高等學(xué)校非常設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行弊端與改革

1、    高等學(xué)校非常設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行弊端與改革    摘要：非常設(shè)機(jī)構(gòu)在高等學(xué)校中普遍存在，并以其特殊的運(yùn)作模式，在高校的管理中發(fā)揮了重要作用，但其弊端也日漸明顯。為完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，必須全面檢視高校非常設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀、成因及存在問題，進(jìn)一步完善非常設(shè)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)行。關(guān)鍵詞：高等學(xué)校，非常設(shè)機(jī)構(gòu)，治理結(jié)構(gòu)隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的推進(jìn)，高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)完善和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革再次成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，既包括常設(shè)機(jī)構(gòu)，也包括非常設(shè)機(jī)構(gòu)。一般情況下，非常設(shè)機(jī)構(gòu)是指除按中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法設(shè)立的常設(shè)機(jī)

2、構(gòu)外，為完成某項(xiàng)綜合性、臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的具有行政管理職能的跨地區(qū)、跨部門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。高校雖屬事業(yè)單位性質(zhì)，但長期以來實(shí)行泛行政化管理模式，其內(nèi)部也存在著大量的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院1997年8月3日頒布的國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例已將政府系統(tǒng)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)范統(tǒng)稱為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，但考慮到高校自身的特點(diǎn)，以及長期以來形成的習(xí)慣，仍將高校內(nèi)部的該類組織稱作非常設(shè)機(jī)構(gòu)。一、高等學(xué)校非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀高等學(xué)校的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，是指高校內(nèi)部設(shè)置的在性質(zhì)上與黨政管理部門、群團(tuán)組織、直屬和附屬單位等常設(shè)機(jī)構(gòu)相對的一類虛設(shè)機(jī)構(gòu)，通常為執(zhí)行綜合協(xié)調(diào)某一方面工作或某項(xiàng)特定任務(wù)，或?yàn)榻M織協(xié)調(diào)某項(xiàng)建設(shè)工程及應(yīng)

3、對臨時(shí)突發(fā)性事件的處置而設(shè)立，分別被稱作委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，高校通常有如下一些非常設(shè)機(jī)構(gòu)。1.按機(jī)構(gòu)所屬的系統(tǒng)分類。其主要包括黨委、行政和治學(xué)三個(gè)序列。其中，屬黨委序列的有黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組、保密工作委員會、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會等等；行政序列的有校務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組、計(jì)財(cái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組等等；治學(xué)序列的有教學(xué)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、藝術(shù)教育指導(dǎo)委員會等等。2.按機(jī)構(gòu)的工作對象分類。其主要包括學(xué)校事務(wù)、教職員工和學(xué)生管理等三個(gè)方面。其中，涉及學(xué)校事務(wù)管理方面的有依法治校領(lǐng)導(dǎo)小組、校園規(guī)劃建設(shè)委員會、招生工作領(lǐng)導(dǎo)小組等等；涉及教職員工管理方面的有機(jī)關(guān)

4、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、師德建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等等；涉及學(xué)生管理方面的有學(xué)生資助委員會、大學(xué)生心理健康教育領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)生申訴處理委員會等等。3.按機(jī)構(gòu)存續(xù)的期間分類。其主要包括常設(shè)性、階段性和臨時(shí)性等三種類型。常設(shè)性的有愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會、人口健康與計(jì)劃生育委員會等等（非常設(shè)機(jī)構(gòu)常設(shè)化也是目前存在問題的一個(gè)重要方面）；階段性的有新校區(qū)建設(shè)工程指揮部、深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動領(lǐng)導(dǎo)小組、優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等等；臨時(shí)性的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要應(yīng)對突發(fā)事故或?yàn)?zāi)害的處理，有預(yù)防控制非典型肺炎工作領(lǐng)導(dǎo)小組、甲型h1n1流感防控領(lǐng)導(dǎo)小組等等。二、高等學(xué)校非常設(shè)機(jī)構(gòu)的存續(xù)原因總體上

5、來看，一般高校的非常設(shè)機(jī)構(gòu)在50-70個(gè)左右，并且學(xué)校的規(guī)模越大，其非常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量也相對越多，這些非常設(shè)機(jī)構(gòu)的大量存在，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因，可歸納為結(jié)構(gòu)性、體制性和功能性三個(gè)方面。1.常設(shè)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性原因。這與高校管理的泛行政化特征相關(guān)，是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“小部門結(jié)構(gòu)”在高校機(jī)構(gòu)設(shè)置中的體現(xiàn)。長期以來，中國的政府機(jī)構(gòu)按照國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門的劃分設(shè)置，并隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大逐漸拆分細(xì)化，呈現(xiàn)零碎化特征，盡管現(xiàn)在正逐步推行以大部門體制為主要思路的機(jī)構(gòu)改革，但“小部門結(jié)構(gòu)”的影響仍沒有根本改變。在常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，高校的普遍做法是，政府機(jī)關(guān)設(shè)立哪些部門，高校就相應(yīng)地設(shè)立哪些部門?！靶〔?/p>

6、門結(jié)構(gòu)”的影響導(dǎo)致高?！安块T分割設(shè)置的情況比較嚴(yán)重，小部門職責(zé)范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍廣一點(diǎn)的任務(wù)，就必須尋求同一級其他部門的支持和協(xié)助”1。在各部門級別平等的前提下，要通過更高的權(quán)威來協(xié)調(diào)平級部門之間的關(guān)系，以打破部門壁壘，增進(jìn)相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作，成立由校級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人的非常設(shè)機(jī)構(gòu)就成為一種方便的選擇。2.分管模式的體制性原因。這同樣源于高校對政府機(jī)構(gòu)普遍存在的分管型副職模式的反應(yīng)。所謂分管型副職模式，即“通過設(shè)置若干個(gè)分管相近業(yè)務(wù)領(lǐng)域的副職，來減輕正職的工作壓力，從而保證部門工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種模式下，副職往往成為介于正職和職能部門之間的一個(gè)中間層”2。高等學(xué)校實(shí)

7、行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，按照分管型副職模式，除了黨委書記和校長外，高校還分別設(shè)立若干名副書記、副校長，在協(xié)助書記、校長決策的同時(shí)直接分管某一領(lǐng)域的日常管理和決策事務(wù)，并對分管工作負(fù)責(zé)。通常情況下，高校副職分管的工作主要包括黨建、宣傳、思想政治工作、教學(xué)、學(xué)科建設(shè)、科研、社會服務(wù)、人事、外事、資產(chǎn)管理、校辦產(chǎn)業(yè)、安全保衛(wèi)、紀(jì)檢、監(jiān)察、統(tǒng)戰(zhàn)、審計(jì)等等。非常設(shè)機(jī)構(gòu)就是對分管型副職模式的一種必要補(bǔ)充，當(dāng)某一方面工作超出分管負(fù)責(zé)人所轄相關(guān)職能部門的工作范圍時(shí)，就由相關(guān)職能部門作為牽頭單位成立非常設(shè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)分管領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)出任非常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，從而實(shí)現(xiàn)對其分管范圍外相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)目標(biāo)工作的組織

8、協(xié)調(diào)。如學(xué)科建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，就是由學(xué)科建設(shè)管理辦公室牽頭，科技處、教務(wù)處、人事處等相關(guān)部門參加的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，具體職能就是討論決策一些與學(xué)科建設(shè)相關(guān)，但又超出學(xué)科建設(shè)管理辦公室及其分管校領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍的問題，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)和負(fù)責(zé)人的有效領(lǐng)導(dǎo)。3.議事協(xié)調(diào)的功能性原因。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)功能，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是彌補(bǔ)常設(shè)機(jī)構(gòu)對環(huán)境快速變化的不適，二是在職能配置上區(qū)別于一般性常設(shè)機(jī)構(gòu)的巨大優(yōu)勢。就前者而言，常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置后相對穩(wěn)定，通常無法滿足高?？焖侔l(fā)展的需要，而大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革又有滯后性，因此為了應(yīng)對環(huán)境變化的需求，高校需要隨時(shí)設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu)以快速調(diào)整常設(shè)機(jī)構(gòu)的不適。就后者而言，非常設(shè)機(jī)構(gòu)

9、作為一種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，靈活的運(yùn)作程序、較高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和多元的組織構(gòu)成，賦予其擁有廣泛地獲得各層級組織支持、調(diào)動各方面資源的能力，這在完成一些較為復(fù)雜、涉及部門與領(lǐng)域都比較多的工作，特別是在對重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件的處理中，體現(xiàn)得尤為明顯。正是由于非常設(shè)機(jī)構(gòu)的這一優(yōu)勢，使得它被各級政府視為一種高效、便捷的管理手段，高等學(xué)校同樣如此。如在2003年的抗擊“非典”期間，各個(gè)高校防治非典型肺炎及傳染病工作領(lǐng)導(dǎo)小組就發(fā)揮了卓有成效的作用。三、高等學(xué)校非常設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式非常設(shè)機(jī)構(gòu)不同于常設(shè)機(jī)構(gòu)，除了上述在設(shè)置現(xiàn)狀、存續(xù)原因上體現(xiàn)出的特點(diǎn)外，在組織框架、決策方式和存在狀態(tài)上也有著區(qū)別于一般常設(shè)機(jī)構(gòu)的顯著特

10、征。1.虛實(shí)結(jié)合的組織框架。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)包括三個(gè)層次，第一個(gè)層次是領(lǐng)導(dǎo)成員，第二個(gè)層次是包括牽頭部門在內(nèi)的組成部門，第三個(gè)層次是設(shè)立在牽頭部門的辦事機(jī)構(gòu)?！疤摗?，是指非常設(shè)機(jī)構(gòu)本身不具備一般常設(shè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)要件，它不掛牌子，沒有獨(dú)立的編制，沒有固定的辦公場所，沒有常規(guī)性的工作職責(zé)，除了在固定或不固定的時(shí)間以召開會議或檢查工作等形式開展活動外，平時(shí)一般處于“休眠”狀態(tài)。“實(shí)”則是針對非常設(shè)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)而言，不但掛牌子、擁有固定的辦公場所，而且有獨(dú)立編制，有專門經(jīng)費(fèi)。多數(shù)情況下，非常設(shè)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在牽頭部門，一般采用“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的做法，或者采用合署辦公的形式。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)

11、構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)非常設(shè)機(jī)構(gòu)會議的決議，組織開展非常設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)的各項(xiàng)工作，與非常設(shè)機(jī)構(gòu)虛實(shí)結(jié)合，相得益彰。如近年來教育部在部分高校建立了輔導(dǎo)員培訓(xùn)和研修基地，各高校相應(yīng)成立了虛設(shè)的“基地”建設(shè)與管理委員會，委員會又下設(shè)辦公室掛靠于學(xué)生工作處或思政教研部等牽頭部門，具體負(fù)責(zé)基地日常事務(wù)工作。     2.“中軸依附”型決策方式。根據(jù)實(shí)際運(yùn)行的狀況分析，非常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作職能和權(quán)力重心主要集中在“領(lǐng)導(dǎo)成員-牽頭部門-辦事機(jī)構(gòu)”形成的一條主線上，即非常設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行過程中的中軸線，其他組成部門都“依附”于這條中軸線開展工作。這一現(xiàn)象被進(jìn)行“小組”組織模式分析的研究者定義為“中軸線主導(dǎo)”和“外圍依附”3?！爸休S線主導(dǎo)”是指非常設(shè)機(jī)構(gòu)決策的權(quán)威性主要依賴于其領(lǐng)導(dǎo)成員，牽頭部門是主要的職責(zé)承擔(dān)者，其重要性又通過辦事機(jī)構(gòu)在其內(nèi)部的設(shè)置體現(xiàn)出來。“外圍依附”則是指非常設(shè)機(jī)構(gòu)的其他組成部門“依附”在“中軸線”周圍，在非常設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行和決策中普遍居于被動的地位，屬于領(lǐng)任務(wù)的角色，而任務(wù)也多屬其職責(zé)范圍內(nèi)的事情。處在決策依附地位的組成部門，參加非常設(shè)機(jī)構(gòu)的會議等活動往往起到一種