英國當今高等教育政策框架及其影響分析

1、    英國當今高等教育政策框架及其影響分析         摘要：在政府公共管理模式市場化取向改革背景下，高等教育領(lǐng)域引入競爭機制，在高等教育經(jīng)費緊縮的情況下，為保證高等教育戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，英國政府采取了撥款、評估、規(guī)劃等政策措施對高校進行宏觀控制和施加影響。關(guān)鍵詞：英國；高等教育政策；政府；高校一、當今英國高等教育改革的背景20世紀80年代以來，新公共管理理論和評估性國家理論開始流行并受到英國政府的歡迎。這種新的管理理論主張國家的管理應采取分權(quán)和評估模式，政府降低財政支出，削減公共經(jīng)費，將更多的自主權(quán)下放到公共

2、部門。1991年的教育白皮書高等教育：一個新的框架提出，取消原來的大學撥款委員會（ugc），成立高等教育基金委員會（ufc），通過評估等手段撥發(fā)教育經(jīng)費，促進高等教育競爭機制的形成。英國政府從曾經(jīng)的高等教育提供者和購買者變?yōu)橥顿Y者，高等教育經(jīng)費不斷緊縮。從1989年到1997年，英國高等教育生均撥款減少了36%；目前教學科研設(shè)備投入的缺口已達80億英鎊。平等主義觀念為80年代中期后的英國高等教育大眾化的加速提供了思想基礎(chǔ)。在這種思想的影響下，英國大學強調(diào)提供更平等入學機會的使命。從1960年21歲以下人口入學率為6%，到2003年30歲以下人口入學率達到43%，英國高等教育經(jīng)歷了一個大的擴張階

3、段。同時，政府要求高等教育能夠滿足高等教育國際競爭的需要、國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要、更高的入學率、發(fā)展更高的勞動力技能、更為靈活的教學課程等等。在這種背景下，如何使得有限的撥款實現(xiàn)預期的目的就成為一個問題。為了保證政府高等教育戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，政府采取了一系列政策措施，以評估和撥款為杠桿對高校進行宏觀控制和施加影響，并隱匿了其對大學實施區(qū)別對待的戰(zhàn)略。本文通過對近幾年來的英國政府文件及數(shù)據(jù)的分析進行論證。二、當今英國高等教育的政策框架（一）政府通過契約與協(xié)商的方式對大學進行資助英國政府通過四個基金委員會即英格蘭高教基金委員會（hefce）、威爾士高教基金委員會 （hefcw）、蘇格蘭高教基金委員

4、會（shefc）、北愛爾蘭學習與技能部（formerly fefc）等四個投資主體，對高等教育機構(gòu)進行宏觀管理。政府與基金委員會以及評估機構(gòu)和高等院校的關(guān)系如圖1所示： 從以上圖1可以看到，分配給高等教育的經(jīng)費總量是由中央政府（government）決定的，而如何分配到具體的院校，是由四個基金委員會（funding bodies）執(zhí)行的。政府把自己看作是投資者，通過四個基金委員會對高校進行投資；基金委員會則通過與高等教育質(zhì)量保證局（qaa）、高等教育統(tǒng)計局（hesa）（agencies）、院校代表團體組織（representative bodies）等的合作，以及與院校直接的協(xié)商和訂

5、立合同，根據(jù)學校規(guī)模、質(zhì)量評估結(jié)果等撥給經(jīng)費。撥款委員會通過評估等手段撥發(fā)教育經(jīng)費，在撥款給大學時，便與學校發(fā)生一種契約關(guān)系。在這個契約中，大學在接受國家資助的同時，必須接受很多規(guī)則約束，其中包括許多細致的審查和業(yè)績考評，英國政府從曾經(jīng)的高等教育提供者和購買者變?yōu)橥顿Y者。通過協(xié)商進行資助意味著國家以新的干預方式代替了傳統(tǒng)的干預方式。（二）績效為本的質(zhì)量保證與評估機制英國高校質(zhì)量保證體系包括內(nèi)部自評和外部評估相結(jié)合的完善體系，由四個部分組成：院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系由內(nèi)部自我評估機構(gòu)及外部檢查員制度共同組成；由qaa執(zhí)行的外部院校層次的質(zhì)量評價；專業(yè)資格認證機構(gòu)執(zhí)行的專業(yè)認可；由基金委員會以rae執(zhí)

6、行的研究質(zhì)量評估。高等教育機構(gòu)的教育教學質(zhì)量評估由1997年成立的高教質(zhì)量保證局（qaa：the quality assurance agency for higher education）執(zhí)行。qaa是一個獨立行政法人組織，與高等教育基金委員會通過合同方式合作，由大學和學院共同資助，通過與大學、政府、高教基金委員會、高教專家、產(chǎn)業(yè)界等共同合作，對各類學校、各類專業(yè)提供教育水平的審計與綜合的質(zhì)量控制?；诓煌瑢W術(shù)資質(zhì)水平（即?？?、本科、碩士和博士等）的分別要求，以及每一個專業(yè)課程的基本內(nèi)容要求，qaa依據(jù)經(jīng)廣泛討論制定的評估規(guī)范，進行高校質(zhì)量評估。高等教育研究質(zhì)量評估行動rae（researc

7、h assessment exercise）是由四個英國高等教育投資主體執(zhí)行的系列評估行動，旨在對全國的高教研究質(zhì)量進行評估，以保證大學與學院的科研質(zhì)量。這種機制使英國最好的研究能受到保護和發(fā)展，還為每年大約10億英鎊的科研公共資金的選擇性分配提供參考。rae是一個基于學科的專家評審過程，評估的范圍是所有學科的研究。學科按照科目細分構(gòu)成70個評估單元，由活躍在該學科領(lǐng)域的學科專家組對院校提交的學科材料進行評估，對每一個學科的研究給出1、2、3b、3a、4、5、5，等7個不同的等級，質(zhì)量指標參考清晰界定的共同標準。大學研究機構(gòu)必須提供詳盡的學術(shù)人員研究活動情況；研究的支持情況；研究成果；研究環(huán)境

8、、結(jié)構(gòu)、政策的陳述；研究發(fā)展策略；研究成果的質(zhì)量和獲得的相關(guān)榮譽；研究資金的數(shù)量和來源；研究學位授予數(shù)等等。研究評估行動（rae）的結(jié)果不僅用于英國四個高教撥款委員會對科研公共資金分配，還提供給公眾，并經(jīng)常被引用和綜合到媒體對大學的排名中，這些都刺激了競爭。（三）政府對高校規(guī)劃實施干預規(guī)劃是政府干預高校行為的主要手段之一。英國政府和各基金委員都明確指出，各院校都是獨立的計劃單位，資助的決定依據(jù)各校自己準備的戰(zhàn)略性發(fā)展計劃，要求各學校規(guī)劃時要明確他們的任務。在1998年初期，英國高等教育基金委員會發(fā)表了一份咨詢書（hefce，199813），咨詢書指出：“戰(zhàn)略規(guī)劃給我們提供了關(guān)于個體學院和部門整

9、體發(fā)展趨勢的有價值的資訊。我們因此提議保留目前的安排，要求大學繼續(xù)在戰(zhàn)略水平上制定大學的整體規(guī)劃?！备叩冉逃鹞瘑T會要求高校每年7月提交年度自查報告（ams）、年度戰(zhàn)略規(guī)劃（cps）以及今后四年內(nèi)的財務預算，m政府通過大學提交的戰(zhàn)略規(guī)劃集中大學的信息，以確定國家的高等教育在規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展速度等各方面的戰(zhàn)略規(guī)劃。其中學校的總體戰(zhàn)略規(guī)劃（cps）就成為學校質(zhì)量評估和年度考核以及財政預算的依據(jù)。學校通過網(wǎng)絡(luò)提交信息，政府對其進行審核，結(jié)果還要向社會公布，學校提交政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度總結(jié)報告就成為考核和評價學校質(zhì)量水平的重要參照以及撥款的依據(jù)，直接關(guān)系到學校的社會聲譽及經(jīng)費來源。這樣投資撥款政策及

10、其途徑、評估等在很大程度上左右著學校的戰(zhàn)略規(guī)劃，保證了政府在宏觀上控制高校行為以實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標。三、對當今英國高等教育政策影響的分析（一）政府通過經(jīng)費和評估等手段將市場競爭機制引入高教領(lǐng)域在高等教育經(jīng)費不斷緊縮的情況下，在有著悠久的大學自治傳統(tǒng)的英國，政府通過責權(quán)對等的方式，運用財政撥款和評估兩種手段在高等教育領(lǐng)域引入市場競爭機制，有效地引導和調(diào)控高等教育的發(fā)展。從經(jīng)費投入來看，政府的總投資經(jīng)費仍然占高校收入60%左右，其中通過高等教育基金委員會分配的經(jīng)費占高校收入的39%。英格蘭高教基金委員會hefce在2005至2006年度的撥款中，根據(jù)教學的撥款經(jīng)費為40億英鎊，根據(jù)研究業(yè)績（依據(jù)rae

11、研究評估的結(jié)果）進行的基金撥款經(jīng)費為12.51億英鎊，因為前一項主要按學校的規(guī)模和學生數(shù)撥發(fā)，所以對于學校的總體收入差距來講，教學撥款影響不大，主要取決于研究撥款。2005至2006年度較之2004至2005年度，教學經(jīng)費增長2.9%，按照生均卻只有增長0.4%，而研究經(jīng)費總額卻增長了8.3%。從學校的收入來源來看，學校的收入主要由三部分構(gòu)成：學費、政府撥款、外部資源。其中惟一不受政府直接控制的資源是捐款和海外學生的數(shù)量。為了獲得更多經(jīng)費，高校不得不面臨激烈的競爭壓力，一方面要保持優(yōu)質(zhì)的教學質(zhì)量和研究質(zhì)量，通過競爭獲得研究經(jīng)費，另一方面，要開辟其他收入渠道，包括商業(yè)界、慈善基金、校友捐贈、學費

12、、校園服務、提供培訓和短期課程、海外學生收費等等增加收入，尤其是面向海外學生的收費去年在高校收人來源中占到7%。對于國家而言，研究評估行動（rae）的主要作用在于保持大學間的層次性和國家資源分配的選擇性，同時也在政府努力減少大學對國家資助的依賴、將市場機制注入高等教育的過程中起到了重要的作用。在過去的十幾年實踐中，rae對促進英國高等教育研究質(zhì)量的提高起到了不可替代的作用，大學在研究和教學質(zhì)量評估中的表現(xiàn)對大學的聲譽及切實利益至關(guān)重要，因而也成為高校發(fā)展戰(zhàn)略的一支“指揮棒”。市場運作機制和競爭機制加劇了高校外界的競爭，同時也不可避免地加劇了高校之間的不平衡。（二）政府對高校不斷加強中央控制，有

13、效地貫徹國家的高等教育戰(zhàn)略意志近年來，在高等教育國際化的背景下，各國政府調(diào)整高等教育戰(zhàn)略，紛紛實施重點建設(shè)世界一流大學的戰(zhàn)略，英國也感受到了這種競爭壓力。要保證英國高等教育在世界上的聲譽和地位，就必須保持高等教育教學與科研質(zhì)量高的優(yōu)勢。在英國這個過去長期建立在公共資助高等教育傳統(tǒng)的國家，政府應對資助困境的一個反應就是鼓勵大學的差異和大學使命的多樣性。1992年的教育改革法案取消了大學與多科技術(shù)學院二元發(fā)展的歷史，誕生了一批由多科技術(shù)學院升格而來的“新大學”，創(chuàng)造了一個擴張了的、一元化的然而具有比先前更多種類的、不同背景、不同組織和目標的大學部門。英國政府充分利用經(jīng)費和評估的調(diào)控手段，引導高等教

14、育的發(fā)展，施加強大的影響?？雌饋泶髮W的政策環(huán)境是公平的，但當我們更近地察看這個環(huán)境時，就會發(fā)現(xiàn)個更為復雜的政治圖景。我們可以通過幾個數(shù)據(jù)為例來分析，在這種政策框架下存在于精英大學和普通大學之間的不平衡和差異。從2005年度研究經(jīng)費的去向看，僅獲得前5位研究撥款的大學（倫敦學院大學、劍橋大學、牛津大學等）所得研究經(jīng)費就占總撥款數(shù)額的三分之一。在這里我們對2005-2006年度基金委員會對學校的撥款經(jīng)費數(shù)據(jù)（表1）進行分析，再對照一下幾所精英大學的相應數(shù)據(jù)：如撥給牛津大學的教學經(jīng)費是5903.5萬英鎊，研究經(jīng)費為9016.5萬英鎊；劍橋大學的對應數(shù)據(jù)為5820.2萬英鎊和9237.8萬英鎊，而許多

15、一般高校所得到的研究經(jīng)費為零。由此可以看出，英格蘭不同院校通過高等教育基金會撥款得到的用于支持研究的經(jīng)費差別巨大，而這恰恰是決定學校收入和聲譽的最重要部分。對于那些一般大學來講，難免帶來為爭取研究經(jīng)費而犧牲和忽視教學質(zhì)量的情況。從高等教育統(tǒng)計局的相關(guān)電子表格 （20032004）上我們可以看到所有英國大學的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，其中給出了低收入階層背景學生的比例。比如，劍橋大學來自手工勞動者階層背景的學生占總數(shù)的11.4%，而對于英格蘭中部伯明翰大學（一所 1992年以后的“新”大學），這個數(shù)字卻是39.4%。這個例子可以說明英國政府通過“新大學”的設(shè)立在英國高等教育大眾化進程中緩解了擴招壓力對精英大學造

16、成的壓力和沖擊?！坝母叩冉逃龔囊粋€以學校地位和作用正式分割但在學術(shù)實踐、文化和標準方面具有顯著的統(tǒng)一性為標志的系統(tǒng)發(fā)展到一個沒有正式的分割，但在實踐、文化、標準方面存在越來越明顯和實際差異的系統(tǒng)?！眗ae也帶來了許多潛在的不平等，也就是導致“窮的越窮，富的越富”的局面。在以1992年高等教育法案頒布為分水嶺的新老大學中存在著極大的不平衡。比如在2001年的rae中，評審團的 65位成員中只有3位是來自1992年后建立的“新大學”。透過這幾個例子我們看出，就是政府通過以績效為本，鼓勵優(yōu)秀的方式，保證了研究型精英大學的地位，拉大了收入差距，形成了院校的層級，事實上實現(xiàn)了沒有重點建設(shè)政策的重點

17、建設(shè)，為保證英國高等教育的國際地位提供了有力的保障，同時又保證了高等教育規(guī)模擴大戰(zhàn)略目標的貫徹。但在這一過程中，不可避免地加劇了高校內(nèi)部不平衡現(xiàn)象。（三）政府通過對高校戰(zhàn)略規(guī)劃和財務預算的審核控制高校行為由于學校提交政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度總結(jié)報告是考核和評價學校質(zhì)量水平的重要參照以及撥款的依據(jù)，因此大學對于既定的政策框架做出反應，據(jù)此分析自己的形勢、活動，在這個框架內(nèi)確定自己的任務，綜合考慮各項目標的優(yōu)先權(quán)，做出自己的戰(zhàn)略性計劃?？梢哉f，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃很大程度上受制于政府的評估和撥款政策。在此我們以卡迪夫大學2004200520082009戰(zhàn)略規(guī)劃中關(guān)于研究目標的陳述為例來加以說明“2.1大學的

18、首要任務是充分利用合并帶來的機遇為下一個rae做準備?！薄?.2為了獲取在20072008中研究質(zhì)量評估的資格，確保所有研究活動遵守所有的相關(guān)規(guī)則。在計劃進程中，20072008rae將為大學的研究目標提供一個重要的進程基準?！薄盀榱诉_到成為前5名大學的目標，大學將增加其市場研究份額，爭取到下次rae達到每年研究收入8800萬英鎊”。普利茅斯大學20042009的規(guī)劃文件中這樣聲明：“普利茅斯大學的前景，與2003高等教育白皮書和蘭伯特報告完全一致?！闭畬τ诟咝Ｖ贫☉?zhàn)略規(guī)劃的指導和年度遞交戰(zhàn)略規(guī)劃和財務預算的要求，對大學行為的控制也起了很大作用。比如2004年英格蘭政府高等教育發(fā)展戰(zhàn)略中確定

19、了四項核心目標：擴大參與與公平入學機會（wp：widening participation and fair access）；促進優(yōu)質(zhì)教學與學習；加強優(yōu)質(zhì)的科學研究；促進高等教育對經(jīng)濟與社會發(fā)展的貢獻。，16，其中的wp戰(zhàn)略，政府的目標是在2010年之前將18到30歲人口入學的比例從目前的43%左右提高到50%，并且要保證弱勢人群（低收入、低階層、少數(shù)種族、女性等）的入學機會及其比例。為了促進這個核心戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，從2001年開始英格蘭政府基金委員會要求高校提交關(guān)于wp戰(zhàn)略和行動計劃，從2002年被要求作為撥款的一個必要條件。在2004年4月要求高校20042005年度自查匯報中包括關(guān)于wp現(xiàn)有的戰(zhàn)略和更新的目標?；鹞瘑T會最近討論了如何在高校中貫徹這項戰(zhàn)略