例經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者。年獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過(guò)舉辦者出資證明中注明出資總額為基數(shù)的銀行一年期的貸款基準(zhǔn)利率的一倍。在學(xué)校運(yùn)行滿五年之后，舉辦者的出資證明可以轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)予。舉辦者可為學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員。學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，由教育行政部門管理。方案四：舉辦者要求撤資的民辦高校。學(xué)校可直接轉(zhuǎn)為公辦高校。明確舉辦者所有出資的貨幣價(jià)值，并在辦學(xué)出資證明中注明出資總額。舉辦者對(duì)學(xué)校債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。在學(xué)校其他債務(wù)全部?jī)斶€后，舉辦者的辦學(xué)出資立即轉(zhuǎn)為學(xué)校債務(wù)，舉辦者由學(xué)校的出資人轉(zhuǎn)為債權(quán)人。教育行政部門收回舉辦者出資證明，并與舉辦者簽訂資

18、產(chǎn)租賃合同，合同條款由當(dāng)?shù)卣c舉辦者共同協(xié)商設(shè)定。債務(wù)可由學(xué)校辦學(xué)結(jié)余一次性或者分期償還，也可以政府購(gòu)買的形式置換舉辦者的債權(quán)。在債務(wù)償還期間，舉辦人不可成為學(xué)校董事會(huì)（理事會(huì)）成員，并不得在學(xué)校擔(dān)任任何職務(wù)。學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，由教育行政部門管理。方案五：轉(zhuǎn)為營(yíng)利性民辦高校。明確舉辦者辦學(xué)出資、國(guó)家的直接或間接投入資產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)資產(chǎn)和辦學(xué)積累。舉辦者須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)一次性返還國(guó)有資產(chǎn)、捐贈(zèng)資產(chǎn)及增值部分。原以行政劃撥方式取得的辦學(xué)用地，按照相應(yīng)規(guī)定由舉辦者一次性補(bǔ)交差額部分。學(xué)校登記為企業(yè)法人，由工商行政部門管理。營(yíng)利性民辦高校完全按照市場(chǎng)模式運(yùn)行，自負(fù)盈虧，依法納稅，不在稅收、土地使用

19、、銀行信貸、事業(yè)性收費(fèi)等方面與非營(yíng)利性民辦高校享受同等優(yōu)惠政策。在分類后，還應(yīng)逐步完善非營(yíng)利性民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)董事會(huì)（理事會(huì)）建設(shè)，允許教育行政部門委派董事參與學(xué)校決策。全面推行學(xué)校監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事制度。健全學(xué)校校長(zhǎng)任職資格制度，保障校長(zhǎng)依法行使職權(quán)。依法落實(shí)學(xué)校在學(xué)校招生、教師招聘、課程設(shè)置等方面的辦學(xué)自主權(quán)。構(gòu)建多元化的監(jiān)管與管理體系，完善督導(dǎo)專員制度，建立督導(dǎo)專員數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行流動(dòng)督導(dǎo)。廣泛運(yùn)用社會(huì)第三方力量對(duì)學(xué)校辦學(xué)水平、財(cái)務(wù)管理、人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行評(píng)估與考核。非營(yíng)利性民辦高校應(yīng)當(dāng)定期、如實(shí)地向舉辦者、主管部門和其他有關(guān)部門提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，聘請(qǐng)社會(huì)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)

20、狀況進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告并公開(kāi)相關(guān)財(cái)務(wù)信息。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立非營(yíng)利性質(zhì)的教育基金會(huì)，完善社會(huì)捐贈(zèng)和學(xué)校籌資機(jī)制。8構(gòu)建民辦高校質(zhì)量保證體系，嚴(yán)格按照指標(biāo)體系對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行定期考核和評(píng)估，并提出改進(jìn)建議。二、穩(wěn)步推進(jìn)分類管理實(shí)施分類管理屬于綜合性制度建設(shè)，其配套政策涉及教育、發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資、國(guó)土、人社、金融、民政、工商等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作。理想的民辦高校分類管理辦法，需要對(duì)注冊(cè)登記、師資建設(shè)、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、治理結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)制度、投融資體制、質(zhì)量保證、政府監(jiān)管和信息披露等多個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。在配套政策制度短期內(nèi)無(wú)法出臺(tái)的情況下，分類管理辦法設(shè)計(jì)者需要提綱挈領(lǐng)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的推進(jìn)計(jì)劃和實(shí)

21、施策略，抓住分類管理試點(diǎn)初期急需的制度和規(guī)范，明確分類管理制度構(gòu)建的原則和框架。注重后續(xù)制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免社會(huì)各界對(duì)分類管理制度走向產(chǎn)生不良預(yù)期。9在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，以穩(wěn)步推進(jìn)、逐步過(guò)渡、促進(jìn)發(fā)展為原則，構(gòu)建分類管理實(shí)施方案、轉(zhuǎn)制路徑和應(yīng)對(duì)策略，按照預(yù)定設(shè)想，以漸進(jìn)的方式實(shí)行分步、分類、有序過(guò)渡。建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，制定問(wèn)題應(yīng)對(duì)預(yù)案，降低轉(zhuǎn)制的社會(huì)成本。由于各地方民辦高等教育在分布、層次和規(guī)模等方面存在差異，職能部門的行政管理能力和綜合協(xié)調(diào)能力不盡相同，在試點(diǎn)環(huán)境不完善、關(guān)鍵制度不明確、各利益方關(guān)系不順的情況下，實(shí)施分類管理制度，必然造成民辦高校不穩(wěn)定，增加學(xué)生及教師的“恐慌”情

22、緒。10審慎選擇民辦高等教育發(fā)展相對(duì)成熟、各界對(duì)分類管理具有一定共識(shí)的地區(qū)進(jìn)行小范圍試點(diǎn)工作，在現(xiàn)實(shí)的嘗試與積累中，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)民辦高等教育分類管理。11不斷提高方案實(shí)施的推動(dòng)力和執(zhí)行力，堅(jiān)定不移地落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，嚴(yán)格控制試點(diǎn)推進(jìn)節(jié)奏，靈活應(yīng)對(duì)分類管理推進(jìn)中出現(xiàn)的各類問(wèn)題。選擇試點(diǎn)地區(qū)須考慮以下幾點(diǎn)。第一，地方教育行政部門管理能力較強(qiáng)，日常民辦教育管理規(guī)范。教育行政部門是未來(lái)民辦高校管理的主體，其執(zhí)政能力和管理創(chuàng)新能力成為推進(jìn)分類管理的客觀前提。教育行政部門在分類管理期間的有效管理能夠深入掌握民辦高校財(cái)務(wù)行為、辦學(xué)水平和師資力量等基本情況，更能夠?yàn)榉诸惞芾韺?shí)施中關(guān)于舉辦者資格、出資總額、產(chǎn)權(quán)歸屬

23、和合理回報(bào)等問(wèn)題的解決提供必要的參照和依據(jù)。分類后非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管體系、政策扶持、規(guī)范運(yùn)行、教育質(zhì)量等后續(xù)配套工作都需要一個(gè)強(qiáng)有力的教育行政部門去完成。第二，民辦高校數(shù)量與規(guī)模適中，辦學(xué)層次完整。分類管理試點(diǎn)地區(qū)的選擇應(yīng)當(dāng)具有典型性，民辦高校的數(shù)量與規(guī)模都應(yīng)滿足試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累的需要。如溫州市民辦教育分類管理辦法的經(jīng)驗(yàn)不宜在民辦高校領(lǐng)域推廣的重要原因之一，就是溫州市只有一所民辦高校。民辦高校數(shù)量過(guò)多必然導(dǎo)致分類管理實(shí)施前面臨繁冗的審核和驗(yàn)資工作，實(shí)施中應(yīng)對(duì)多樣的、復(fù)雜的不可預(yù)見(jiàn)性的問(wèn)題，增加分類管理實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。辦學(xué)層次完整有利于觀察分類管理試點(diǎn)對(duì)各層次民辦高校的影響，故論證職業(yè)教育成為營(yíng)利性教育的可能性，有利于提供營(yíng)利性高等教育管理經(jīng)驗(yàn)。第三，高等教育資源充足，公辦高校質(zhì)量較高?？紤]到部分舉辦者決定在分類管理后采取撤資的策略，所以，民辦高校現(xiàn)有教師和學(xué)生的安置工作就成為頭等大事。只有高等教育資源豐富的試點(diǎn)地區(qū)才能妥善地解決教師和學(xué)生的安置工作，有效地利用民辦高校的剩余資產(chǎn)進(jìn)行其他教育事業(yè)，降低分類管理造成的“恐慌”情緒。高質(zhì)量的公辦學(xué)校能夠提供完善的