桐柏安棚化工園區(qū)供排水PPP項(xiàng)目

1、桐柏縣安棚化工園區(qū)供排水PPP項(xiàng)目實(shí)施方案二O一七年二月目 錄第一章：項(xiàng)目概況6一、項(xiàng)目基本情況6（一）、項(xiàng)目名稱6（二）、項(xiàng)目性質(zhì)6（三）、項(xiàng)目位置6（四）、項(xiàng)目發(fā)起單位6（五）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)6（六）、項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制6（七）、項(xiàng)目運(yùn)作方式7（八）、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制7（九）、 合作期限7（十）、項(xiàng)目PPP運(yùn)作的必要性與可行性7（十一）、項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容9二、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)9（一）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容9（二）、投資規(guī)模與資金來(lái)源10三、項(xiàng)目公司10四、項(xiàng)目進(jìn)展情況10第二章：項(xiàng)目必要性和PPP模式可行性11一、項(xiàng)目建設(shè)的必要性11二、項(xiàng)目采用PPP模式的可行性12（一）、申報(bào)條件滿足情況分析1

2、2 (二)、物有所值定性分析13（三）全生命周期合作14（四）可行性分析結(jié)論15第三章 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架15一、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則15（一）公平原則15（二）歸責(zé)原則16（三）風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則16（四）有效控制原則16（五）風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則17（六）風(fēng)險(xiǎn)上限原則17（七）直接損失承擔(dān)原則17（八）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)原則17（九）風(fēng)險(xiǎn)偏好原則18二、風(fēng)險(xiǎn)歸類18（一）公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。18（二）社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。18（三）根據(jù)談判結(jié)果承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。18三、項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別19四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估19五、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)20第四章 項(xiàng)目運(yùn)作方式和合作期限21一、項(xiàng)目運(yùn)作方式21二、合作期限21第五章 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)21

3、一、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)22（一）資金來(lái)源、性質(zhì)及用途22（二）項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和移交22二、項(xiàng)目回報(bào)23第六章 財(cái)務(wù)測(cè)算27一、編制依據(jù)28二、投資估算28第七章 合同體系29一、法律主體29（一）桐柏縣人民政府29（二）桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局29（三）社會(huì)資本方30二、PPP項(xiàng)目合同體系30（一）PPP項(xiàng)目合同31（二）、股東協(xié)議（合資合營(yíng)協(xié)議）31（三）、履約合同31（四）、融資合同32（五）、保險(xiǎn)合同32三、PPP項(xiàng)目合同框架321、PPP項(xiàng)目合同主要條款322、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要條款333、項(xiàng)目邊界條件344、股東協(xié)議主要條款35第八章 監(jiān)管架構(gòu)35一、監(jiān)管原則36（一）堅(jiān)持以立法為先導(dǎo)，36

4、（二）限制與激勵(lì)相結(jié)合原則36（三）公開(kāi)透明、可問(wèn)責(zé)原則36（四）獨(dú)立專業(yè)原則37（五）提高監(jiān)管效率原則37（六）多層次監(jiān)管原則37二、授權(quán)關(guān)系37三、監(jiān)管方式37（一）履約管理37（二）行政監(jiān)管38（三）公眾監(jiān)督38第九章 采購(gòu)方式39一、項(xiàng)目采購(gòu)方式及其適用性39二、本項(xiàng)目特點(diǎn)及采購(gòu)方式40三、社會(huì)資本資格條件40四、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃41第一章：項(xiàng)目概況一、項(xiàng)目基本情況（一）、項(xiàng)目名稱 桐柏縣安棚化工園區(qū)供排水項(xiàng)目（二）、項(xiàng)目性質(zhì) 存量項(xiàng)目（三）、項(xiàng)目位置南陽(yáng)市桐柏縣安棚化工園區(qū)。（四）、項(xiàng)目發(fā)起單位 桐柏縣人民政府（五）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)桐柏縣人民政府授權(quán)批準(zhǔn)桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為本項(xiàng)目的實(shí)

5、施機(jī)構(gòu)。 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的具體實(shí)施，具體包括初步實(shí)施方案、協(xié)助開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目實(shí)施方案編制和報(bào)批、項(xiàng)目合同的編制、社會(huì)資本方選擇及制定社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)、談判與合同簽署、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等工作。（六）、項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制本項(xiàng)目由桐柏縣人民政府發(fā)起，授權(quán)桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并逐步組織縣財(cái)政局、發(fā)展改革委、建設(shè)局、國(guó)土局、規(guī)劃局、環(huán)保局、審計(jì)局等各相關(guān)部門協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目正常開(kāi)展。（七）、項(xiàng)目運(yùn)作方式通過(guò)對(duì)于項(xiàng)目基本情況、風(fēng)險(xiǎn)分配、融資要求、回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目移交等關(guān)鍵因素的分析，本項(xiàng)目采用TOT的模式運(yùn)作：社會(huì)資本負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投融資、運(yùn)營(yíng)、移交等，

6、項(xiàng)目收益基于水費(fèi)、排污費(fèi)收益以及政府可行性缺口補(bǔ)貼獲得。合作期滿屆滿社會(huì)資本將本項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方或政府方指定的機(jī)構(gòu)。（八）、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼。（九）、 合作期限根據(jù)國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2015第25號(hào)令）指出“特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方式等因素確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年”。從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作來(lái)看，如果特許期過(guò)短，不能體現(xiàn)出社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，通常在設(shè)備合理的壽命范圍內(nèi)由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目移交前經(jīng)過(guò)恢復(fù)性大修后移交政府。本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為30年。（十）、項(xiàng)目PPP運(yùn)作的必要性與可行性1、適宜采用PPP模式

7、在未來(lái)幾十年，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要大量的投資。從現(xiàn)實(shí)情況看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資多是依賴財(cái)政安排及政府性債務(wù)，投資缺口逐步擴(kuò)大、資金效率不高、投資回報(bào)率低等投融資體制弊端業(yè)已顯現(xiàn)。PPP模式可以吸引大量民間資本和社會(huì)資金，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效減輕各級(jí)政府的支出壓力。通過(guò)引入社會(huì)資本，拓寬了融資渠道，可以大大減緩?fù)┌乜h財(cái)政支出的壓力。2、增加公共供給若采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式，資本金需要政府全部投入，若采用政府和社會(huì)資本合作模式，政府僅需少量資金，相比傳統(tǒng)模式節(jié)省的資金，可用于其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，增加公共供給，提高財(cái)政杠桿作用。本項(xiàng)目通過(guò)采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），可拓

8、展項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，提升城市品質(zhì)，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。3、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配本項(xiàng)目不但要耗費(fèi)大量的資金、物資和人力等寶貴資源，且一旦建成難以更改。因此，需要分析識(shí)別本項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，揭示風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，判別風(fēng)險(xiǎn)程度，提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，降低風(fēng)險(xiǎn)損失，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，降低政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。本項(xiàng)目主要存在9個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目組織、

9、施工技術(shù)、工程、投資估算、資金、市場(chǎng)和財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。政府僅承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)和一部分不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。4、提高效率規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。對(duì)政府而言，可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，較少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上；對(duì)企業(yè)而言，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬私人部門的發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力；對(duì)社

10、會(huì)而言，通過(guò)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。（十一）、項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容1、2.0萬(wàn)m3/d污水處理廠及廠外約29.5km配套管網(wǎng)；污水廠出水水質(zhì)執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。 2、安棚鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)新建3000噸/天的凈水廠（常規(guī)處理工藝），供鎮(zhèn)區(qū)居民生活用水二、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)（一）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容1、污水處理廠：占地面積為43616.2平方米。綜合辦公樓建筑面積為971.52 m2一座， 2.0萬(wàn)m3/d污水處理廠一座，廠外約29.5km配套管網(wǎng)。2、安棚凈水廠：自石步河水庫(kù)鋪設(shè)14.8km供水管道至

11、安棚，建設(shè)加壓泵站一座，分水廠一座，自來(lái)水凈化廠一座，自來(lái)水入戶管網(wǎng)5800戶，涉及18000人。（二）、投資規(guī)模與資金來(lái)源1、投資規(guī)模：本項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓價(jià)參考項(xiàng)目總投資 1.83億（供水項(xiàng)目0.47億元，污水處理項(xiàng)目1.36億元），擬定為 1.83億。工程費(fèi)用以財(cái)政評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的造價(jià)測(cè)算為準(zhǔn)，工程建設(shè)其他費(fèi)用以實(shí)際發(fā)生額為準(zhǔn)。2、資金來(lái)源：本項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓價(jià)擬定為 1.83億，由項(xiàng)目公司通過(guò)市場(chǎng)融資1.33億元，項(xiàng)目資本金0.5億元， 三、項(xiàng)目公司依據(jù)中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法及財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法>的通知（財(cái)庫(kù)2014215號(hào)）等法律法規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)以依法合規(guī)

12、方式確定社會(huì)資本方。本項(xiàng)目擬采用 T0T運(yùn)作方式進(jìn)行運(yùn)作，由社會(huì)資本方獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，以合法方式從桐柏縣人民政府或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得本項(xiàng)目的投融資、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)和移交等資格。 四、項(xiàng)目進(jìn)展情況目前本項(xiàng)目已經(jīng)基本完工，尚未進(jìn)行竣工驗(yàn)收。第二章：項(xiàng)目必要性和PPP模式可行性一、項(xiàng)目建設(shè)的必要性（1）桐柏縣安棚堿礦屬于我國(guó)3個(gè)特大天然堿礦之一，已探明堿礦儲(chǔ)量1.2億噸，根據(jù)預(yù)測(cè)桐柏縣遠(yuǎn)景堿礦儲(chǔ)量35億噸，占全國(guó)天然堿儲(chǔ)量的80%以上，儲(chǔ)量十分豐富。同時(shí)，桐柏縣芒硝、石油、天然氣、重晶石、大理石、螢石、石英石、鉀長(zhǎng)石、石膏等儲(chǔ)量也十分豐富，這些豐富的礦產(chǎn)資源為發(fā)展下游產(chǎn)品提供了配套原料和基礎(chǔ)，發(fā)展堿硝

13、化工產(chǎn)業(yè)具有優(yōu)越條件。河南省桐柏縣具有“中國(guó)天然堿之都”的美譽(yù)，1975年、1976年在油田采油過(guò)程中發(fā)現(xiàn)堿礦，并于1976年，當(dāng)?shù)亟ㄆ鹆艘恍┬⌒图庸S，對(duì)堿礦進(jìn)行初期加工。隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展，桐柏縣立足區(qū)域資源建成吳城、越河堿礦，形成初始的天然堿生產(chǎn)規(guī)模，1998年8月由桐柏縣國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司聯(lián)合內(nèi)蒙古遠(yuǎn)興天然堿股份有限公司、河南石油勘探局三家共同出資在桐柏縣安棚鄉(xiāng)建立桐柏安棚堿礦有限公司，主要產(chǎn)品為20萬(wàn)t/a的低鹽重質(zhì)純堿。也形成了工業(yè)區(qū)較重要的源頭企業(yè)之一。2、城市供水是城市的命脈，它是城市生產(chǎn)、生活的必要條件，也是制約城市發(fā)展的決定性因素之一，安棚鄉(xiāng)化工園區(qū)是桐柏縣的重要產(chǎn)業(yè)支柱，

14、但由于城市水廠和相應(yīng)的配套管網(wǎng)規(guī)模小，相當(dāng)程度上制約著城區(qū)經(jīng)濟(jì)和園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，許多引資項(xiàng)目受到影響。為優(yōu)化投資環(huán)境，本項(xiàng)目建設(shè)是關(guān)鍵因素之一。3、桐柏縣安棚化工專業(yè)園區(qū)沒(méi)有污水處理設(shè)施，污水管網(wǎng)很不完善。隨著化工園區(qū)人口增長(zhǎng)、 產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和人們生活水平的提高，污廢水排放總量還將不斷增加，不完善的排水設(shè)施必將導(dǎo)致居民不能安居樂(lè)業(yè)，影響招商引資環(huán)境，制約安棚鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，建設(shè)桐柏安源污水凈化有限公司日處理2萬(wàn)m3污水凈化項(xiàng)目對(duì)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善化工園區(qū)環(huán)境狀況、減緩環(huán)境污染，是刻不容緩的，也是十分必要的。二、項(xiàng)目采用PPP模式的可行性（一）、申報(bào)條件滿足情況分析項(xiàng)目規(guī)

15、劃符合桐柏縣規(guī)劃部門的要求，建設(shè)規(guī)模符合桐柏縣整體布局要求。目前項(xiàng)目的各項(xiàng)前期工作正在有序推進(jìn)，已取得立項(xiàng)批復(fù)等審批文件。行業(yè)主管部門的意愿：對(duì)于桐柏縣人民政府及民政相關(guān)部門來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目采用 PPP模式，政府方和社會(huì)資本可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足。社會(huì)資本的參與還能推動(dòng)在項(xiàng)目融資、建設(shè)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的公眾服務(wù)。對(duì)于桐柏縣財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，本項(xiàng)目采用 PPP模式可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕財(cái)政壓力，社會(huì)資本參與項(xiàng)目能為政府部門提供更多的資金用來(lái)發(fā)展公用事業(yè)，促進(jìn)了投融

16、資體制改革。目前，桐柏縣人民政府和財(cái)政部門、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門對(duì)本項(xiàng)目采用 PPP模式都持支持的態(tài)度。由于本項(xiàng)目采用 TOT的模式，對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，可以產(chǎn)生長(zhǎng)期、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與本項(xiàng)目的積極性很高。 (二)、物有所值定性分析相對(duì)于政府傳統(tǒng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式及公共融資方式，本項(xiàng)目采用 PPP模式有以下比較優(yōu)勢(shì)：提高公共財(cái)政使用效率PPP項(xiàng)目一般由社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，提供公共服務(wù)。公共財(cái)政投入很少，較好發(fā)揮了 “四兩撥千斤”的杠桿作用，這對(duì)公共財(cái)政短缺的情況下發(fā)展城市配套基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)，做好市政工作有比較重要的意義。保障項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)審中標(biāo)的社會(huì)資本或

17、聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司建設(shè)項(xiàng)目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營(yíng)方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項(xiàng)目通過(guò)引進(jìn)知名建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)，帶來(lái)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高服務(wù)質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏合理的 PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險(xiǎn)分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時(shí)，全壽命周期特點(diǎn)使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的機(jī)制既能維護(hù)公共部門的利益，也能最大限度滿足社會(huì)資本的訴求。定性分析結(jié)論P(yáng)PP模式作為調(diào)節(jié)政府、社會(huì)資本與市場(chǎng)三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新舉措，本項(xiàng)目采用 PPP模

18、式能夠克服傳統(tǒng)建設(shè)供給形式和完全市場(chǎng)化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來(lái)改善基礎(chǔ)設(shè)施工程的供給效率和質(zhì)量，同時(shí)引入民間資源也減輕了政府在公共領(lǐng)域供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式對(duì)于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施工程的發(fā)展均有多方面的意義，國(guó)家宏觀層面也在創(chuàng)設(shè)積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作的政策條文尚不明朗細(xì)致，以 PPP形式進(jìn)行供給的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及私人合作者的資質(zhì)要求等需要詳細(xì)的評(píng)估審定。因此，本項(xiàng)目的實(shí)施需要周密的前期規(guī)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施過(guò)程，以避免可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，從而順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。（三）全生命周期合作PPP項(xiàng)目是全生命周期合作。在較長(zhǎng)的合作期內(nèi)，全生命周期的特點(diǎn)是雙方無(wú)法在

19、一開(kāi)始就預(yù)見(jiàn)所有可能的情況，這就需要政府和社會(huì)資本雙方本著合作伙伴的精神，對(duì)項(xiàng)目未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。如果項(xiàng)目實(shí)際收益過(guò)高，意味著項(xiàng)目中公共利益被低估，在到達(dá)預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動(dòng)談判，就合理分配超額收益進(jìn)行協(xié)商。在實(shí)際操作中，可以通過(guò)縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。反之，如果項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)后，因非主觀原因長(zhǎng)期陷入虧損，經(jīng)營(yíng)困難，在達(dá)到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動(dòng)談判機(jī)制。可以通過(guò)延長(zhǎng)合作期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。（四）可行性分析結(jié)論本項(xiàng)目采用 PPP模式得到了桐柏縣人民政府、財(cái)政部門、發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、建設(shè)局、國(guó)土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門等相關(guān)政府部門的認(rèn)可。項(xiàng)目采

20、用 PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，在全壽命周期內(nèi)通過(guò)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，使不同的項(xiàng)目參與者能達(dá)到互惠互利、共贏的目標(biāo)，與傳統(tǒng)模式相比，減少了政府運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，可以提高運(yùn)營(yíng)效率。第三章 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架一、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則 （一）公平原則公平原則是合同法基本原則，貫穿于合同法的全部?jī)?nèi)容之中，以保證合同內(nèi)容本身以及因合同而產(chǎn)生的法律后果之全面公正。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要通過(guò)合同的方式來(lái)進(jìn)行分配，因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)應(yīng)體現(xiàn)公平原則。公平原則主要體現(xiàn)在：既強(qiáng)調(diào)合同條款中本身對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)的均衡，也強(qiáng)調(diào)合同所派生的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)的均衡；既關(guān)注合同主體的由于風(fēng)險(xiǎn)事件引起的收益，也同時(shí)關(guān)注合同主體面臨的

21、風(fēng)險(xiǎn)損失。（二）歸責(zé)原則“歸責(zé)”是指依據(jù)某種事實(shí)狀態(tài)確定責(zé)任的歸屬，是解決責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。歸責(zé)原則決定著違約責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任的內(nèi)容、免責(zé)事由，以及損害賠償?shù)姆秶?。由?PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，以及風(fēng)險(xiǎn)因素引起責(zé)任的原因的多樣性，使得 PPP合同中的責(zé)任歸責(zé)較為復(fù)雜。考慮到 PPP合同的特性，可以將其一分為二，綜合運(yùn)用行政法與民事法律加以調(diào)整。民事合同違約責(zé)任是以合同約定的義務(wù)為前提，行政合同的違約責(zé)任是以行政合同中存在約束行政主體和相對(duì)人的義務(wù)為前提，在確定 PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)的責(zé)任歸責(zé)時(shí)，應(yīng)依風(fēng)險(xiǎn)類型而定，分別適用于民事歸責(zé)原則和行政歸責(zé)原則。（三）風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則該原則

22、即“責(zé)利”對(duì)等的思想。風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則是指：如果一方是管理某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益的最大受益者，則該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由該方承擔(dān)。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)主體在有義務(wù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的同時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)利享有風(fēng)險(xiǎn)變化所帶來(lái)的收益，并且該主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得到的回報(bào)相匹配。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的策略就是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的同時(shí)，有權(quán)利享有風(fēng)險(xiǎn)收益。（四）有效控制原則有效控制原則是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分?jǐn)偨o處于最有利控制該風(fēng)險(xiǎn)地位并以較小代價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)的一方，或者說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)與各方的控制能力相對(duì)稱，將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠最佳管理風(fēng)險(xiǎn)和減少該風(fēng)險(xiǎn)的一方。（五）風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則是指風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)使參與各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的總成本最小。風(fēng)

23、險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)項(xiàng)目總體成本的影響可以歸結(jié)為三個(gè)效應(yīng)：生產(chǎn)成本效應(yīng)、交易成本效應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本效應(yīng)。（六）風(fēng)險(xiǎn)上限原則在實(shí)際項(xiàng)目中，某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害比之前估計(jì)得要大得多。出現(xiàn)這種情況時(shí)，不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些接近于無(wú)限大的風(fēng)險(xiǎn)，否則必將影響這些風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性，因此，應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。項(xiàng)目參與方所能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)上限與其承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)務(wù)能力、承擔(dān)該項(xiàng)目的技術(shù)能力、管理能力等因素有關(guān)。（七）直接損失承擔(dān)原則直接損失承擔(dān)原則是指如果某風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，一方為直接受害者，則該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)劃分給該方承擔(dān)。這是因?yàn)楫?dāng)人們的自身利益可能受到損害時(shí)，更能主動(dòng)地采取措施

24、去避免這種風(fēng)險(xiǎn)。（八）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)原則風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)性是指隨著項(xiàng)目的發(fā)展，當(dāng)內(nèi)外部條件發(fā)生變化時(shí)，需要重新確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)格局，這主要是因?yàn)?PPP項(xiàng)目的壽命周期比較長(zhǎng)，而各方的目標(biāo)互相沖突所導(dǎo)致。（九）風(fēng)險(xiǎn)偏好原則風(fēng)險(xiǎn)偏好原則是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)最大的項(xiàng)目參與方承擔(dān)，達(dá)到項(xiàng)目整體滿意度最大。如果項(xiàng)目參與方對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)的偏好系數(shù)最大，就意味著該項(xiàng)目參與方最適合承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。二、風(fēng)險(xiǎn)歸類PPP風(fēng)險(xiǎn)可以分為三類：（一）公共部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。政治和公共政策可以由政府來(lái)承擔(dān)，在我國(guó)當(dāng)前政局穩(wěn)定，只要經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，一般政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響會(huì)比較小，這種風(fēng)險(xiǎn)公共部門可以自己承擔(dān)而不必分配給私營(yíng)企

25、業(yè)。同樣，社會(huì)和法律風(fēng)險(xiǎn)政府也可以通過(guò)法律來(lái)控制，項(xiàng)目的選擇如土地的獲得等，政府也可以用行政的手段來(lái)達(dá)到，這部分風(fēng)險(xiǎn)最適合由公共部門來(lái)承擔(dān)。（二）社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。整體經(jīng)濟(jì)情況中大部分屬于商業(yè)行為，私營(yíng)部門是以盈利為目的的，而且具有較豐富的商業(yè)經(jīng)驗(yàn)，這種風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)更為合理。（三）根據(jù)談判結(jié)果承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于剩余風(fēng)險(xiǎn)、相互關(guān)系、第三方等風(fēng)險(xiǎn)與工程類型，工程價(jià)值、施工方法、利潤(rùn)來(lái)源等沒(méi)有明顯的聯(lián)系，無(wú)法判斷是公共部門還是私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)最大，這些風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)雙方的談判，仔細(xì)分析后作出最后決定哪一方來(lái)承擔(dān)更為合適。三、項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別本項(xiàng)目涉及各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收

26、益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，應(yīng)由最有能力消除、控制或降低風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架如下：表3-1 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架編號(hào)風(fēng)險(xiǎn)種類社會(huì)資本承擔(dān)政府方承擔(dān)共同承擔(dān)1組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)2施工技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)3工程風(fēng)險(xiǎn)4投資估算風(fēng)險(xiǎn)5資金風(fēng)險(xiǎn)6市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)7政策風(fēng)險(xiǎn)8財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)9不可抗力風(fēng)險(xiǎn)四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失，主要進(jìn)行定性分析和定量分析定性分析判斷，即對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響大小進(jìn)行定性分析和評(píng)估，進(jìn)而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，這種優(yōu)先級(jí)別通?？梢杂蔑L(fēng)險(xiǎn)度（重要程度）或風(fēng)險(xiǎn)大小來(lái)定性表示，把風(fēng)險(xiǎn)分成若干個(gè)等級(jí)（不嚴(yán)重、輕微嚴(yán)重、有些嚴(yán)重、嚴(yán)重、很嚴(yán)重、非

27、常嚴(yán)重、異常嚴(yán)重七個(gè)等級(jí)），根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不同等級(jí)，就可以按照相應(yīng)的優(yōu)先順序采取應(yīng)對(duì)措施。定量分析：即將各種風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的影響數(shù)量化。對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的影響確定具體的數(shù)值，許多財(cái)務(wù)指標(biāo)（如收益率、負(fù)債率等）常常是決策的依據(jù)。綜上分析，本項(xiàng)目重大風(fēng)險(xiǎn)為融資風(fēng)險(xiǎn)。五、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略主要包括：風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。（一）風(fēng)險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒(méi)有其他有效的對(duì)策來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失；（二）風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在

28、風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部，通過(guò)采取內(nèi)部控制措施來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施；（三）風(fēng)險(xiǎn)控制指采取一種主動(dòng)、積極的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成；（四）當(dāng)有些風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法回避，必須直接面對(duì)，而以自身的承受能力又無(wú)法有效的承擔(dān)時(shí)，通過(guò)某種方式將某些風(fēng)險(xiǎn)的后果連同應(yīng)對(duì)的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。第四章 項(xiàng)目運(yùn)作方式和合作期限一、項(xiàng)目運(yùn)作方式特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作模式通常包括BOT、TOT、BOO、BOOT、BTO、ROT及上述模式的組合等。通過(guò)對(duì)于項(xiàng)目基本情況、風(fēng)

29、險(xiǎn)分配、融資要求、回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目移交等關(guān)鍵因素的分析，本項(xiàng)目采用TOT的模式運(yùn)作：社會(huì)資本負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投融資、運(yùn)營(yíng)、移交等，項(xiàng)目收益基于水費(fèi)、排污費(fèi)收益以及政府可行性缺口補(bǔ)貼獲得。合作期滿屆滿社會(huì)資本將本項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方或政府方指定的機(jī)構(gòu)。二、合作期限根據(jù)國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2015第25號(hào)令）指出“特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方式等因素確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年”。從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作來(lái)看，如果特許期過(guò)短，不能體現(xiàn)出社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，通常在設(shè)備合理的壽命范圍內(nèi)由項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，在項(xiàng)目移交前經(jīng)過(guò)恢復(fù)性大修后移交政府。本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為30年。第

30、五章 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)一、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)（一）資金來(lái)源、性質(zhì)及用途依照國(guó)務(wù)院 2004年 4月26日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、2009年 5月 25日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知、2015年 9月 9日發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知（國(guó)發(fā)201551號(hào)文）的規(guī)定，本項(xiàng)目的資本金投入比例不應(yīng)低于 20%。不同投資人的資信和融資能力不同，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合目前的融資環(huán)境，本項(xiàng)目的資本金在20-30%比較適宜推進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。綜合考慮本項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，本方案設(shè)定：申請(qǐng)融資金額1.33億元（利率按

31、央行最新 5年以上貸款基準(zhǔn)利率 4.90%考慮）占項(xiàng)目總投資的 73%；項(xiàng)目資本金 0.5億元，占項(xiàng)目總投資的27%（社會(huì)資本獨(dú)資0.5億元）。（二）項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和移交建造期間，項(xiàng)目公司對(duì)于所提供的建造服務(wù)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 15號(hào)建造合同確認(rèn)相關(guān)的收入和費(fèi)用。基礎(chǔ)設(shè)施建成后，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 14號(hào)收入確認(rèn)與后續(xù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)相關(guān)的收入。建造合同收入應(yīng)當(dāng)按照收取或應(yīng)收對(duì)價(jià)的公允價(jià)值計(jì)量，并分別確認(rèn)金融資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)。合作期滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)按照 PPP項(xiàng)目合同約定的移交范圍、移交標(biāo)準(zhǔn)和移交程序等將項(xiàng)目資產(chǎn)及全部設(shè)施向桐柏縣人民政府或其指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行無(wú)償移交。在合作期滿前 12個(gè)月，

32、桐柏縣人民政府或其指定機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司應(yīng)共同成立移交委員會(huì)，負(fù)責(zé)過(guò)渡期內(nèi)有關(guān)合作期滿后項(xiàng)目移交的相關(guān)事宜。本項(xiàng)目的移交范圍、移交標(biāo)準(zhǔn)、移交驗(yàn)收程序、移交日項(xiàng)目設(shè)施的狀況、保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)讓、合同轉(zhuǎn)讓、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、移交費(fèi)用等具體條款將在PPP項(xiàng)目合同中約定。二、項(xiàng)目回報(bào)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后可以通過(guò)水費(fèi)、排污費(fèi)作為項(xiàng)目收益，不足部分由政府通過(guò)貼費(fèi)的方式補(bǔ)助，通過(guò)對(duì)PPP 各類模式的比選，建議項(xiàng)目采用 “可行性缺口補(bǔ)助”的方式進(jìn)行運(yùn)作。使用者付費(fèi)（User Charges）是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益?？尚行匀笨谘a(bǔ)助（Viabil

33、ity Gap Funding，簡(jiǎn)稱VGF）是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折衷選擇。2、項(xiàng)目保底量的設(shè)定保底量，即政府與項(xiàng)目公司約定的最低供水量，在供應(yīng)量低于承諾量時(shí)，為了保證設(shè)備能夠穩(wěn)定運(yùn)行且項(xiàng)目不發(fā)生虧損，政府將給予項(xiàng)目公司一定補(bǔ)償。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金201476號(hào)）文件的規(guī)定，“項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”。最低需求量的付費(fèi)安

34、排在一定程度上降低了項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，提高了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資方的吸引力，同時(shí)也降低社會(huì)投資方的風(fēng)險(xiǎn)收益水平的要求。就目前國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目而言，當(dāng)供應(yīng)量低于處理規(guī)模80%時(shí)，政府將對(duì)項(xiàng)目公司給予一定補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆绞揭话闶堑陀?0%時(shí)政府承諾缺口部分由政府補(bǔ)償。3、費(fèi)用調(diào)整機(jī)制考慮到未來(lái)物價(jià)指數(shù)的波動(dòng)，借鑒現(xiàn)行的成熟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)指標(biāo)有效期五年，約定五年內(nèi)運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)價(jià)格維持不變，政府根據(jù)考核情況支付運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)；五年期滿后，依據(jù)運(yùn)營(yíng)期歷年的物價(jià)水平和各項(xiàng)變化因素，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目公司，重新確定運(yùn)營(yíng)維護(hù)價(jià)格。桐柏縣審計(jì)局牽頭建立完善成本監(jiān)審機(jī)制，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)審；建立調(diào)價(jià)機(jī)制，根

35、據(jù)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量情況、市場(chǎng)價(jià)格水平建立服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，調(diào)價(jià)方式及調(diào)價(jià)頻率依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的執(zhí)行。第六章 財(cái)務(wù)測(cè)算 本實(shí)施方案僅對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，目的在于分析計(jì)算項(xiàng)目公司收取的水費(fèi)、排污費(fèi)，其能夠保證社會(huì)投資者的成本回收和合理回報(bào)。一、編制依據(jù)根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部頒布的建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法與參數(shù)（第三版）中的原則和規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)行財(cái)稅制度及有關(guān)規(guī)定、本行業(yè)特點(diǎn)及有關(guān)優(yōu)惠政策，按照投資估算額度，進(jìn)行本項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。1、生產(chǎn)能力：污水處理按20000噸/日；水廠按3000噸/日。2、根據(jù)本項(xiàng)目的實(shí)際情況，本項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析計(jì)算按30年計(jì)；3、污水處理免征增值稅；水廠增值稅6%4、所得稅

36、：稅率為25%，環(huán)保項(xiàng)目享受三免三減半；5、不考慮物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)；6、本工程銀行貸款利率按照2015年10月24日發(fā)布的長(zhǎng)期貸款利率4.9%計(jì)算，不考慮利率的變化。7、固定資產(chǎn)折舊計(jì)算：項(xiàng)目采用直線法折舊，平均折舊年限為30年，不留殘值。二、投資估算總投資 1.83億（供水項(xiàng)目0.47億元，污水處理項(xiàng)目1.36億元），工程費(fèi)用以財(cái)政評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的造價(jià)測(cè)算為準(zhǔn)，工程建設(shè)其他費(fèi)用以實(shí)際發(fā)生額為準(zhǔn)。三、凈水廠財(cái)務(wù)測(cè)算1、水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均按1.69元/噸2、制水成本包括：外購(gòu)原材料、外購(gòu)燃料動(dòng)力、工資及福利費(fèi)、固定資產(chǎn)基本折舊費(fèi)、大修理基金提存、無(wú)形資產(chǎn)及遞延資產(chǎn)攤銷費(fèi)、日常維護(hù)檢修費(fèi)、污泥外運(yùn)費(fèi)、其它費(fèi)

37、用，合計(jì)1.47元/噸 3、水廠按3000噸/日，年稅前利潤(rùn)24萬(wàn)元 四、污水處理廠財(cái)務(wù)測(cè)算1、污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)平均按1.45元/噸2、污水處理成本包括：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的藥劑費(fèi)，燃料動(dòng)力費(fèi)，污泥運(yùn)輸費(fèi)，人員工資及福利費(fèi)，折舊及攤銷費(fèi)用，維護(hù)及修理費(fèi)，財(cái)務(wù)費(fèi)用，管理費(fèi)及其他費(fèi)用等，合計(jì)1.176元/噸 3、污水處理按20000噸/日，年稅前利潤(rùn)200萬(wàn)元第七章 合同體系一、法律主體（一）桐柏縣人民政府系按照中華人民共和國(guó)法律正式組織和存續(xù)的，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)組織和管理南陽(yáng)市桐柏縣各項(xiàng)行政事務(wù)的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。（二）桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局桐柏縣人民政府授權(quán)的桐柏縣安棚化工園區(qū)供排水項(xiàng)目PPP實(shí)施

38、機(jī)構(gòu)，具體統(tǒng)籌組織本項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作各項(xiàng)前期工作，包括項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)等。（三）社會(huì)資本方根據(jù)PPP的政策指導(dǎo)方針和實(shí)際情況，有較強(qiáng)能力和多元化實(shí)施業(yè)務(wù)的社會(huì)資本入股到PPP項(xiàng)目公司。二、PPP項(xiàng)目合同體系PPP項(xiàng)目的參與方包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過(guò)簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和

39、核心。圖8-1 PPP項(xiàng)目基本合同體系（一）PPP項(xiàng)目合同PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目的核心合同。（二）、股東協(xié)議（合資合營(yíng)協(xié)議）股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系。（三）、履約合同根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍和承擔(dān)的工作職責(zé)的不同，項(xiàng)目公司需要與外界主體就項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買等簽訂相關(guān)合同。主要包括：工

40、程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)等合同。（四）、融資合同從廣義上講，融資合同主要包括項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。在項(xiàng)目貸款合同中一般會(huì)包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭(zhēng)議解決等。（五）、保險(xiǎn)合同由于PPP項(xiàng)目資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段的不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行投保。三、PPP項(xiàng)目合同框架1、PPP項(xiàng)目合同主要條款l 引言、

41、定義和解釋l 項(xiàng)目的范圍和期限l 前提條件l 項(xiàng)目的融資l 項(xiàng)目用地l 項(xiàng)目的建設(shè)l 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)l 項(xiàng)目的維護(hù)l 股權(quán)變更限制l 付費(fèi)機(jī)制l 履約擔(dān)保l 政府承諾l 保險(xiǎn)l 守法義務(wù)及法律變更l 不可抗力l 政府方的監(jiān)督和介入l 違約、提前終止及終止后處理機(jī)制l 適用法律及爭(zhēng)議解決l 合同附件同時(shí)，在PPP項(xiàng)目合同中通常還包括其他一些條款，例如，著作權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、聲明與保證、通知、合同可分割、合同修訂等條款規(guī)定。2、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要條款l 項(xiàng)目名稱、內(nèi)容 l 特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍l 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等l 所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量

42、和標(biāo)準(zhǔn)l 設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造l 監(jiān)測(cè)評(píng)估l 投融資期限和方式l 收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序l 履約擔(dān)保l 特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)l 政府承諾和保障l 應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案l 變更、提前終止及補(bǔ)償l 違約責(zé)任l 爭(zhēng)議解決方式l 需要說(shuō)明的其他事項(xiàng)3、項(xiàng)目邊界條件項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界：l 權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。l 交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明等。l 履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案

43、以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函組成的履約保函體系。l 調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。4、股東協(xié)議主要條款l 前提條件l 項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資l 項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍l 股東權(quán)利與義務(wù)l 履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾l 股東的商業(yè)計(jì)劃l 股權(quán)轉(zhuǎn)讓l 股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍l 股息分配l 違約、終止及終止后處理機(jī)制l 不可抗力l 適用法律和爭(zhēng)議解決l 其他條款股東協(xié)議除了包括規(guī)定股東之間權(quán)利義務(wù)的一般條款外，還可能包括與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的特殊規(guī)定。第八章 監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)

44、系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。項(xiàng)目的監(jiān)管通常從 PPP項(xiàng)目的全生命周期出發(fā)，并按照項(xiàng)目的不同階段來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。一、監(jiān)管原則（一）堅(jiān)持以立法為先導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確政府的監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。（二）限制與激勵(lì)相結(jié)合原則在 PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，政府方為追求社會(huì)效益而需要對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行限制性的監(jiān)管，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和移交過(guò)程中質(zhì)量、價(jià)格、項(xiàng)目驗(yàn)收的監(jiān)管。另一方面，為發(fā)揮 PPP模式運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，使更多社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施，采取激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)私營(yíng)企業(yè)努力降

45、低成本，同時(shí)提高效率和服務(wù)質(zhì)量，保障社會(huì)效益。（三）公開(kāi)透明、可問(wèn)責(zé)原則公開(kāi)透明原則要求 PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過(guò)程和結(jié)果等信息的公開(kāi)性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問(wèn)責(zé)原則要求縣教體局的監(jiān)管活動(dòng)必須接受政府自身和社會(huì)公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。（四）獨(dú)立專業(yè)原則必須堅(jiān)持獨(dú)立性的原則，實(shí)行政企分開(kāi)，以確保監(jiān)管的公正性。專業(yè)性原則是對(duì)桐柏縣教體局的技術(shù)要求，應(yīng)建立一支在工程技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等方面精通的專業(yè)人才隊(duì)伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。（五）提高監(jiān)管效率原則在公共項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)管不利將會(huì)帶來(lái)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)以提高監(jiān)管效率為準(zhǔn)則，在保證企業(yè)生產(chǎn)效率，讓項(xiàng)目公司得到合理利潤(rùn)的同時(shí)也能保障社會(huì)公眾的基本利益。（六）多層次監(jiān)管原則健全的監(jiān)管體制要求多層次全方位的監(jiān)管，包括四個(gè)方面：司法部門對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為和程序的審查；法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本約束；監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管者的監(jiān)管；社會(huì)公眾與被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。二、授權(quán)關(guān)系本項(xiàng)目授權(quán)主體為桐柏縣人民政府，授權(quán)對(duì)象包括政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，即桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目組織實(shí)施和各項(xiàng)具體工作的安排；以及桐柏縣人民政府通過(guò)桐柏縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。三、監(jiān)管方式（一）履約管理桐柏縣財(cái)政及行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)