美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革趨勢(shì)

1、    美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革趨勢(shì)    內(nèi)容提要 本文介紹、評(píng)析了美國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)行財(cái)政體制的兩種方法：基礎(chǔ)撥款公式法和稅基法，分析了當(dāng)前美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制所存在的問(wèn)題，就美國(guó)目前基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革的目標(biāo)(效率和公平)闡述了美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革的趨勢(shì)。 關(guān)鍵詞 美國(guó)，基礎(chǔ)教育，財(cái)政體制 從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制進(jìn)入了一個(gè)新的變革時(shí)期。美國(guó)現(xiàn)行教育財(cái)政體制的基本構(gòu)架是什么?存在的問(wèn)題是什么?新型公立學(xué)校特許學(xué)校的財(cái)政改革會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果?美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制進(jìn)一步改革的趨勢(shì)是什么呢?本文將逐一探討這幾個(gè)問(wèn)

2、題。 一、美國(guó)現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政體制 美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，教育主要由州政府負(fù)責(zé)，各州的教育財(cái)政體制各不相同。不過(guò)從總體上劃分，大部分州對(duì)k12教育的資助主要采取兩種方法：一種是基礎(chǔ)撥款公式法(foundation formula)；另一種是稅基法(guaranteed tax base，gtb)。有些州也將兩種方法結(jié)合起來(lái)實(shí)行。州對(duì)教育的資助一般都假設(shè)學(xué)校所在地區(qū)把本地收入中的特定數(shù)量撥付給教育。比如，采用基礎(chǔ)撥款公式法，州政府確定生均經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)水平，如5000美元，并要求當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)最低的財(cái)產(chǎn)稅率，比如10，提供該費(fèi)用的一部分。因此，地區(qū)a，如果平均每個(gè)學(xué)生對(duì)應(yīng)了100，0

3、00美元的應(yīng)征稅財(cái)產(chǎn)，將在本地收入中產(chǎn)生1000美元的生均經(jīng)費(fèi)；同樣在地區(qū)b，每個(gè)學(xué)生平均對(duì)應(yīng)200，000美元的應(yīng)征稅財(cái)產(chǎn)，將產(chǎn)生2000美元的生均經(jīng)費(fèi)。在基礎(chǔ)撥款公式中，州政府要彌補(bǔ)地方財(cái)政撥款和5000美元的基礎(chǔ)水平的差額，撥給a地區(qū)每個(gè)學(xué)生4000美元，b地區(qū)每個(gè)學(xué)生3000美元。 在稅基制(gtb)中，州保證各地區(qū)每個(gè)學(xué)生都對(duì)應(yīng)著一定的可征財(cái)產(chǎn)稅的稅基；實(shí)際財(cái)產(chǎn)價(jià)值低于保證線的地區(qū)也可以按照州保證的課稅底線來(lái)操作。再次以a和b地區(qū)為例，如果州保證每350，000美元的稅基中，地方可以征收用于教育的經(jīng)費(fèi)5000美元，每個(gè)地區(qū)將征收143。的財(cái)產(chǎn)稅以獲得給定水平的費(fèi)用($500

4、0$350，000=143)。按照這一稅率，a地區(qū)在本地收入中將籌集到1430美元，b地區(qū)將籌集到2860美元，由州政府彌補(bǔ)地方籌集收入和5000美元之間的差額。 除了州政府要求必須達(dá)到的教育撥款外，大部分州同時(shí)要求地區(qū)提供額外的撥歌。如在a和b地區(qū)中，每個(gè)地區(qū)還可以籌集額外的地方收入，生均費(fèi)可分別達(dá)到$5100和$6500。 表1展現(xiàn)了在1996年12月的特許學(xué)校立法時(shí)各個(gè)州的教育財(cái)政體制的關(guān)鍵特征。 表1 擁有特許公立學(xué)校的州中，k12教育資助系統(tǒng)的關(guān)鍵特征 州k-12教育資助類型是否對(duì)地方資助嚴(yán)格限制地方資助占的比例()，1995-96阿拉斯加州基

5、礎(chǔ)撥款公式是23.9亞利桑那州基礎(chǔ)撥款公式是49.3阿肯色州基礎(chǔ)撥款公式是26.1加利福尼亞州基礎(chǔ)撥款公式是34.2科羅拉多州基礎(chǔ)撥款公式是48.7康涅狄格州基礎(chǔ)撥款公式否55.2特拉華州完全州資助+稅基制否26.7佛羅里達(dá)州基礎(chǔ)撥款公式是43.3喬治亞州基礎(chǔ)撥款公式+稅基制否23.9夏威夷州完全州資助na2伊利諾斯州基礎(chǔ)撥款公式是61.3堪薩斯州基礎(chǔ)撥款公式是33.8路易斯安那州基礎(chǔ)撥款公式是32.5馬薩諸塞州基礎(chǔ)撥款公式是58.2密歇根州基礎(chǔ)撥款公式是37.6明尼蘇達(dá)州基礎(chǔ)撥款公式+少部分稅基制否44.9新罕布什爾州基礎(chǔ)撥款公式否89新澤西州基礎(chǔ)撥款公式是56新墨西哥州基礎(chǔ)撥款公式是14.

6、9北卡羅萊納州完全州資助否24.9俄勒岡州基礎(chǔ)撥款公式是36.4羅德艾蘭州稅基制是55南卡羅萊納州基礎(chǔ)撥款公式否44.2德克薩斯州基礎(chǔ)撥款公式+稅基制是47.7威斯康星州稅基制否52.5懷俄明州基礎(chǔ)撥款公式是44.5 二、對(duì)美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的評(píng)價(jià) 根據(jù)上面對(duì)美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的簡(jiǎn)要介紹，結(jié)合美國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌集的實(shí)際情況，我們認(rèn)為美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制具有以下兩大優(yōu)點(diǎn)： 第一，各級(jí)政府責(zé)任明確，經(jīng)費(fèi)投入具有基本保障。 從上面介紹的兩種基本的撥款方法看，美國(guó)基礎(chǔ)財(cái)政體制的最大特點(diǎn)是州政府與地方政府責(zé)任明確。通過(guò)設(shè)定最低的投入標(biāo)準(zhǔn)，兩種方法都明確劃分州政

7、府與地方政府的責(zé)任，保證了基礎(chǔ)教育投入的穩(wěn)定性。聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)教育投入中的作用相對(duì)較小，但具有上升趨勢(shì)。表2是60年代以來(lái)各級(jí)政府投入占總經(jīng)費(fèi)的比例。 表2 美國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源結(jié)構(gòu)(各級(jí)政府) 年份總收入來(lái)源的結(jié)構(gòu)(百分比)聯(lián)邦政府所占比例州政府所占比例地方政府所占比例195919604.40%39.10%56.50%19691970839.952.1197919809.846.843.4198919906.147.146.8199019916.247.246.7199119926.646.44719921993745.847.219931994745.247.8199

8、41995747.845.219951996747.745.3 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心，1996，全國(guó)教育協(xié)會(huì)，1996年。 第二，政府重視，較少受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，基礎(chǔ)教育投入穩(wěn)步增長(zhǎng)。 由于將教育看作是政府提供的最主要的公共服務(wù)之一，美國(guó)基礎(chǔ)教育投入較少地受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，生均經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)。從表3(表中所用數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)價(jià)格調(diào)整)可以看出，考慮到物價(jià)因素之后，從20世紀(jì)60年代至今，美國(guó)基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)，增長(zhǎng)了22倍。 表3 美國(guó)基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)情況 年份生均經(jīng)費(fèi)(美元)變化(百分比)累積變化(百分比)195919601976196

9、91970334369.00%69%19791980452935129198919906060342061990199160760.3207199119926071020719921993606302071993199461040.72091994199561590.92121995199662130.92141996199763151.6220 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)中心，1996。 那么，美國(guó)現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政存在的問(wèn)題是什么呢?為什么要對(duì)現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制進(jìn)行改革呢?按照艾蘭·歐得恩的觀點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下兩方面： 第一，教育資源配置不均衡，生均經(jīng)

10、費(fèi)差距過(guò)大。 雖然美國(guó)基礎(chǔ)教育投入呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但資源配置不均衡的問(wèn)題也很突出。按照美國(guó)教育協(xié)會(huì)(national education association)的統(tǒng)計(jì)，1996年全美平均的生均經(jīng)費(fèi)是6098美元，但許多州的生均經(jīng)費(fèi)超過(guò)了8000美元，阿拉斯加為10156美元，康涅狄格為8705美元，新澤西為9967美元，紐約為9877美元。同時(shí)，許多州的生均經(jīng)費(fèi)卻低于4500美元：阿拉巴馬4479美元，亞里桑那為4332美元，阿肯色為4370美元，愛(ài)達(dá)荷為4449美元，密西西比4190美元，俄克拉荷馬為4458美元，猶他州為3908美元。因此，即使按照購(gòu)買力進(jìn)行調(diào)整，最高的州也是

11、最低州的25倍以上。 不僅如此，各州教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率也不同。1960到1990年，全美生均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)了206。但各州的增長(zhǎng)率存在著較大差距。許多州超過(guò)了300。新澤西為377，康涅狄格為303，緬因?yàn)?40，北卡羅來(lái)納為316，南卡羅來(lái)納為330，佛蒙特為319，而低于140的州也有很多。亞里桑那為133，內(nèi)華達(dá)為121，新墨西哥州為125，猶他州為96。可見(jiàn)，美國(guó)基礎(chǔ)教育資源配置不均衡的問(wèn)題也非常突出。 第二，教育經(jīng)費(fèi)的使用效率不高。 大量的研究表明，美國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)更多地是按照相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的方式被分配與使用，這導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用上比較僵化，經(jīng)費(fèi)使用效率不高，經(jīng)費(fèi)的增加并沒(méi)有

12、帶來(lái)學(xué)生學(xué)業(yè)成就的改善。各州在經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)上相差不大，但經(jīng)費(fèi)使用偏好上差別較大。對(duì)于增加的經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)行體制下，學(xué)校樂(lè)于雇用更多的教師，而不是提高教師工資。樂(lè)于將經(jīng)費(fèi)用于特殊需要學(xué)生與特殊項(xiàng)目上，而不是用手常規(guī)學(xué)術(shù)學(xué)科上。這導(dǎo)致一方面教育投入與學(xué)生學(xué)業(yè)成就關(guān)系不密切；另一方面，學(xué)校更愿意維護(hù)現(xiàn)狀，而不是進(jìn)行變革。美國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)如表4所示。 表4 美國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)按功能的支出結(jié)構(gòu) 經(jīng)費(fèi)用途全國(guó)加利福尼亞佛羅里達(dá)紐約教學(xué)61.20%60.80%58.40%61.80%教學(xué)輔助與學(xué)生服務(wù)8.77.99.98.6總管理費(fèi)用8.411.48.110.2學(xué)區(qū)管理費(fèi)用2.63.21

13、.25.7學(xué)校管理費(fèi)用5.88.26.94.5維護(hù)與修繕費(fèi)用10.313.410.79.3交通4.21.54.26.3短期資本項(xiàng)目0.40.31.1飲食服務(wù)費(fèi)用4.24.65.22.7 數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)教育統(tǒng)計(jì)中心，1996年。 從表4中可以發(fā)現(xiàn)，盡管各地生均經(jīng)費(fèi)相差較大，但其經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)卻驚人地相似，從一個(gè)側(cè)面反映出美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)使用的刻板與僵化。 三、美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革趨勢(shì) 上面的分析說(shuō)明，現(xiàn)行的美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制既存在著公平問(wèn)題，也存在著效率問(wèn)題。為了解決上面面臨的兩大問(wèn)題，美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制改革主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 第一，在

14、州政府的層面與聯(lián)邦政府的層面分別建立生均經(jīng)費(fèi)的平衡機(jī)制，以縮小各州與各學(xué)區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)的差距。 第二，增加學(xué)校權(quán)力，增強(qiáng)學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用的靈活性，改變經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)與學(xué)?？?jī)效的聯(lián)系，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。 從目前來(lái)看，這兩方面改革都在進(jìn)行。不過(guò)相比較而言，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用效率的追求更為迫切，這與美國(guó)教育改革的大背景密切相關(guān)。從整個(gè)教育改革的大背景看，提高效率，改善效能是美國(guó)公共部門面臨的共同壓力。對(duì)于像學(xué)校這樣，其成員都接受過(guò)良好教育的組織，他們普遍認(rèn)為，只有通過(guò)加強(qiáng)合作，才能獲得最好的績(jī)效。許多研究都發(fā)現(xiàn)，改善這類組織的最有效的策略是在最高層制定清晰的目標(biāo)，扁平化組織結(jié)

15、構(gòu)，放權(quán)給工作團(tuán)隊(duì)，吸收組織成員參與其核心的決策，在職員發(fā)展上增加投資，讓團(tuán)隊(duì)對(duì)其工作成效負(fù)責(zé)。當(dāng)然，作為這類改革的一個(gè)重要組成部分，必須向團(tuán)隊(duì)提供預(yù)算權(quán)力與經(jīng)費(fèi)使用權(quán)力。因此，第二部分改革是更為核心與重要的部分。下面通過(guò)德克薩斯的個(gè)案與特許學(xué)校的財(cái)政改革進(jìn)一步說(shuō)明這一趨勢(shì)。 1德克薩斯、東奧斯汀的個(gè)案 莫內(nèi)與萊維(murnane and levy)考察了德克薩斯、東奧斯汀的實(shí)驗(yàn)，說(shuō)明了為什么學(xué)校中現(xiàn)行的支出行為不能帶來(lái)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的提高。這個(gè)實(shí)驗(yàn)包含16所小學(xué)，這些學(xué)校主要是為少數(shù)民族或低收入家庭提供服務(wù)的。在5年中，每所學(xué)校都在其常規(guī)預(yù)算的基礎(chǔ)上額外得到30萬(wàn)美元。實(shí)驗(yàn)

16、的目的是通過(guò)新的經(jīng)費(fèi)改善學(xué)校的績(jī)效。但經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)，在排除生源等其他因素的影響后，14所學(xué)校沒(méi)有什么改善，只有兩所學(xué)校有所改善。在14所沒(méi)有改善的學(xué)校中，新增的經(jīng)費(fèi)被用來(lái)雇用更多的教師，減小班級(jí)規(guī)模，以及增加特殊服務(wù)，但沒(méi)有改變課堂教學(xué)活動(dòng)。顯然，新增經(jīng)費(fèi)主要用于購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)的支出項(xiàng)目，而核心的課堂教學(xué)仍然與過(guò)去一樣，學(xué)生成績(jī)不能改善。 兩所改善的學(xué)校首先沒(méi)有將新增經(jīng)費(fèi)用于減小班級(jí)規(guī)模，也沒(méi)有用于雇用更多專家，他們將經(jīng)費(fèi)用于改善課程與課堂教學(xué)，這是對(duì)于改善學(xué)生學(xué)習(xí)最為重要的項(xiàng)目。第二，學(xué)校召集教師、家長(zhǎng)共同分析差生學(xué)習(xí)困難的原因。第三，學(xué)校將學(xué)區(qū)天才課程擴(kuò)展到所有的學(xué)生。第四，他們將最差的學(xué)

17、生放到普通班級(jí)。第五，他們將經(jīng)費(fèi)用于教師培訓(xùn)與發(fā)展。第六，他們?cè)O(shè)計(jì)了新激勵(lì)結(jié)構(gòu)，及時(shí)了解學(xué)校工作的變化?？傊麄儗⒔?jīng)費(fèi)更為戰(zhàn)略性地用于全校的改善計(jì)劃，而不是分割性地使用。 東奧斯汀的實(shí)驗(yàn)說(shuō)明，單純?cè)黾咏?jīng)費(fèi)并不能帶來(lái)學(xué)校的根本改善，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率必須改變其支出方式。為了實(shí)現(xiàn)上述兩所出現(xiàn)改變的學(xué)校所表現(xiàn)出的變革方向，必須重新設(shè)計(jì)教育體制，實(shí)施校本財(cái)政(school-based financing)，使學(xué)校成為自治的、更具活力的，更為負(fù)責(zé)的實(shí)體。從長(zhǎng)期看，這意味著將學(xué)校改革成學(xué)生成就的生產(chǎn)者，而不是教育資源的消費(fèi)者或傳統(tǒng)教育服務(wù)的提供者。因此，美國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制必須進(jìn)行改革，以使教

18、育資源的配置更為有效。在這方面，特許學(xué)校(chart school)的改革最具有代表性。 2特許學(xué)校的財(cái)政體制 美國(guó)發(fā)展和實(shí)施校本財(cái)政的政策，特許學(xué)校是最有代表性的例子。創(chuàng)設(shè)特許學(xué)校的目的是為了提高學(xué)校的有效性，使學(xué)生取得更高水平的成績(jī)。對(duì)于特許學(xué)校，州政府將放棄一些規(guī)則和管制，給特許學(xué)校提供比公立學(xué)校更多的自治權(quán)，同時(shí)，學(xué)校要達(dá)到合同所規(guī)定的績(jī)效。特許學(xué)校的建立是基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即由于地方、州、聯(lián)邦的規(guī)則和控制妨礙了公立學(xué)校提高學(xué)生成績(jī)的能力，所以期望從繁重的條條框框中解放出來(lái)的特許學(xué)校能夠重新建構(gòu)教學(xué)過(guò)程，從而提高學(xué)生的成績(jī)。當(dāng)然，本文更為關(guān)注的是特許學(xué)校的財(cái)政問(wèn)題。 美國(guó)各州在資助特許學(xué)校的方法上各不相同，就像它