論高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的特殊性

1、    論高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的特殊性     摘要：高校有自身特殊性，高校問(wèn)責(zé)制亦有自己的特殊性。這種特殊性體現(xiàn)在三個(gè)方面，即問(wèn)責(zé)主體的多元性，問(wèn)責(zé)內(nèi)容的模糊性，問(wèn)責(zé)客體的交錯(cuò)性。高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制的設(shè)計(jì)，需要考慮這種特殊性。關(guān)鍵詞：高校，問(wèn)責(zé)制，特殊性問(wèn)責(zé)，即追究責(zé)任，是某一實(shí)體向其他利益相關(guān)者報(bào)告、解釋、證明和回答有關(guān)資源使用及其效果的職責(zé)并證明自身履行職責(zé)和實(shí)現(xiàn)績(jī)效的過(guò)程。1對(duì)問(wèn)責(zé)客體而言，是要求其承擔(dān)“否定性結(jié)果”的一種規(guī)范。2問(wèn)責(zé)依不同標(biāo)準(zhǔn)可做多種分類(lèi)，問(wèn)責(zé)對(duì)象亦具有層次性，本文“高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)”是指針對(duì)以黨委書(shū)記和校長(zhǎng)為代表的校級(jí)領(lǐng)

2、導(dǎo)等個(gè)體的行政問(wèn)責(zé)。中國(guó)高校尚未建立真正意義上的問(wèn)責(zé)制，因此本文主要屬于應(yīng)然狀態(tài)的探討，對(duì)于實(shí)然狀態(tài)也會(huì)有所涉及。近年來(lái)，國(guó)家行政問(wèn)責(zé)風(fēng)暴頻頻，不少省部高官相繼落馬。伴隨中國(guó)的政治民主化進(jìn)程，問(wèn)責(zé)制必將延伸至高校。實(shí)行問(wèn)責(zé)制，有利于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，防止濫用和誤用職權(quán)，促進(jìn)高教事業(yè)的健康發(fā)展；有利于促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，促進(jìn)高校管理的規(guī)范化、制度化；有利于監(jiān)督和制約高校領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，促進(jìn)民主監(jiān)督和民主治校。高校有自身特殊性，高校問(wèn)責(zé)亦有自己的特殊性。現(xiàn)有若干研究成果的共同缺陷是簡(jiǎn)單套用政府部門(mén)的行政問(wèn)責(zé)制，忽視了高校問(wèn)責(zé)制的特殊性，即沒(méi)有從高校性質(zhì)和管理的特殊性來(lái)認(rèn)識(shí)高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)

3、的特殊性。問(wèn)責(zé)制五要素中，問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)追究屬于技術(shù)層面，從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)客體三個(gè)維度看，高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)具有下述特殊性。一、問(wèn)責(zé)主體的多元性問(wèn)責(zé)主體，即“由誰(shuí)問(wèn)”，是問(wèn)責(zé)客體行為后果的利益相關(guān)者。討論問(wèn)責(zé)主體，首先須明確高校應(yīng)向誰(shuí)負(fù)責(zé)，然后“被負(fù)責(zé)者”才有資格問(wèn)責(zé)。張維迎認(rèn)為：“大學(xué)作為一個(gè)非盈利性組織，是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織利益相關(guān)者包括教授、院長(zhǎng)、校長(zhǎng)，包括行政人員，包括學(xué)生以及畢業(yè)校友，當(dāng)然也包括我們這個(gè)社會(huì)本身（納稅人）”。3以此推論，高校問(wèn)責(zé)主體應(yīng)包括政府、公眾（教職員工、學(xué)生及家長(zhǎng)）兩大利益團(tuán)體，具有多元性。雖然各級(jí)政府部門(mén)的問(wèn)責(zé)主體從理論上講也是多元的，如來(lái)自上級(jí)

4、主管部門(mén)的問(wèn)責(zé)、同級(jí)人民代表大會(huì)的問(wèn)責(zé)等，但高校領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)主體自身及主客體間關(guān)系仍然具有特殊性。（一）政府問(wèn)責(zé)在階級(jí)社會(huì)中，支配著物質(zhì)資料生產(chǎn)的階級(jí)，必然同時(shí)支配著精神資料的生產(chǎn)。高等教育的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)服務(wù)功能，決定了政府必然利用教育為自己的目標(biāo)服務(wù)。教育與國(guó)家利益相關(guān)，政府代表國(guó)家利益。維護(hù)穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和傳承文明，國(guó)家發(fā)展的基本目標(biāo)有賴(lài)高等教育作用的發(fā)揮。政府通過(guò)制定教育方針政策或教育立法，通過(guò)直接任免高校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)，通過(guò)對(duì)受教育者進(jìn)行思想灌輸使之產(chǎn)生自覺(jué)行為等方式干預(yù)和控制高等教育。政府控制高等教育，但政府并不直接管理或經(jīng)營(yíng)高等學(xué)校。從委托代理理論角度看，政府與高校之間

5、實(shí)際上也是一種委托代理關(guān)系。高校接受政府委托，代理提供高等教育服務(wù)。代理方在享受委托方所提供的資金和條件同時(shí)，必須承擔(dān)和完成委托方的委托任務(wù)，即滿(mǎn)足政府的人才培養(yǎng)目標(biāo)和質(zhì)量規(guī)格要求。在委托代理過(guò)程中，一方面，委托方為圓滿(mǎn)完成委托任務(wù)需要享有自由裁量權(quán)，而自由裁量權(quán)本身是很難準(zhǔn)確界定和把握的東西；另一方面，委托方在行使委托任務(wù)過(guò)程中，有可能偏離委托方的預(yù)定目標(biāo)或因執(zhí)行不力而導(dǎo)致的績(jī)效低下等。因此，委托方對(duì)代理方進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)具有必要性和法理基礎(chǔ)。政府行使“上對(duì)下”問(wèn)責(zé)職權(quán)，由此構(gòu)成高校向政府負(fù)責(zé)、政府進(jìn)而向納稅人負(fù)責(zé)的責(zé)任關(guān)系。從辦大學(xué)的內(nèi)在規(guī)律講，大學(xué)應(yīng)該享有自治，教學(xué)和科研活動(dòng)需要一定的自由

6、發(fā)展環(huán)境，政府的過(guò)度管制會(huì)造成大學(xué)的落后。既要有效問(wèn)責(zé)又不能過(guò)度管制，那么如何處理這一關(guān)系呢？我們認(rèn)為，問(wèn)責(zé)不等于管制，二者有重結(jié)果與重過(guò)程、重懲戒與重干預(yù)之分。政府的管理取向應(yīng)該是重目標(biāo)輕過(guò)程，與高校最好共存于一種伙伴關(guān)系之中。目前，政府直接干預(yù)大學(xué)的運(yùn)行過(guò)程，不該管的硬要管，如所謂教學(xué)評(píng)估、精品課程建設(shè)等內(nèi)部事務(wù)，名目繁多的評(píng)審、評(píng)比等“政府選美”行為，而該問(wèn)責(zé)的又不問(wèn)責(zé)，更談不上建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。糾正政府主管部門(mén)的這種失位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象，是解決有效問(wèn)責(zé)與過(guò)度管制矛盾的前提條件。（二）公眾問(wèn)責(zé)公眾指教職員工、學(xué)生及其家長(zhǎng)等與高校有著直接利益關(guān)系的群體。高校辦得好壞、發(fā)展與否與教職員工的利益密

7、切相關(guān)，高校收了學(xué)生家長(zhǎng)的學(xué)費(fèi)，理應(yīng)提供相應(yīng)質(zhì)量的教育服務(wù)。因此，高校領(lǐng)導(dǎo)干部在向政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，還應(yīng)向教職員工、學(xué)生及家長(zhǎng)負(fù)責(zé)。反過(guò)來(lái)，教職員工和學(xué)生及家長(zhǎng)在理論上也就構(gòu)成了部分問(wèn)責(zé)主體?！叭嗣癞?dāng)家做主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。中共十七大報(bào)告所界定的四種權(quán)力特別是監(jiān)督權(quán)也為公眾問(wèn)責(zé)提供了理念支持。教職員工問(wèn)責(zé)。教職員工群體中，以高校教師為代表的學(xué)術(shù)力量是公眾問(wèn)責(zé)的中堅(jiān)。大學(xué)是一種特殊的社會(huì)機(jī)構(gòu)，這種特殊性體現(xiàn)在它是學(xué)術(shù)人員研究和傳授高深學(xué)問(wèn)的場(chǎng)所，這就決定了學(xué)術(shù)權(quán)力在高校的應(yīng)有地位和問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)。高校教師的問(wèn)責(zé)力量不僅來(lái)源于他們的專(zhuān)業(yè)眼光和學(xué)術(shù)自由

8、精神賦予的敏銳、獨(dú)到的判斷力，也來(lái)源于他們的社會(huì)地位、職業(yè)聲望所產(chǎn)生的影響力。教師問(wèn)責(zé)既可促使大學(xué)的發(fā)展和管理更加符合內(nèi)在運(yùn)行邏輯，也能在一定程度上捍衛(wèi)教師群體的切身利益。近年來(lái)，大學(xué)的行政化、官本位、功利化愈演愈烈。行政權(quán)力膨脹，學(xué)術(shù)權(quán)力弱化，決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)化，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)官僚化。學(xué)術(shù)委員會(huì)屬于咨詢(xún)審議機(jī)構(gòu)，帶有裝點(diǎn)門(mén)面性質(zhì)；一年一度的教代會(huì)，實(shí)際上流于形式。因此，制度意義上的高校公眾問(wèn)責(zé)仍屬真空地帶。學(xué)生及家長(zhǎng)問(wèn)責(zé)。學(xué)生是高校教學(xué)質(zhì)量、學(xué)習(xí)環(huán)境、組織管理等多方利益的最大受益者或受害者。伴隨著社會(huì)的進(jìn)步和人的主體意識(shí)的增強(qiáng)，學(xué)生的權(quán)利意識(shí)和法律觀念日益彰顯。大學(xué)生除享有憲法規(guī)定的政治權(quán)、人身權(quán)、經(jīng)

9、濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)和文化教育權(quán)外，還享有教育法律所規(guī)定的參加教育教學(xué)活動(dòng)權(quán)、獎(jiǎng)學(xué)金貸學(xué)金獲得權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、參加校內(nèi)合法社團(tuán)權(quán)以及與自己權(quán)益相關(guān)的學(xué)校事務(wù)知情權(quán)等權(quán)利。當(dāng)這些權(quán)利受到侵犯，部分學(xué)生就會(huì)付諸維權(quán)行動(dòng)。近年來(lái)頻頻發(fā)生的大學(xué)生訴母校侵權(quán)案且有勝訴之行為，客觀上能迫使高校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)管理制度做全面反省和改進(jìn)。但這種學(xué)生維權(quán)主要屬于個(gè)體的自發(fā)行為，尚非嚴(yán)格意義上的學(xué)生問(wèn)責(zé)。如果說(shuō)學(xué)生維權(quán)更多地關(guān)注自身權(quán)益，那么學(xué)生背后的家長(zhǎng)問(wèn)責(zé)則更看重大學(xué)所提供的服務(wù)質(zhì)量，其產(chǎn)品在就業(yè)市場(chǎng)是否具有競(jìng)爭(zhēng)力。學(xué)生交費(fèi)上大學(xué)，必然希望通過(guò)找到好的職業(yè)得到教育成本補(bǔ)償。社會(huì)需要和就業(yè)壓力通過(guò)學(xué)生和家長(zhǎng)的選擇傳導(dǎo)到大學(xué)

10、層面，客觀上就具備了問(wèn)責(zé)的性質(zhì)和力量。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源，如今經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化，利益主體發(fā)生變更。家長(zhǎng)交了學(xué)費(fèi)，在現(xiàn)行體制下雖然無(wú)權(quán)參與高校決策，但至少有權(quán)問(wèn)責(zé)。近年來(lái)高校學(xué)費(fèi)的一再上漲，使得學(xué)生及家長(zhǎng)擔(dān)負(fù)的教育成本增大。作為教育消費(fèi)者的家長(zhǎng)很想知道：為何大學(xué)學(xué)費(fèi)的上漲比通貨膨脹、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)以及其他相關(guān)指標(biāo)的上漲速度還要快？4面對(duì)諸如此類(lèi)責(zé)問(wèn)，高校必須證明家長(zhǎng)所交的學(xué)費(fèi)物有所值。家長(zhǎng)有權(quán)對(duì)學(xué)校提出要求、質(zhì)疑或異議，高校領(lǐng)導(dǎo)層亦有義務(wù)做出應(yīng)答。上述政府問(wèn)責(zé)與公眾問(wèn)責(zé)二者之間的關(guān)系是：從問(wèn)責(zé)路徑看，政府問(wèn)責(zé)屬于同體問(wèn)責(zé)和上對(duì)下問(wèn)責(zé)，公眾問(wèn)責(zé)屬于異體問(wèn)責(zé)和下對(duì)上問(wèn)責(zé)；從問(wèn)責(zé)

11、方式看，政府問(wèn)責(zé)重在目標(biāo)指引和績(jī)效考核，公眾問(wèn)責(zé)重在民意訴求和輿論壓力；從問(wèn)責(zé)地位看，政府問(wèn)責(zé)始終應(yīng)該是中堅(jiān)力量，公眾問(wèn)責(zé)一般只能處于從屬地位。二、問(wèn)責(zé)內(nèi)容的模糊性問(wèn)責(zé)內(nèi)容，即“問(wèn)什么”，依不同標(biāo)準(zhǔn)可做多種分類(lèi)。從問(wèn)責(zé)的性質(zhì)看，有行政問(wèn)責(zé)、刑事問(wèn)責(zé)與民事問(wèn)責(zé)；從問(wèn)責(zé)具體內(nèi)容看，有政治問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)與學(xué)術(shù)問(wèn)責(zé)等。但不管做何分類(lèi)，高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)均具有一定模糊性。之所以“模糊”，是由大學(xué)教育的諸多特點(diǎn)所決定的。任何管理過(guò)程都是一個(gè)控制過(guò)程，但高校管理不同于企業(yè)管理。一是教育本身有很多難以界定、難以定量的東西。如學(xué)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，較之物質(zhì)產(chǎn)品，很難定型化、標(biāo)準(zhǔn)化，不易檢測(cè)。學(xué)生就業(yè)率受社會(huì)供需變化和社會(huì)

12、環(huán)境影響較大，并不完全取決于教育質(zhì)量。此外還有諸如教育目的、學(xué)術(shù)氛圍、教學(xué)科研水平等都很難量化；二是利益相關(guān)者的多元性決定了問(wèn)責(zé)內(nèi)容的模糊性。學(xué)校事務(wù)牽涉到方方面面，責(zé)任事件發(fā)生很難說(shuō)是哪一方面、哪一個(gè)人的責(zé)任；三是教育具有周期性，管理效能滯后，其社會(huì)效益難以立即顯現(xiàn)，管理失誤同樣難以即時(shí)暴露，存在時(shí)滯效應(yīng)和累積效應(yīng)，等等。高校問(wèn)責(zé)內(nèi)容的模糊性可分兩種類(lèi)型加以考察。（一）顯性責(zé)任與隱性責(zé)任從責(zé)任的表達(dá)方式看，可分為顯性責(zé)任與隱形責(zé)任。顯性責(zé)任是能夠明察、能夠看得出來(lái)的責(zé)任。政府或企業(yè)的責(zé)任事故更多的是顯性責(zé)任，如工廠火災(zāi)、煤礦爆炸、水壩潰破、大橋垮塌等。高校的責(zé)任事故也有顯性責(zé)任，如學(xué)生群體中

13、毒、校舍建筑倒塌、學(xué)生傷亡事故等，但更多地表現(xiàn)為隱形責(zé)任。隱性責(zé)任是不易被人察覺(jué)的、沒(méi)有產(chǎn)生直接后果的責(zé)任。高校的隱性責(zé)任主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是直接的行政績(jī)效責(zé)任，二是間接的學(xué)校發(fā)展責(zé)任、學(xué)術(shù)發(fā)展責(zé)任和教育質(zhì)量責(zé)任。正因?yàn)槭请[性責(zé)任，所以往往難以明確界定、難以責(zé)任追究。問(wèn)責(zé)制的前提是目標(biāo)責(zé)任制與效能考核制，這樣才有責(zé)可問(wèn)、有績(jī)可考。目前高校盛行的業(yè)績(jī)考核帶有目標(biāo)管理特征，但主要是指向教師群體，校領(lǐng)導(dǎo)層并不用接受目標(biāo)管理的考核。究其原因：一是人的利己本性使然，政策都是領(lǐng)導(dǎo)層制訂的，給自己制訂目標(biāo)責(zé)任制與效能考核制，意味著當(dāng)官有了風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)愿意自設(shè)障礙、自我揚(yáng)鞭？二是前述的教育本身特點(diǎn)所決定，搞目

14、標(biāo)管理，高校教育目標(biāo)和管理目標(biāo)分解的難度很大，每一目標(biāo)也難以制訂出科學(xué)合理的績(jī)效達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)，特別是學(xué)術(shù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。如此種種，使得高校領(lǐng)導(dǎo)干部的隱性問(wèn)責(zé)可能既任重道遠(yuǎn)，又遙遙無(wú)期。（二）過(guò)失責(zé)任與無(wú)為責(zé)任過(guò)失責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤或執(zhí)行不力致高校遭受損失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。過(guò)失責(zé)任是一種事實(shí)行為，與后果有直接關(guān)系，較易引起注意，較易追究。正因如此，“當(dāng)前的官員問(wèn)責(zé)，往往是在出現(xiàn)重大事故或具體過(guò)錯(cuò)的情況下啟動(dòng)的”5。“無(wú)為責(zé)任”指領(lǐng)導(dǎo)干部因“不作為”使高校遭受損失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這里的“無(wú)為”不是“無(wú)為而治”。“無(wú)為”并非事實(shí)上的行為，與損失后果之間為間接關(guān)系，不如“有為”的過(guò)失責(zé)任明顯，因而易為人們忽

15、視。在現(xiàn)行人事制度下，高校領(lǐng)導(dǎo)干部“有為”取決于兩種情況：一是確有事業(yè)心，想有一番作為，借以實(shí)現(xiàn)自己的辦學(xué)理念或自我價(jià)值等；二是為謀求連任或進(jìn)一步升遷，需要政績(jī)或好的口碑來(lái)證明自己。否則寧愿取守勢(shì)，選擇“不作為”。因?yàn)闊o(wú)為相反無(wú)事，可當(dāng)太平官；作為反而易出事，往往有風(fēng)險(xiǎn)。“不作為”的危害極大：?jiǎn)适Я藢W(xué)校的發(fā)展機(jī)遇，增大了今后的發(fā)展成本；在其位不謀其政，堵塞了賢才的進(jìn)身之階；明哲保身，得過(guò)且過(guò)，不求有功，但求無(wú)過(guò)，在領(lǐng)導(dǎo)層形成慵懶風(fēng)氣等等。此外，無(wú)為無(wú)責(zé)，“有為者”卻要承擔(dān)過(guò)失責(zé)任也是一種不公平。針對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)層，特別須重視追究無(wú)為責(zé)任。這是因?yàn)?，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)為，負(fù)面后果很快會(huì)暴露出來(lái)，如市場(chǎng)占有率

16、下降、利潤(rùn)率下滑等。高校為事業(yè)單位，由于自身的教育特點(diǎn)，并不用接受完全的市場(chǎng)選擇，領(lǐng)導(dǎo)干部難以因“無(wú)為”而遭自然淘汰。三、問(wèn)責(zé)客體的交錯(cuò)性問(wèn)責(zé)客體，即“問(wèn)誰(shuí)”，是“否定性結(jié)果”的直接承擔(dān)者。在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，高校問(wèn)責(zé)客體的交錯(cuò)表現(xiàn)為身份交錯(cuò)和責(zé)任交錯(cuò)，兩種交錯(cuò)使得問(wèn)責(zé)客體的確認(rèn)變得困難。體制性障礙或矛盾是問(wèn)責(zé)客體交錯(cuò)的根本原因。（一）黨政同構(gòu)黨政同構(gòu)帶來(lái)身份交錯(cuò)。我國(guó)高校普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（僅暨南大學(xué)、華僑大學(xué)、汕頭大學(xué)例外），這種二元領(lǐng)導(dǎo)體制的伴生物就是黨政同構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生黨政不分、以黨代政現(xiàn)象。企業(yè)也有黨委權(quán)力系統(tǒng)，但早前法律明文規(guī)定企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（實(shí)行股份制改革后為總經(jīng)理負(fù)

17、責(zé)制），黨政之間的職責(zé)權(quán)限明確清晰?？偨?jīng)理是法人代表，全面負(fù)責(zé)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，黨委的職責(zé)是支持總經(jīng)理的工作；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最終決策權(quán)在經(jīng)理，黨委僅參與決策。高校情形與之相反。在二元領(lǐng)導(dǎo)體制下，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相互兼任。一般做法是，黨委書(shū)記兼任副校長(zhǎng)，校長(zhǎng)兼任黨委副書(shū)記。兼任，既是為了壓縮行政領(lǐng)導(dǎo)編制，也是兩套權(quán)力系統(tǒng)之間溝通、配合的要求。從個(gè)人任職的角度看，黨委書(shū)記身兼兩種職務(wù)，扮演兩種角色，客觀上就容易造成黨政不分。黨委書(shū)記的行政職務(wù)僅是副校長(zhǎng)，但又處于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)地位。既然是“一把手”，當(dāng)然什么都可以管，客觀上就容易以黨代政，插手具體行政事務(wù)；從兩套權(quán)力系統(tǒng)的分工看，黨委常委會(huì)負(fù)責(zé)決策，校長(zhǎng)辦

18、公會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，但由于兩套班子成員任職重疊交叉，往往兩會(huì)開(kāi)成了一會(huì)，也容易造成黨政不分。黨政同構(gòu)、身份交錯(cuò)、責(zé)權(quán)不清，便很難界定兩者間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，“問(wèn)誰(shuí)”變得錯(cuò)綜復(fù)雜。需要指出的是，責(zé)權(quán)本來(lái)是可以劃清的，劃分不清有制度本身的問(wèn)題。實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，“一切重大問(wèn)題須經(jīng)黨委討論決定”。一是“重大問(wèn)題”的界限在哪里？難以劃清。職責(zé)權(quán)限不清既容易導(dǎo)致黨政不分、以黨代政，也為兩個(gè)“一把手”之間鬧矛盾埋下制度根源；二是文件規(guī)定的“重大問(wèn)題”中很多屬于行政事務(wù)，如“有關(guān)教學(xué)、科研等方面的重大問(wèn)題須經(jīng)黨委討論決定”。這樣一來(lái)，就沒(méi)有多少可以劃分的內(nèi)容了。（二）集體決策集體決策帶來(lái)責(zé)任交錯(cuò)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一種集體領(lǐng)導(dǎo)或集體決策體制。就各國(guó)情況看，基礎(chǔ)教育學(xué)校一般實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制，高等學(xué)?；緦?shí)行集體負(fù)責(zé)制。世界變化迅速，社會(huì)愈益復(fù)雜，“大學(xué)的邊界已經(jīng)伸展到能夠擁抱整個(gè)社會(huì)”，6高校與社會(huì)的聯(lián)系日益密切，教育問(wèn)題日益專(zhuān)業(yè)化，必然要求教育決策的民主化、科學(xué)化。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的高校主要實(shí)行委員會(huì)制，倚重集體決策，真正的