關于進一步深化司法體制和工作機制改革調研報告 (4)

1、關于進一步深化司法體制和工作機制改革調研報告 深化司法體制改革 孟建柱：準確把握深化司法體制改革的主要任務 司法體制改革是一項長期而艱巨的任務。改革開放特別是黨的十六大以來，我國穩(wěn)步推進司法體制和工作機制改革，取得了階段性重要成果，積累了寶貴經驗。但是，與經濟社會發(fā)展的形勢相比，與民主法治的進步相比，與人民群眾的司法需求相比，我國司法體制還存在一些不適應、不協(xié)調的問題。必須進一步深化司法體制改革，解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙，立足現(xiàn)實，著眼長遠，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度，充分發(fā)揮社會主義司法制度的優(yōu)越性。 （一）確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行

2、使審判權、檢察權 人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，是憲法的明確規(guī)定，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的關鍵。近年來，社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權威。為此，決定特別指出，要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。主要有兩項內容： 一是推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。我國是單一制國家，司法職權是中央事權?？紤]到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財

3、物由省一級統(tǒng)一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經費。 二是探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關的地域管轄和案件管轄。司法機關按行政區(qū)劃設立，管轄所屬行政區(qū)劃內的案件，容易受到地方保護主義的干擾。同時，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，各地司法機關承擔的業(yè)務量也有較大差距，一些地方司法資源閑置。應該從現(xiàn)行憲法框架內著手，探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護案件。 （二）建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度 我國在司法人員的招錄、遴選、培養(yǎng)、任用等方面，實行與普

4、通公務員相同的模式。我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊伍人數(shù)較多，導致基層司法機關人多職數(shù)少，基層法官、檢察官、人民警察職級低、待遇差、發(fā)展空間有限，不利于提升專業(yè)素質，不利于保證辦案質量。為此，決定要求，建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度。主要有4項改革舉措： 一要推進司法人員分類管理改革。突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別于普通公務員的法官、檢察官專業(yè)職務（或技術職稱）序列，完善執(zhí)法勤務機構警員職務序列和警務技術職務序列，健全書記員、專業(yè)技術人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，進一步提升司法隊伍職業(yè)化水平。 二要完善法官、檢察

5、官、人民警察選任招錄制度。建立初任法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、集中培訓、基層任職、有序流動、逐級遴選的機制。 建立預備法官、檢察官訓練制度，將完成預備法官、檢察官職業(yè)訓練并考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學者等專業(yè)法律人才擔任法官、檢察官的制度機制。針對不同審級法院的法官、不同級別檢察院的檢察官，設置不同的任職條件，實行法官、檢察官逐級遴選制度。進一步改革人民警察招錄培養(yǎng)制度，加大警察院校畢業(yè)生入警的比例。 三要完善法官、檢察官任免、懲戒制度。建立科學合理、客觀公正的業(yè)績評價體系和考核晉升機制。人民法院、人民檢察院成立吸收社會有關人員參與的法官、檢察官選任委員會、

6、懲戒委員會，制定公開、公正的選任、懲戒程序，確保政治素質高、職業(yè)操守好、業(yè)務能力強的優(yōu)秀法律人才進入法官、檢察官隊伍，確保法官、檢察官的違法違紀行為及時得到應有懲戒。 四要強化法官、檢察官、人民警察的職業(yè)保障制度。從職業(yè)特點看，法官、檢察官既要精通法律專業(yè)知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，只有通過國家司法資格考試和公務員考試，并從事一段時間的法律工作，才能被任命；從職業(yè)風險看，當前我國正處于社會矛盾凸顯期，矛盾的對抗性、敏感性增強，司法人員特別是人民警察的職業(yè)風險增大?，F(xiàn)有的司法人員保障制度沒有體現(xiàn)其職業(yè)特點和職業(yè)風險，不利于推動司法隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設。按照責權利相統(tǒng)一的原則

7、，在嚴格司法人員任職條件，強化司法人員辦案責任的同時，要為法官、檢察官、人民警察依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。 （三）健全司法權力運行機制 權責明晰的司法權力運行機制，是公正司法、高效司法、廉潔司法的必要保障。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，但一些地方仍不同程度存在司法行政化的問題。主要表現(xiàn)在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內部層層審批，權責不明，錯案責任追究難以落實；上下級法院之間的行政化報批，影響審級獨立。必須遵循司法規(guī)律，著力健全司法責任制，理順司法權與司法行政事務權、司法權與監(jiān)督權的關系，健全權責統(tǒng) 一、權責明晰的司法權力運行機制。 建立主審法官、

8、合議庭辦案責任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究。 改革審判委員會制度，審判委員會主要研究案件的法律適用問題，推進完善院長、副院長、審判委員會委員或審判委員會直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。 明確四級法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實施的職能。進一步規(guī)范和落實上下級法院的審級監(jiān)督，確保審級獨立。 （四）深化司法公開 “陽光是最好的防腐劑”。深化司法公開，讓司法權力在陽光下運行，有利于保障公眾對司法工作的知情權，增強有效監(jiān)

9、督，促進司法公正，提高司法能力，樹立司法公信，提高人民群眾對司法工作的滿意度。 要著力推進審判公開。除法律規(guī)定不宜公開的以外，都應公開審判。庭審是審判的中心環(huán)節(jié)，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程應該同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利于為上訴審、監(jiān)督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。最高人民法院開設“中國裁判文書網”，逐步實現(xiàn)四級人民法院依法可以公開的生效裁判文書全部上網，增強裁判文書說理性。 要大力推進檢務公開。建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制

10、度，增強法律文書說理性。實現(xiàn)當事人通過網絡實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉和辦案流程信息。健全公開審查、公開答復制度，對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當?shù)赜休^大社會影響的擬作不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件，檢察機關主動或依申請組織開展公開審查、公開答復。 要不斷推進警務公開、獄務公開。進一步完善公開機制，創(chuàng)新公開方式，暢通公開渠道，依托現(xiàn)代信息手段確保各項公開措施得到落實，實現(xiàn)以公開促公正。 （五）改革人民陪審員制度，健全人民監(jiān)督員制度 人民陪審員制度是人民群眾依法參與和監(jiān)督司法的最重要、最直接的形式。人民陪審員來自群眾、代表群眾，具有通民情、知民意的優(yōu)勢，有助于與職業(yè)

11、法官形成思維和知識上的優(yōu)勢互補，有效調處矛盾糾紛；有助于增強裁判透明度，促進司法公正，提升司法公信力。長期以來，人民陪審員制度發(fā)揮了積極作用，但“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現(xiàn)象依然不同程度存在，需要進一步完善制度設計。要擴大人民陪審員數(shù)量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權利，提高陪審案件比例，切實發(fā)揮人民陪審員制度的作用。 人民監(jiān)督員制度是從群眾最關注、監(jiān)督較薄弱的查辦職務犯罪工作入手，為確保檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使而建立的社會監(jiān)督機制，是人民群眾參與司法的一種重要形式。2003年正式啟動人民監(jiān)督員制度試點，目前已在全國檢察機關全面推行。要

12、進一步健全人民監(jiān)督員制度，推進人民監(jiān)督員制度規(guī)范化，科學設置人民監(jiān)督員選任方式，拓展監(jiān)督案件范圍，規(guī)范和完善監(jiān)督程序，增強監(jiān)督實效，促進檢察工作科學發(fā)展。 （六）嚴格規(guī)范減刑、假釋和保外就醫(yī)程序 減刑、假釋、保外就醫(yī)是刑罰變更執(zhí)行的重要制度，減刑是對確有悔改或立功表現(xiàn)的犯罪分子，將原判刑罰適當減輕；假釋是對確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的犯罪分子，附條件提前釋放；保外就醫(yī)是對患有嚴重疾病的犯罪分子，經有關機關批準，由保證人取保在監(jiān)外醫(yī)治，對其刑罰暫予在監(jiān)外執(zhí)行的形式。減刑、假釋、保外就醫(yī)是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執(zhí)行過程中的具體體現(xiàn)，對于激勵罪犯改造，促進罪犯回歸和融入社會，具有重要意義。目前，在刑罰變更執(zhí)行中存在一些問題，比如，一些罪犯實際服刑時間過短，職務犯罪罪犯減刑時間間隔短、幅度大，假釋和保外就醫(yī)比例高等，引起了社會輿論關