上海普惠性托育點嬰幼兒托育服務調(diào)研報告

1、上海普惠性托育點嬰幼兒托育服務調(diào)研報告關于普惠性托育點，目前尚無明確官方文件的定義。2018年上海市“1+2”政策文件中將托育機構(gòu)界定為在本市行政區(qū)域內(nèi)，由社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位或個人舉辦，面向3歲以下尤其是2-3歲幼兒實施保育為主、教養(yǎng)融合的幼兒照護 全日制、半日制、計時制機構(gòu)。同時把托育機構(gòu)劃分為三種類型：營利性托育機構(gòu)、非營利 性托育機構(gòu)、免費福利性托育點。2019年上海市在政府實事項目中將之前提出的“社區(qū)幼兒托管點”改為“普惠性托育點”，這是對“1+2”文件相關政策導向的落實，是基于現(xiàn)實需求提出的新概念。普惠性托育點是承載普惠性托育服務的重要載體，它不僅包括“社區(qū)幼兒托管點”，還包括

2、各種以社區(qū)為支點開辦的托育機構(gòu)，如依托原有的社區(qū)服務中心、社區(qū)福利院等開辦的托育點、民辦幼兒園延伸的托育點、社區(qū)家庭內(nèi)的小型托兒所等，他們強調(diào)公益性、便捷性和廣 覆蓋，突出低價格。本次調(diào)查的研究對象主要是普惠性托育點，尤其是政府實事項目下的普惠性托育點。普惠性托育點的主要問題政府與家長對托育點的定位不一致主要體現(xiàn)為：托育需求規(guī)模與招生規(guī)模、托育內(nèi)容需求與供給方面。目前社會現(xiàn)存的托育點所能滿足的嬰幼兒人數(shù)在2萬名，而這個數(shù)量是目前整個社會需求的十分之一。普惠性托育點的優(yōu)勢之一就在于其位置，街道也鼓勵在百姓家門口多設點。但如前所述，在我們所實地調(diào)研的普惠性托育點中，普遍招生規(guī)模較小，部分托育點僅招

3、收十幾名孩子。一方面，一部分托育點已經(jīng)飽和，許多幼兒還在“排隊”入園，另一方面，部分托 育點按照“1+2”文件整改，延后中斷了運營時間。從社區(qū)用地規(guī)劃角度來說，“1+2”文件對托育機構(gòu)的建設、規(guī)劃、選址等做了詳細規(guī)定，但 當前除新建住宅區(qū)外， 絕大多數(shù)社區(qū)用地已經(jīng)飽和， 在實際托育點建設中， 場地的選擇面臨 重重困難。根據(jù)“ 1+2”文件要求，托育機構(gòu)建筑面積不低于360平方米（只招收本單位、本社區(qū)適齡幼兒且人數(shù)不超過 25人的），我們調(diào)研的托育點大多數(shù)剛剛超過文件要求的最低標準線。在已完成建設的45家社區(qū)幼兒托管點中，僅有16家能夠在上海市3歲以下幼兒托育服務信 息管理平臺查詢到。這意味著尚

4、有29家完成建設的托育點還沒有最終完成申辦流程。在托育內(nèi)容上，政府與家長之間有著明顯的供需落差。 如前所述，普惠性托育點的托育內(nèi)容 主要以生活照料為主，這與政府對他們的要求基本是一致的。 如兩位托育點的負責人告知我 們：“不管婦聯(lián)、教委還是我們院方，對小朋友的課程（內(nèi)容）都是沒有要求的主要以生活照料為主，根據(jù)小朋友們的生長發(fā)育來?！薄敖涛P于普惠性托育點的六本書，其實是以游戲為主，比如說讓孩子去認識顏色、數(shù)字， 還有一些邏輯思維，然后大部分還都是生活習慣方面的：做、吃、睡等，然后聽老師指揮， 培養(yǎng)規(guī)則意識?！钡羌议L對于托育內(nèi)容的期待卻不僅限于日常生活照料。在問卷調(diào)查中，有21%的家長是因“課

5、程內(nèi)容”而選擇將孩子送到普惠性托育機構(gòu)；在托育點哪些方面還需要完善的回答中，選擇“課程內(nèi)容”的比例最高。從我們的實地走訪中，托育機構(gòu)負責人的描述也與問卷調(diào)查結(jié)果相吻合：“現(xiàn)在家長需求更高，他們覺得孩子在托育機構(gòu)需要學東西，否則有爺爺奶奶照顧孩子啊。 大部分家長都有這個意識，讓兩歲的孩子開始接觸幼兒園的生活，去學點東西?！?之所以會形成托育服務內(nèi)容供需不匹配，主要是源于政府與家長對普惠性托育點定位不一 致。政府部門是將普惠性托育服務作為一項“兜底”的社會政策，即基本民生項目來對待，比如面向具有剛性需求的家庭招生，即沒有時間照顧孩子的雙職工家庭，或是無法承擔孩子托育支出的低收入家庭。這樣的定位決定

6、了普惠性托育機構(gòu)的托育內(nèi)容是以生活照料為主，為幼兒父母分擔照顧壓力。資金與人才欠缺政府對普惠性托育點建設的高標準、嚴要求意味著其前期建設資金投入非常大，盡管部分托育點建設場地有限，建筑面積較小，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，都面臨巨大的前期資金投入。正如一位托育園的負責人所說：“所有的花銷都是由街道的公共財政支出，主要用于托育場地、固定資產(chǎn)、水電費、裝修、（以至于）消防設備的改造花了2080萬，還僅僅是硬件，包括新風而且，政府對普惠性托育點的收費維修和改造的費用等。（因為）消防系統(tǒng)要連到物業(yè)去， 萬。2017年一期建設，從毛坯房開始，街道前前后后花了 系統(tǒng)、空調(diào)等。2018年的改造花了 30多萬

7、?！?政府自前期投入之后， 后續(xù)再沒有撥付相關的專項資金。有嚴格限制:“原來價位在一個月 6000元，但是被選為托管點之后，政府說會有補貼，收費只能在3000元及以下，但實際上我們每月都在虧損。 如果沒有J公司每個月打錢，我們是生存不下去的?！薄拔耶斈隃y算下來，如果持平的話，一個孩子的學費要收到 4500塊錢，當時教育局說不行, 只能批3000元最后我就寫了 3000元，那1000多元就當自己貼了。”低收益極大地遏制了托育機構(gòu)經(jīng)營主體的積極性。勉強運營之下，自然難以提供額外的個性化托育服務。要么提價，要么允許其擴大招生規(guī)模。但顯然，由于場地限制，擴招基本不太 可能，解決辦法唯有突破 3000元

8、的定價。托育行業(yè)整體薪資水平偏低，其中又以普惠性托育點最為突出。據(jù)統(tǒng)計，上海市幼師的平均月薪為4500元，而托育機構(gòu)保育人員的薪酬普遍低于幼兒教師。普惠性托育點受限于收費要求（不得超過 3000元/月/人），其從業(yè)人員的薪資水平不容樂觀。由于收費較高，營利 性托育機構(gòu)的同職位人員的薪資水平普遍高于普惠性托育機構(gòu)。同處一個行業(yè)，卻有著截然不同的工資落差，這在一定程度上會削弱普惠性托育點從業(yè)人員的工作積極性。運營不規(guī)范在現(xiàn)實中，部分托育機構(gòu)存在未獲得告知書便已招生運營的情況，實際上是在“無證運營”“違規(guī)運營”。“1+2 '文件出臺后）沒有（重新改造），因為已經(jīng)裝修好，也宣傳好了，但還是有面

9、積要 求，公安消防來談過話表示有一些還不符合要求的地方（要改），反正是一輪輪，一次次改，直到最后，全部審核過了，這張證才出來的?！碑斎唬杏c的“無證運營”也是基于自身成本收益的考慮。由于新的標準剛剛出臺，而托 育點前期投入很大， 現(xiàn)場地建設、硬件配備、 人員招募等工作基本就緒，不投入運營便意味 著要因支出維護費等虧損。但是，一旦真的有情況發(fā)生， 普惠性托育點的整體聲譽將會受到影響。三點思考普惠性托育點的定位是什么？政府的職責在哪里？地方政府在定位普惠性托育點時， 應進行總體設計，既要考慮到本市或本地區(qū)出生人口的增 長情況及增長趨勢，也要考慮到社區(qū)居民的現(xiàn)實需求， 在構(gòu)建多層次的托育服務體系中找準 普惠性托育點的定位。從政府層面考慮，其作用主要體現(xiàn)為總體規(guī)劃、政策引導、制定規(guī)則、加強監(jiān)管、人才培養(yǎng) 等方面，應將政府的政策引導作用與市場調(diào)節(jié)和配置資源的作用有機結(jié)合起來。如何更好地體現(xiàn)政策設計的效果？目前，普惠性托育點的問題包括人員配備、配餐和普惠性托育點科學育兒、指導服務上家門等。解決這些問題需要政策設計科學、合理，操作可行，否則會帶來政策落實的困難。政府如何更有