停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制：缺陷反思、功能導(dǎo)向與路徑選擇

1、停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制：缺陷反思、功能導(dǎo)向與路徑選擇摘要：作為一種行政規(guī)制手段，停產(chǎn)停業(yè)措施的運(yùn)用 事關(guān)從業(yè)者私益及社會公共利益關(guān)系的平衡。目前，停產(chǎn) 停業(yè)措施的法律規(guī)制主要存在規(guī)制框架體系構(gòu)建未能形 成共識、規(guī)制程序零散、停產(chǎn)停業(yè)后續(xù)監(jiān)管制度運(yùn)行低效 等問題。停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個方面的目 標(biāo)導(dǎo)向：一是體現(xiàn)違法隔離功能，從暫時擱置權(quán)利層面阻 止違法行為復(fù)發(fā)；二是體現(xiàn)能力矯正功能，為從業(yè)者恢復(fù) 從業(yè)能力提供緩沖空間；三是體現(xiàn)規(guī)制協(xié)同功能，為從業(yè) 關(guān)聯(lián)問題的系統(tǒng)性處理提供配套支撐。停產(chǎn)停業(yè)措施的法 律規(guī)制需要構(gòu)建停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)、信息通報、停產(chǎn) 停業(yè)期間動態(tài)監(jiān)管、停產(chǎn)停業(yè)解除前從

2、業(yè)能力評價、應(yīng)急 狀態(tài)下停產(chǎn)停業(yè)決策評估論證、停產(chǎn)停業(yè)與終止從業(yè)銜接 等配套機(jī)制作支撐。關(guān)鍵詞：停產(chǎn)停業(yè)；從業(yè)許可；路徑選擇作為一種行政規(guī)制手段，停產(chǎn)停業(yè)措施的運(yùn)用事關(guān)從 業(yè)者私益及社會公共利益的實現(xiàn)。在國家統(tǒng)一規(guī)范層面上, 我國行政處罰法從統(tǒng)一立法角度，將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)規(guī) 定為一種行政處罰種類。在部門行政法層面上以責(zé)令停產(chǎn) 停業(yè)、停止執(zhí)業(yè)、停業(yè)整頓、停產(chǎn)整治、暫扣許可證照和 歇業(yè)等為具體表現(xiàn)形式的停產(chǎn)停業(yè)措施在行政監(jiān)管實踐 中也得到了一定程度的運(yùn)用。特別是為了防控處置新冠肺 炎疫情，國家與地方都密集運(yùn)用了停產(chǎn)停業(yè)措施，停產(chǎn)停 業(yè)措施的廣泛運(yùn)用對新冠肺炎疫情防控處置發(fā)揮了關(guān)鍵 性作用，體現(xiàn)了停產(chǎn)

3、停業(yè)措施的社會治理應(yīng)急功能。停產(chǎn) 停業(yè)措施在發(fā)揮積極規(guī)制功能的同時，也從應(yīng)急法治層面 對如何系統(tǒng)性規(guī)制停產(chǎn)停業(yè)措施提出了現(xiàn)實課題。停產(chǎn)停業(yè)措施對從業(yè)者權(quán)利限制所具有的基礎(chǔ)性與 嚴(yán)厲性特點，決定了對其進(jìn)行系統(tǒng)性法律規(guī)制的必要性與 正當(dāng)性。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀時 代背景下，從常態(tài)和應(yīng)急行政雙重視角來檢視我國停產(chǎn)停 業(yè)措施的法律規(guī)制問題，推動停產(chǎn)停業(yè)措施的法治化運(yùn)用, 具有非常重要的理論與實踐意義。本文立足于新修訂的 行政處罰法，在對停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制缺陷進(jìn)行 梳理分析的基礎(chǔ)上，以提升停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制針對 性與實效性、科學(xué)平衡社會公共利益維護(hù)與從業(yè)者私益保 障之間的張力

4、關(guān)系為規(guī)制目標(biāo)導(dǎo)向，對停產(chǎn)停業(yè)措施的法 律規(guī)制路徑問題進(jìn)行研究。一、規(guī)制缺陷反思：基于停產(chǎn)停業(yè)措施設(shè)定與操作層面實 踐的梳理根據(jù)停產(chǎn)停業(yè)措施決定主體以及停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)用 與維護(hù)公共利益實現(xiàn)之間的關(guān)聯(lián)程度的不同，目前，我國 停產(chǎn)停業(yè)措施主要體現(xiàn)為自主停產(chǎn)停業(yè)、申請停產(chǎn)停業(yè)和 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等三種基本類型。總體而言，在目前行政監(jiān) 管實踐中，對于停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制還未系統(tǒng)化、定 型化，碎片化、非系統(tǒng)性實踐特征還比較突出。停產(chǎn)停業(yè) 措施的法律規(guī)制需要重點破解目前存在的三個方面的突 出問題：（一）停產(chǎn)停業(yè)措施法律規(guī)制框架體系未定型化問題新冠肺炎疫情發(fā)生之前，停產(chǎn)停業(yè)措施在我國行政監(jiān) 管實踐中的運(yùn)用通常

5、體現(xiàn)為一種常態(tài)行政狀態(tài)下對于特 定被監(jiān)管對象的個案運(yùn)用，適用范圍具有特定性，而在規(guī) 制功能上則更多地體現(xiàn)為行政處罰功能，規(guī)制功能相對單 一。在停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制理念層面，目前理論與實 務(wù)界系統(tǒng)性關(guān)注與研究并不夠，現(xiàn)有的少量研究也主要集 中在對于常態(tài)行政下具有行政處罰功能的停產(chǎn)停業(yè)制度 研究，少有應(yīng)急行政狀態(tài)下停產(chǎn)停業(yè)措施的研究。在理念認(rèn)知層面，對于停產(chǎn)停業(yè)的性質(zhì)、類型、功能 以及與其他關(guān)聯(lián)監(jiān)管手段之間關(guān)系等一些事關(guān)停產(chǎn)停業(yè) 措施法律規(guī)制的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性理念，目前還尚未形成共 識。例如，暫扣許可證照盡管從法律責(zé)任表現(xiàn)形式上并不 直接體現(xiàn)為停產(chǎn)停業(yè)的規(guī)定，但從業(yè)者因不能持有許可證 照而處于從業(yè)

6、許可中止?fàn)顟B(tài)，因此，從規(guī)制法律效果來考 量，暫扣許可證照仍然屬于停產(chǎn)停業(yè)范圍。盡管如此，但 行政處罰法第9條仍將暫扣許可證照與責(zé)令停產(chǎn)停業(yè) 作為不同的行政處罰種類加以規(guī)定?；A(chǔ)理念認(rèn)識的未定 型化狀態(tài)，客觀上給停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制體系構(gòu)建帶 來了主觀認(rèn)識障礙。在停產(chǎn)停業(yè)制度建設(shè)層面，目前關(guān)于停產(chǎn)停業(yè)措施的 法律規(guī)制更多地散見在一些單行法律規(guī)范之中，主要集中 在常態(tài)行政下的法律責(zé)任制度建設(shè)層面，而對于如何從應(yīng) 急行政狀態(tài)層面，特別是在面臨重大突發(fā)衛(wèi)生公共事件等 突發(fā)事件情形下，如何來進(jìn)行法律規(guī)制則付之闕如。此次 新冠肺炎疫情防控過程中，停產(chǎn)停業(yè)措施的廣泛運(yùn)用主要 是基于我國傳染病防治法突發(fā)事件

7、應(yīng)對法和突 發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中的相關(guān)應(yīng)急性措施的概括性 規(guī)定，此外，目前僅有個別單行立法對應(yīng)急行政狀態(tài)下的 停產(chǎn)停業(yè)適用作了零星概括性規(guī)定。總體而言，我國目前 停產(chǎn)停業(yè)制度建設(shè)仍呈現(xiàn)為一種零星、碎片化特征，尚未 形成系統(tǒng)性的法律規(guī)制框架體系。（二）停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行程序規(guī)制零散問題目前，關(guān)于停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行程序的規(guī)定更多的是零 星散見于一些單行法律規(guī)范及規(guī)范性文件之中，總體而言, 目前停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行程序建設(shè)還比較概括、粗疏，停產(chǎn) 停業(yè)措施運(yùn)行程序的非系統(tǒng)性實踐狀態(tài)，降低了停產(chǎn)停業(yè) 措施運(yùn)行的規(guī)范化程度。在停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行程序?qū)嵺`方面，目前主要存在兩 個方面的突出問題：一是統(tǒng)一性提升問題。

8、盡管不同領(lǐng)域 監(jiān)管制度設(shè)計具有差異性，但相同類型的停產(chǎn)停業(yè)措施在 核心程序建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，而就目前實踐而言， 體現(xiàn)共性原則的核心程序要素并不統(tǒng)一，各監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī) 定也不盡相同，核心程序的不統(tǒng)一體現(xiàn)了在停產(chǎn)停業(yè)措施 內(nèi)涵與外延認(rèn)識上的不統(tǒng)一問題。二是民主性加強(qiáng)問題。 除自主停產(chǎn)停業(yè)類型外，申請停產(chǎn)停業(yè)與強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)這 兩種停產(chǎn)停業(yè)類型都對從業(yè)者權(quán)益產(chǎn)生影響，因此，停產(chǎn) 停業(yè)措施的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)具有充分的民主性與科學(xué)性，體現(xiàn)制 度的包容性與開放性，整個規(guī)制過程應(yīng)當(dāng)充分公開并接受 來自社會各方監(jiān)督，更多地體現(xiàn)為行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與從業(yè)者 之間理性對話的溝通過程，通過交涉、對話、協(xié)商等方式 達(dá)成規(guī)制共識，

9、適度淡化市場規(guī)制過程的單方性、強(qiáng)制性色彩，使從業(yè)者從單純的管理對象變?yōu)橹匾膮⑴c性力量, 從而增強(qiáng)市場規(guī)制的開放性、回應(yīng)性和合意性。但就目前 實踐而言，除行政處罰法對行政處罰程序中的責(zé)令停 產(chǎn)停業(yè)規(guī)定了陳述、申辯和聽證程序外，其他類型的停產(chǎn) 停業(yè)措施運(yùn)行程序中則缺失陳述、申辯、聽證、說明理由 等核心程序，程序運(yùn)行公開度及從業(yè)者程序參與度都明顯 不夠。（三）停產(chǎn)停業(yè)措施后續(xù)監(jiān)管制度運(yùn)行低效問題在強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行過程中，停產(chǎn)停業(yè)措施能否 發(fā)揮預(yù)期規(guī)制功效，不僅需要行政監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠及時按照 法律規(guī)范要求，依職權(quán)對從業(yè)者作出強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)決定， 同時，從強(qiáng)化監(jiān)管系統(tǒng)性角度考量，更需要行政監(jiān)管機(jī)關(guān) 依

10、托停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)用所形成的規(guī)制“窗口期"，依法積 極履行實時行政監(jiān)管職責(zé)，通過對從業(yè)者停產(chǎn)停業(yè)期間內(nèi) 的從業(yè)行為狀態(tài)、從業(yè)能力矯正等事項實時進(jìn)行監(jiān)督核查, 并及時采取或調(diào)整相應(yīng)的監(jiān)管措施，以體現(xiàn)行政監(jiān)管的連 貫性與動態(tài)性，確保監(jiān)管的針對性與實效性。從目前監(jiān)管 實踐來看，目前在規(guī)制過程中，特別是在強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)措 施運(yùn)行過程中，停產(chǎn)停業(yè)措施后續(xù)動態(tài)監(jiān)管機(jī)制普遍缺失, “停而不監(jiān)"問題比較突出，實踐中，強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)決定 的作出有時往往意味著行政監(jiān)管程序的暫時擱置或終止， “停而不監(jiān)"問題的存在導(dǎo)致了事中事后監(jiān)管的落空，降低了停產(chǎn)停業(yè)措施的規(guī)制功能。二、規(guī)制目標(biāo)導(dǎo)向：基于

11、維護(hù)公共利益實現(xiàn)價值的考察iii在對我國目前停產(chǎn)停業(yè)措施的法律規(guī)制存在缺陷進(jìn) 行反思的基礎(chǔ)上，立足停產(chǎn)停業(yè)措施內(nèi)在制度屬性，筆者 認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從常態(tài)與應(yīng)急行政兩個層面對停產(chǎn)停業(yè)措施進(jìn) 行法律規(guī)制。通過科學(xué)選擇停產(chǎn)停業(yè)措施法律規(guī)制路徑， 合理進(jìn)行停產(chǎn)停業(yè)措施規(guī)制方案設(shè)計，并重點體現(xiàn)以下三 個方面的規(guī)制目標(biāo)導(dǎo)向：（一）體現(xiàn)違法隔離功能，從暫時擱置權(quán)利層面阻卻 違法行為復(fù)發(fā)停產(chǎn)停業(yè)措施的功能因類型不同而有所差異，而在因 從業(yè)者違法而導(dǎo)致的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)類型中，如學(xué)者所認(rèn)為, 停產(chǎn)停業(yè)措施屬于“罰"的范疇，核心目的在于“威懾” 和“打擊"，體現(xiàn)的是對違法行為的懲戒與預(yù)防功能，表 現(xiàn)為一

12、種暫時擱置權(quán)利基礎(chǔ)上的違法隔離機(jī)制功能。停產(chǎn) 停業(yè)違法隔離功能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在以下兩個層面:一是在主體規(guī)制層面，體現(xiàn)為從業(yè)身份的隔離。在針 對違法行為而進(jìn)行強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)的情形下，作為一種資格 罰，停產(chǎn)停業(yè)在主體規(guī)制層面發(fā)揮著身份隔離功能，身份 隔離功能發(fā)揮體現(xiàn)了規(guī)制預(yù)防功能。通過強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè), 建立起一道違法隔離帶，強(qiáng)制違法從業(yè)者退出相關(guān)權(quán)利場 域，使得從業(yè)者在客觀上再犯變得不可能或者再犯可能性 大大得以降低。在不同的法律責(zé)任模式中，停產(chǎn)停業(yè)隔離 功能的發(fā)揮特點也有所不同：一是單罰制模式下，違法主 體與受處罰主體具有統(tǒng)一性，停產(chǎn)停業(yè)違法隔離功能的發(fā) 揮通過違法行為人直接發(fā)揮作用，因此，違法隔離

13、功能的 發(fā)揮具有直接性、單一性特點；二是雙罰制模式下，在對 組織型從業(yè)者進(jìn)行懲戒的同時，通過穿透組織的“面紗”， 對違法行為具體實施個體又進(jìn)一步適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)進(jìn) 行處罰，有利于防范因適用單罰制處罰模式所可能產(chǎn)生的 “敲山未必能震虎"的監(jiān)管缺憾，與單罰制模式相比，雙 罰制模式下停產(chǎn)停業(yè)在直接隔離違法行為具體實施個體 的同時，也在一定程度上起到了降低組織型從業(yè)者違法行 為能力的功能，違法隔離功能的發(fā)揮具有間接性、綜合性 特點。二是在客觀規(guī)制層面，體現(xiàn)為從業(yè)資源的隔離。責(zé)令 停產(chǎn)停業(yè)措施的運(yùn)用，在對從業(yè)者進(jìn)行負(fù)面評價的同時， 在客觀上也發(fā)揮著資源隔離功能：一方面，在對現(xiàn)有資源隔離方面，由

14、于缺少從業(yè)實踐的運(yùn)用鏈接，被監(jiān)管對象為 從業(yè)所進(jìn)行的一切人力、物力等資源投入準(zhǔn)備都將暫時處 于被隔離的資源“空耗"狀態(tài)。這種資源“空耗”狀態(tài)的 形成，盡管不像罰款等行政處罰一樣，從業(yè)者需要再行付 出金錢給付類的額外成本，但從消極層面來說，資源“空 耗''狀態(tài)在一定期間內(nèi)的持續(xù)存在，這本身對于從業(yè)者而 言，就是一種現(xiàn)實的違法成本負(fù)擔(dān)，在客觀上加大了從業(yè) 者的違法責(zé)任，發(fā)揮了懲戒威懾功能，有利于倒逼從業(yè)者 規(guī)范從業(yè)行為；另一方面，在對潛在資源隔離方面，因違 法而導(dǎo)致責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)情形下，客觀上也形成了一種信譽(yù) 機(jī)制，“使理性主體在分散的交易場景中能夠有效決策, 選擇可靠的交

15、易對象，規(guī)避高風(fēng)險的對象?！庇捎陔S著 從業(yè)者因違法而被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)信息的及時充分披露，社 會公眾又會同步對其信用形成否定性評價。社會公眾信用 否定性評價極易為從業(yè)者與未來交易對象進(jìn)行再次交易 造成障礙，使得從業(yè)者容易失去合作伙伴，喪失潛在的交 易機(jī)會，因此，從市場交易層面來說，將從業(yè)者隔離在了 從業(yè)權(quán)利場域之外，從而最終形成對潛在交易資源的隔離 狀態(tài)。（二）體現(xiàn)能力矯正功能，為從業(yè)者恢復(fù)從業(yè)能力提供緩沖空間停產(chǎn)停業(yè)措施在發(fā)揮違法隔離功能的同時，在特定情 形下，也發(fā)揮著從業(yè)能力矯正功能。在有些情形下，盡管 從形式上看從業(yè)者依然具備從業(yè)許可權(quán)，但其實質(zhì)上已暫 時不再具備從業(yè)許可條件，若繼續(xù)實施從業(yè)

16、行為必將損害 公共利益。基于停產(chǎn)停業(yè)措施的及時運(yùn)用，在規(guī)定的停產(chǎn) 停業(yè)期限內(nèi)，從業(yè)者已不能再繼續(xù)實施相關(guān)從業(yè)行為。在 這一監(jiān)管狀態(tài)之下，在從業(yè)中止和從業(yè)終止之間就建立了 一道緩沖機(jī)制，體現(xiàn)了規(guī)制的梯度性與層次性要求?；?停產(chǎn)停業(yè)所形成的緩沖空間，從業(yè)者獲得了 “起死回生" 的從業(yè)能力矯正機(jī)會，最終也有利于緩和公益與私益的矛 盾和沖突，最大限度地實現(xiàn)從業(yè)許可制度的法益。停產(chǎn)停 業(yè)措施能力矯正功能主要體現(xiàn)在以下兩種停產(chǎn)停業(yè)類型 之中：一是申請停產(chǎn)停業(yè)。申請停產(chǎn)停業(yè)是指從業(yè)者在停產(chǎn)停業(yè)前，依法向行政監(jiān)管機(jī)關(guān)提出申請，由行政監(jiān)管機(jī)關(guān) 決定是否同意其停產(chǎn)停業(yè)的一種情形。在申請停產(chǎn)停業(yè)類 型中

17、，從業(yè)者在獲得相關(guān)從業(yè)許可以后，隨著內(nèi)外部條件 的動態(tài)變化，其從業(yè)能力也會隨之發(fā)生動態(tài)變化，而對于 究竟是否持續(xù)具備從業(yè)能力這一關(guān)鍵問題，相對于行政監(jiān) 管機(jī)關(guān)、社會公眾而言，其更能實時準(zhǔn)確感知。因此，通 過設(shè)定申請停產(chǎn)停業(yè)制度，賦予從業(yè)者以從業(yè)意愿表達(dá)通 道，讓從業(yè)者在出現(xiàn)暫時從業(yè)不能狀態(tài)時，向行政監(jiān)管機(jī) 關(guān)主動提出停產(chǎn)停業(yè)申請，主動進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管信息披露, 通過許可停產(chǎn)停業(yè)，對從業(yè)權(quán)利進(jìn)行暫時“懸置”。在“懸 置''從業(yè)權(quán)利的同時，也一并擱置與從業(yè)權(quán)利直接相關(guān)的 義務(wù)的履行。基于停產(chǎn)停業(yè)所形成的行為“調(diào)整期”，從 業(yè)者可以依法采取從業(yè)能力恢復(fù)性措施，及時進(jìn)行從業(yè)能 力修復(fù)矯正，

18、在規(guī)定的停產(chǎn)停業(yè)期限內(nèi)恢復(fù)從業(yè)能力，從 而避免因“帶病"運(yùn)行所可能產(chǎn)生的公共利益受損問題。二是因違法而強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)。因違法而強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè) 是指行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為懲戒從業(yè)違法行為而依職權(quán)作出責(zé) 令停產(chǎn)停業(yè)決定的情形，在目前的監(jiān)管實踐中，主要體現(xiàn) 為責(zé)令停止執(zhí)業(yè)、停產(chǎn)停業(yè)、停產(chǎn)整治和暫扣許可證照等 法律責(zé)任形式。在對違法行為進(jìn)行懲戒而強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)情 形下，停產(chǎn)停業(yè)的能力矯正功能主要體現(xiàn)在以下兩個層面:第一，糾正違法動機(jī)傾向，從主觀層面進(jìn)行能力矯正。 從業(yè)違法行為的發(fā)生，首先要歸責(zé)于從業(yè)者主觀過錯的存 在，正是由于其違法投機(jī)主義意識的存在，在客觀環(huán)境支 撐激發(fā)下，具有了實施違法的各種條件，實施

19、違法行為成 為可能。因此，從主觀層面來分析，一旦導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)的 違法事實產(chǎn)生，從業(yè)者就已經(jīng)失去了依法從業(yè)的主動動機(jī), 在主觀層面上出現(xiàn)了從業(yè)能力障礙。在停產(chǎn)停業(yè)期間，基 于強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)措施的規(guī)制效力，從業(yè)者在外部懲戒持續(xù) 壓力下，其心理也將受到持續(xù)“改造”，從而樹立守法動 機(jī)，及時回歸依法從業(yè)的“正途”。第二，彌補(bǔ)實施條件不足，從客觀層面進(jìn)行能力矯正。 從業(yè)違法行為的發(fā)生，除因從業(yè)者在主觀動機(jī)層面出現(xiàn)問 題外，有時還因存在著不依法為從業(yè)行為實施營造客觀條 件支撐，明知或應(yīng)知自身在客觀上已不具備從業(yè)能力，仍 違法實施從業(yè)行為等原因而導(dǎo)致。從違法行為表象來看， 可能體現(xiàn)為從業(yè)者對于某一規(guī)則的違反，

20、但從實質(zhì)層面來 分析，則是其從業(yè)能力不足問題在某一規(guī)范點上的集中體 現(xiàn)。在此情形下，通過責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，發(fā)揮停產(chǎn)停業(yè)的責(zé) 令改正功能，給予從業(yè)者一定的整改期限，在改正期限內(nèi)， 從業(yè)者可通過完善從業(yè)許可實施條件，強(qiáng)化從業(yè)整改，提 升從業(yè)能力，但如在規(guī)定的停產(chǎn)停業(yè)期限內(nèi)仍然不能達(dá)到 從業(yè)許可實施條件，則會導(dǎo)致終止從業(yè)許可等更為嚴(yán)重的 法律后果。（三）體現(xiàn)規(guī)制協(xié)同功能，為系統(tǒng)性處理從業(yè)關(guān)聯(lián)問 題提供配套支撐停產(chǎn)停業(yè)措施在發(fā)揮違法隔離、能力矯正功能的同時, 在特定情形下也從促進(jìn)一體化、系統(tǒng)性監(jiān)管的角度，發(fā)揮 著規(guī)制協(xié)同功能，從更寬規(guī)制層面上體現(xiàn)對維護(hù)公共利益 實現(xiàn)的主導(dǎo)價值追求。停產(chǎn)停業(yè)規(guī)制協(xié)同功能主要

21、體現(xiàn)在以下三個方面： 一是在保障處理從業(yè)違法行為方面，體現(xiàn)規(guī)制的預(yù)防性功能。在行政監(jiān)管機(jī)關(guān)查處違法行為時，為防范危害后 果的擴(kuò)大，更好地讓從業(yè)者配合行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對違法行為 進(jìn)行調(diào)查處理，為從業(yè)許可違法行為的查處創(chuàng)造更加有利 的執(zhí)法環(huán)境，通過運(yùn)用停產(chǎn)停業(yè)措施，將從業(yè)者暫時從從 業(yè)權(quán)利場域中隔離出來，從而發(fā)揮這一手段所具有的及時 止損與違法處理保障功能，體現(xiàn)規(guī)制的預(yù)防性功能。例如, 期貨交易管理條例第55條規(guī)定，期貨公司逾期未改 正，其行為嚴(yán)重危及期貨公司的穩(wěn)健運(yùn)行、損害客戶合法 權(quán)益，或者涉嫌嚴(yán)重違法違規(guī)正在被國務(wù)院期貨監(jiān)督管理 機(jī)構(gòu)調(diào)查的，國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以區(qū)別情形，對 其采取限制或者

22、暫停部分期貨業(yè)務(wù)措施。二是在保障處理從業(yè)關(guān)聯(lián)問題方面，體現(xiàn)規(guī)制的協(xié)同 性功能。停產(chǎn)停業(yè)規(guī)制功能的發(fā)揮不僅體現(xiàn)在本從業(yè)許可 監(jiān)管方面，同時還體現(xiàn)在與從業(yè)許可相關(guān)聯(lián)問題的其他事 項處理方面。當(dāng)然，在不同情形下，從業(yè)者在停產(chǎn)停業(yè)監(jiān) 管法律關(guān)系中的義務(wù)性質(zhì)會有所不同：一為主體性義務(wù)。 在特定情形下，基于停產(chǎn)停業(yè)的要求，從業(yè)者需要配合監(jiān) 管機(jī)關(guān)對自身違法行為或者相應(yīng)監(jiān)管事項的處理，這是從 業(yè)者的一項法定主體性義務(wù)。二為協(xié)助性義務(wù)。因處置重 大突發(fā)事件，出于維護(hù)公共利益實現(xiàn)的需要，可依法強(qiáng)制 從業(yè)者中止從業(yè)行為，從合理平衡利益關(guān)系角度考慮，行 政監(jiān)管機(jī)關(guān)可依據(jù)停產(chǎn)停業(yè)與從業(yè)者利益關(guān)聯(lián)程度及對 從業(yè)者權(quán)利影

23、響程度等要素的科學(xué)合理評估，依法給予從 業(yè)者適當(dāng)?shù)膸椭Ｈ窃诒Ｕ闲姓葷?jì)機(jī)制銜接方面，體現(xiàn)規(guī)制的配合 性功能。停產(chǎn)停業(yè)措施的規(guī)制協(xié)同功能不僅體現(xiàn)在對于一 般監(jiān)管事項的處理方面，有時也發(fā)揮有效銜接行政救濟(jì)機(jī) 制的功能，體現(xiàn)規(guī)制的配合性功能。例如，在行政復(fù)議救 濟(jì)程序中，為防止因行政決定不停止執(zhí)行所可能引發(fā)的爭 議處理復(fù)雜化、危害后果擴(kuò)大化、危害后果不可恢復(fù)性等 問題，從強(qiáng)化行政救濟(jì)配套保障角度，行政復(fù)議法第 21條規(guī)定，在被申請人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行、申請人申請停止執(zhí)行的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決 定停止執(zhí)行具體行政行為。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的停止執(zhí)行 決定，對于業(yè)已生效的從業(yè)許可決定而

24、言，本質(zhì)上就是一 種停產(chǎn)停業(yè)決定。三、規(guī)制路徑選擇：基于類型化規(guī)制的視角基于類型化規(guī)制視角，針對目前停產(chǎn)停業(yè)措施法律規(guī)制所存在的問題，筆者認(rèn)為，需要按照統(tǒng)一性與差異性相 結(jié)合的原則，在回應(yīng)解決包括停產(chǎn)停業(yè)設(shè)定范圍界定、停 產(chǎn)停業(yè)與其他規(guī)制措施銜接轉(zhuǎn)換、停產(chǎn)停業(yè)不能介入事項 等內(nèi)容在內(nèi)的停產(chǎn)停業(yè)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)問題的基礎(chǔ)上，從常態(tài)與 應(yīng)急行政兩個層面考量，重點把握以下六個方面的機(jī)制建 設(shè)：（一）停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)機(jī)制在申請停產(chǎn)停業(yè)類型中，能否停產(chǎn)停業(yè)由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)來審查決定。因此，如何審查批準(zhǔn)停產(chǎn)停業(yè)申請，應(yīng)當(dāng) 成為停產(chǎn)停業(yè)措施法律規(guī)制過程中首先需要解決的基礎(chǔ) 性、前提性問題。就目前而言，盡管在一些行

25、政監(jiān)管規(guī)范 中有停產(chǎn)停業(yè)批準(zhǔn)程序的制度安排，但基本上都沒有對具 體審查批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)化規(guī)定。具體審查批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的缺失 降低了停產(chǎn)停業(yè)措施運(yùn)行實踐的規(guī)范性，容易導(dǎo)致停產(chǎn)停 業(yè)審查批準(zhǔn)權(quán)行使不規(guī)范的問題。停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)重點關(guān)照以 下兩個方面的規(guī)制要素：一是審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。從保持從業(yè)許可初始審批機(jī)關(guān)與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)相統(tǒng)一的角度出發(fā)，申請停產(chǎn)停業(yè)的審批主 體一般歸屬于初始從業(yè)許可審批機(jī)關(guān)，但鑒于申請停產(chǎn)停 業(yè)發(fā)生在從業(yè)準(zhǔn)入后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)之中，從持續(xù)深化推進(jìn)“放管服”改革、提升監(jiān)管便利性與實效性角度考慮，在 監(jiān)管層級層面，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)可以通過適度降低行政審批 等級，將停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)權(quán)下

26、放給基層監(jiān)管機(jī)關(guān)行 使，以實現(xiàn)從業(yè)許可初始決定權(quán)與停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn) 權(quán)的適度分離。基于這一監(jiān)管權(quán)力配置安排，可以充分利 用基層監(jiān)管機(jī)關(guān)更加接近從業(yè)者、掌握實際情況、調(diào)查便 利的客觀優(yōu)勢，擺脫高層級監(jiān)管機(jī)關(guān)難以接近事實之窘境, 有效提高停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)效率與準(zhǔn)確性。二是審查批準(zhǔn)要素。如何確定停產(chǎn)停業(yè)審查批準(zhǔn)要素, 這事關(guān)停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)制度構(gòu)建的正當(dāng)性與合理 性。之所以要對停產(chǎn)停業(yè)申請進(jìn)行審查，主要是基于停產(chǎn) 停業(yè)實施與維護(hù)公共利益實現(xiàn)的直接關(guān)聯(lián)性，因此，審查 要素的確定也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共利益實現(xiàn)為核心價值導(dǎo)向。 基于此，審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)可重點從以下三個方面對停產(chǎn)停業(yè) 申請進(jìn)行審查：第一，

27、停產(chǎn)停業(yè)理由。申請停產(chǎn)停業(yè)的理由設(shè)定是否 正當(dāng)，事關(guān)停產(chǎn)停業(yè)申請審查批準(zhǔn)制度價值最終能否實現(xiàn)。 基于從業(yè)許可實施所具有的權(quán)利與義務(wù)雙重性特點，為防 范從業(yè)者申請停產(chǎn)停業(yè)的隨意性，從確保公共服務(wù)得以持 續(xù)、穩(wěn)定提供的角度考量，導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)的理由應(yīng)當(dāng)更多 地體現(xiàn)為一種客觀不能因素，即一般只有在發(fā)生了導(dǎo)致從 業(yè)者確實不能繼續(xù)實施從業(yè)許可的客觀障礙情形時，從業(yè) 者才可申請停產(chǎn)停業(yè)，主觀認(rèn)識因素通常并不能構(gòu)成申請 停產(chǎn)停業(yè)的理由。當(dāng)然，這種客觀障礙情形既可能來源于 外部客觀環(huán)境的變化，也包括自身內(nèi)部實施能力出現(xiàn)的動 態(tài)變化。例如，期貨公司監(jiān)督管理辦法第35條第1款 規(guī)定：“期貨公司因遭遇不可抗力等正當(dāng)事

28、由申請停業(yè)的, 應(yīng)當(dāng)妥善處理客戶資產(chǎn)，清退或者轉(zhuǎn)移客戶?！痹谶@一立 法例中，不可抗力的事由就是一種外部客觀環(huán)境障礙。第二，停產(chǎn)停業(yè)期限。停產(chǎn)停業(yè)期限長短直接關(guān)系到 從業(yè)者私益與公共利益維護(hù)之間關(guān)系的平衡。鑒于監(jiān)管領(lǐng) 域、監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管對象等不同因素，允許停產(chǎn)停業(yè)的期 限可能也會有所不同，因此，從體現(xiàn)監(jiān)管差異性原則出發(fā), 關(guān)于停產(chǎn)停業(yè)期限的把握宜在堅持公共利益最大化的總 體原則框架下，按照比例原則要求，根據(jù)個案具體情況, 特別是需要結(jié)合從業(yè)者實際從業(yè)能力狀況、停產(chǎn)停業(yè)對其 他關(guān)聯(lián)權(quán)利影響程度等因素，授權(quán)審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)來進(jìn)行綜 合評估確定。在目前的監(jiān)管實踐中，監(jiān)管規(guī)范更多的是就 停產(chǎn)停業(yè)最長期限作出

29、了規(guī)定，而對于如何就個案來確定 停產(chǎn)停業(yè)具體期限，則沒有相關(guān)細(xì)化操作性規(guī)定，這也從 側(cè)面體現(xiàn)了在停產(chǎn)停業(yè)具體期限問題上審批機(jī)關(guān)的授權(quán) 性需求。第三，停產(chǎn)停業(yè)后續(xù)處理方案。在申請停產(chǎn)停業(yè)類型 中，從業(yè)者實施從業(yè)行為通常涉及普遍服務(wù)履行，例如， 行政許可法第67條對涉及普遍服務(wù)的行政許可事項 的履行作了特別規(guī)定，針對從業(yè)者停產(chǎn)停業(yè)設(shè)置了事前審 批監(jiān)管模式。之所以設(shè)置事前審批監(jiān)管模式，主要原因在 于從業(yè)者從業(yè)行為面向不特定的普遍服務(wù)受益人，社會公 眾對其從業(yè)事項具有很強(qiáng)的社會依賴性，如果允許從業(yè)者 自主決定停產(chǎn)停業(yè)，則會將公共利益的維護(hù)置于從業(yè)者私 人利益之下，社會公眾利益，特別是基本公共服務(wù)保障將

30、 處于一種不確定的“斷檔”狀態(tài)。因此，如何處置從業(yè)者 停產(chǎn)停業(yè)申請，除了需要考慮從業(yè)者自身利益之外，還應(yīng) 當(dāng)從特別強(qiáng)化公共利益的角度出發(fā)，一并考慮停產(chǎn)停業(yè)以 后的后續(xù)公共利益維護(hù)方案，防止因停產(chǎn)停業(yè)而連鎖引發(fā) 的公共利益受損問題。（二）停產(chǎn)停業(yè)信息通報機(jī)制停產(chǎn)停業(yè)不僅對本從業(yè)許可產(chǎn)生直接法律效力，而且 也與其他關(guān)聯(lián)監(jiān)管事項的監(jiān)管質(zhì)態(tài)提升息息相關(guān)。實踐證 明，在申請停產(chǎn)停業(yè)和強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)情形下，從強(qiáng)化監(jiān)管 信息共享，推進(jìn)無縫監(jiān)管角度考慮，應(yīng)當(dāng)建立停產(chǎn)停業(yè)信 息通報機(jī)制?；谛畔⑼▓髾C(jī)制的要求，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)將 監(jiān)管信息通報給其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)，有利于其他監(jiān)管機(jī)關(guān) 及時調(diào)整、變更監(jiān)管措施，協(xié)同發(fā)揮監(jiān)管

31、效能?？傮w而言， 停產(chǎn)停業(yè)監(jiān)管信息通報機(jī)制的功能主要體現(xiàn)在以下兩個 層面：一是對本從業(yè)許可事項的監(jiān)管功能。停產(chǎn)停業(yè)信息通 報機(jī)制對于本從業(yè)許可的監(jiān)管價值主要體現(xiàn)在從業(yè)許可準(zhǔn)入監(jiān)管主體與后續(xù)監(jiān)管主體相分離的情況之下。近年來, 各地推進(jìn)了相對集中行政許可權(quán)運(yùn)行，對行政許可監(jiān)管權(quán) 重新進(jìn)行了配置，原來一體化的行政許可監(jiān)管權(quán)力鏈條出 現(xiàn)了分離，行政許可監(jiān)管權(quán)在準(zhǔn)入監(jiān)管與后續(xù)監(jiān)管階段分 屬于兩個不同的監(jiān)管主體。因此，在這樣一種監(jiān)管模式下, 強(qiáng)化從業(yè)許可兩個不同監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的監(jiān)管信息溝通與 協(xié)助，構(gòu)建通暢、高效的監(jiān)管協(xié)調(diào)配合機(jī)制，保持監(jiān)管權(quán) 力運(yùn)行的協(xié)同性與統(tǒng)一性顯得非常必要，而停產(chǎn)停業(yè)信息 通報機(jī)制就是

32、一種典型的行政監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。二是對關(guān)聯(lián)監(jiān)管事項的監(jiān)管功能。任何一項從業(yè)許可 監(jiān)管都不是一種獨立存在，其監(jiān)管質(zhì)態(tài)取決于本行政許可 運(yùn)行監(jiān)管和關(guān)聯(lián)事項監(jiān)管兩個方面，兩個方面協(xié)同發(fā)揮著 對于行政許可的監(jiān)管功能。當(dāng)然，在不同的情形下，兩者 之間的監(jiān)管協(xié)同功能發(fā)揮也有所不同。就停產(chǎn)停業(yè)信息通 報機(jī)制功能而言，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，在非前 置型關(guān)聯(lián)許可關(guān)系中，停產(chǎn)停業(yè)信息對于其他關(guān)聯(lián)監(jiān)管事 項的監(jiān)管價值更多體現(xiàn)為一種信息溝通特征的監(jiān)管輔助 功能，其并不能對其他關(guān)聯(lián)監(jiān)管事項產(chǎn)生決定性影響；另 一方面，在前置型關(guān)聯(lián)許可關(guān)系中，一項行政許可是取得 其他關(guān)聯(lián)行政許可的前提條件，針對前置行政許可事項作 出的停

33、產(chǎn)停業(yè)的決定勢必會對其他后續(xù)行政許可產(chǎn)生直 接連鎖性影響，因此，在這樣一種前置許可法律關(guān)系背景 下，構(gòu)建停產(chǎn)停業(yè)信息通報機(jī)制就顯得非常必要。而就目 前我國監(jiān)管實踐而言，這方面的信息通報機(jī)制建設(shè)還非常 薄弱，缺少有效的監(jiān)管信息溝通極易導(dǎo)致前置從業(yè)許可與 后續(xù)許可效力不吻合問題的發(fā)生，進(jìn)而可能會誘發(fā)監(jiān)管脫 節(jié)，形成監(jiān)管盲區(qū)。（三）停產(chǎn)停業(yè)期間的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制基于停產(chǎn)停業(yè)的規(guī)制效力，停產(chǎn)停業(yè)期間，從業(yè)者空 有“行政許可持有人"身份，其并不能實質(zhì)上享有從業(yè)許 可權(quán)利，但盡管如此，從業(yè)者與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)之間監(jiān)管法 律關(guān)系仍持續(xù)存在，因此，構(gòu)建停產(chǎn)停業(yè)期間動態(tài)監(jiān)管機(jī) 制就具有了必要性與正當(dāng)性。而就目

34、前我國監(jiān)管實踐而言, 關(guān)于停產(chǎn)停業(yè)期間的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)總體薄弱，動態(tài)監(jiān) 管機(jī)制的缺失影響了停產(chǎn)停業(yè)規(guī)制整體功能的發(fā)揮，降低 了監(jiān)管質(zhì)態(tài)。根據(jù)差異化監(jiān)管要求，停產(chǎn)停業(yè)期間動態(tài)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不同的規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制要求，具體體現(xiàn)在以下幾個 方面:一是在自行停產(chǎn)停業(yè)類型中，以動態(tài)掌握監(jiān)管信息為 規(guī)制重點。與申請停產(chǎn)停業(yè)和強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)相比，在自行 停產(chǎn)停業(yè)類型中，由于其從業(yè)行為與公共利益關(guān)聯(lián)度相對 較低，因此，從業(yè)者不僅可以自行決定是否停產(chǎn)停業(yè)，而 且在停產(chǎn)停業(yè)期間動態(tài)監(jiān)管要求也有所不同。例如，在商 事主體登記監(jiān)管中，公司法第211條規(guī)定，公司開業(yè) 后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上的，可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷

35、營業(yè)執(zhí)照。因此，根據(jù)后續(xù)監(jiān)管要求，需要構(gòu)建停產(chǎn)停業(yè) 期間動態(tài)監(jiān)管信息溝通機(jī)制，讓行政監(jiān)管機(jī)關(guān)能夠及時動 態(tài)掌握市場主體停產(chǎn)停業(yè)時間，以便及時啟動吊銷營業(yè)執(zhí) 照程序，讓處于“僵死”狀態(tài)的公司及時退出市場，進(jìn)一 步規(guī)范市場秩序。筆者認(rèn)為，盡管在自主停產(chǎn)停業(yè)類型中, 從業(yè)者擁有停產(chǎn)停業(yè)決定權(quán)，但從加強(qiáng)監(jiān)管信息均衡角度 出發(fā)，從業(yè)者負(fù)有監(jiān)管信息報告義務(wù)，這是對從業(yè)者強(qiáng)制 信息披露義務(wù)要求。二是在申請停產(chǎn)停業(yè)類型中，以維護(hù)保障公共服務(wù)為規(guī)制重點。在申請停產(chǎn)停業(yè)類型中，從業(yè)者從業(yè)行為事關(guān) 普遍服務(wù)履行質(zhì)態(tài)提升與重大公共利益的實現(xiàn)。因此，一 旦獲得停產(chǎn)停業(yè)批準(zhǔn)，從業(yè)行為就會處于中止?fàn)顟B(tài)，而從業(yè)者就負(fù)有了如何

36、做好停產(chǎn)停業(yè)后的后續(xù)監(jiān)管銜接義務(wù), 以持續(xù)維護(hù)公共利益的實現(xiàn)。在此情形下，后續(xù)監(jiān)管規(guī)制 應(yīng)當(dāng)以持續(xù)維護(hù)公共利益實現(xiàn)為規(guī)制重點。例如，鐵路 運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可辦法第20條規(guī)定：“被許可企業(yè)未 經(jīng)國家鐵路局批準(zhǔn)，不得擅自停業(yè)、歇業(yè)?！薄氨辉S可企 業(yè)因特殊情況需停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)提前90日向國家鐵 路局提出書面申請，并提前60日向社會公告，按有關(guān)規(guī) 定妥善處理相關(guān)運(yùn)輸業(yè)務(wù)?！比窃谝蜻`法而強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)類型中，以防范無證從 業(yè)行為為規(guī)制重點。在因違法而導(dǎo)致強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)類型中, 基于停產(chǎn)停業(yè)決定，從業(yè)者并不能繼續(xù)從業(yè)。鑒于停產(chǎn)停 業(yè)決定并不直接導(dǎo)致對初始從業(yè)許可決定的撤銷，因此， 在效力層面上，會出現(xiàn)停產(chǎn)

37、停業(yè)決定效力與初始從業(yè)許可 決定之間的效力分離狀態(tài)，這在某種程度上就為從業(yè)者無 證從業(yè)提供了違法縫隙。因此，停產(chǎn)停業(yè)期間，從業(yè)者違 法從業(yè)就具有了一定的現(xiàn)實可能性，基于此，停產(chǎn)停業(yè)后， 從維護(hù)從業(yè)許可效力統(tǒng)一性的角度，加強(qiáng)停產(chǎn)停業(yè)后續(xù)從 業(yè)監(jiān)管，杜絕從業(yè)者無證從業(yè)行為應(yīng)當(dāng)成為規(guī)制的重點。 例如，律師事務(wù)所管理辦法第62條第3款規(guī)定：“律 師事務(wù)所受到停業(yè)整頓處罰的，應(yīng)當(dāng)自處罰決定生效后至 處罰期限屆滿前，將執(zhí)業(yè)許可證繳存其所在地縣級司法行 政機(jī)關(guān)。"在這一立法例中，繳存執(zhí)業(yè)許可證的規(guī)定，體現(xiàn)了強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)情形下防范無證從業(yè)行為的規(guī)制要求。（四）停產(chǎn)停業(yè)解除前的從業(yè)能力評價機(jī)制u!在停

38、產(chǎn)停業(yè)狀態(tài)中，從業(yè)者的從業(yè)能力通常呈現(xiàn)動態(tài)變化特征，這一特征決定了在停產(chǎn)停業(yè)解除前構(gòu)建從業(yè)能 力評價機(jī)制的必要性與合理性。評估從業(yè)能力評價機(jī)制的 必要性與合理性，可重點從以下兩個停產(chǎn)停業(yè)類型層面來進(jìn)行考察：一是在申請停產(chǎn)停業(yè)類型中，從業(yè)能力隨時間變化而 呈現(xiàn)衰減態(tài)勢。在申請停產(chǎn)停業(yè)類型中，從業(yè)者經(jīng)過批準(zhǔn) 暫時停止了從業(yè)行為，而隨著從業(yè)行為的暫停實施，其基 于實施從業(yè)許可而進(jìn)行的一切保障支撐都會處于資源“空 耗"狀態(tài)，而資源“空耗"狀態(tài)在短期內(nèi)可能并不能構(gòu)成 對從業(yè)能力的根本性影響，但長時間的停產(chǎn)停業(yè)將會導(dǎo)致 對從業(yè)能力的“侵蝕”，進(jìn)而可能會引發(fā)從業(yè)不能的問題。 當(dāng)然在不同的

39、監(jiān)管領(lǐng)域，因監(jiān)管對象不同，從業(yè)能力衰減 開始點會有所不同，但在超過衰減點后出現(xiàn)從業(yè)能力衰減 態(tài)勢，則是所有監(jiān)管領(lǐng)域存在的共性特征。因此，通過建 立從業(yè)能力評價機(jī)制，在停產(chǎn)停業(yè)期限結(jié)束前，對從業(yè)者 從業(yè)能力進(jìn)行評估，有助于防范因停產(chǎn)停業(yè)而失能的從業(yè) 者進(jìn)入從業(yè)權(quán)利領(lǐng)域，給公共利益的實現(xiàn)帶來不利影響。二是在因違法而強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)類型中，從業(yè)能力是否 恢復(fù)處于不確定狀態(tài)。在因違法而導(dǎo)致停業(yè)整頓、停產(chǎn)停 業(yè)等強(qiáng)制停產(chǎn)停業(yè)情形下，從業(yè)者因不再具備從業(yè)能力而 處于從業(yè)許可能力恢復(fù)調(diào)整狀態(tài)。停產(chǎn)停業(yè)期間，違法行 為主體的從業(yè)許可持有人身份雖然得以繼續(xù)維持，但在停 產(chǎn)停業(yè)期限屆滿前，其從業(yè)能力是否已經(jīng)恢復(fù)，則處

40、于很 大的不確定狀態(tài)。因此，從強(qiáng)化許可準(zhǔn)入監(jiān)管角度考慮, 行政監(jiān)管機(jī)關(guān)需要重新評估從業(yè)者是否具備從業(yè)許可條 件，如不作重新評價，有可能會導(dǎo)致從業(yè)許可準(zhǔn)入監(jiān)管的 失控，形成“累整累犯”的監(jiān)管困局。目前，有些監(jiān)管規(guī) 范盡管對停產(chǎn)停業(yè)后從業(yè)能力恢復(fù)評價機(jī)制作了規(guī)定，但 總體上仍偏概括，操作性與實效性并不強(qiáng)。例如，消防 監(jiān)督檢查規(guī)定第29條規(guī)定：“對被責(zé)令停止施工、停 止使用、停產(chǎn)停業(yè)處罰的當(dāng)事人申請恢復(fù)施工、使用、生 產(chǎn)、經(jīng)營的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到書面申請之日 起三個工作日內(nèi)進(jìn)行檢查，自檢查之日起三個工作日內(nèi)作 出決定，送達(dá)當(dāng)事人。"（五）應(yīng)急狀態(tài)下的停產(chǎn)停業(yè)決策評估論證機(jī)制作為行

41、政法上的一種強(qiáng)制性干涉手段，應(yīng)急狀態(tài)下停 產(chǎn)停業(yè)措施的運(yùn)用會對從業(yè)者權(quán)益產(chǎn)生不利的影響，因此, 從平衡公共利益和從業(yè)者主體利益關(guān)系角度出發(fā)，停產(chǎn)停 業(yè)決策應(yīng)當(dāng)按照比例原則要求，從停產(chǎn)停業(yè)適用目的是否 具有合理性、能否達(dá)到立法目的、是否存在替代性手段等 方面進(jìn)行多元綜合考察。在我國目前應(yīng)急法律規(guī)范體系中，關(guān)于應(yīng)急狀態(tài)下停 產(chǎn)停業(yè)措施的規(guī)定比較概括，并不具體，可操作性并不強(qiáng)。例如，傳染病防治法第42條規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流 行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù) 防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時， 在報經(jīng)上一級人民政府決定的情況下，可以采取限制或者 停止集市、影劇院演出

42、或者其他人群聚集的活動、停工、 停業(yè)、停課等措施。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確理解其中關(guān)于“必要 時”的規(guī)定是確保停工、停業(yè)等停產(chǎn)停業(yè)措施體現(xiàn)比例原 則的前提，而要做到這一點，必然離不開包括評估論證機(jī) 制等在內(nèi)的應(yīng)急決策機(jī)制的有效支撐。通過進(jìn)一步健全完 善評估主體、評估程序、評估方式等應(yīng)急決策機(jī)制，采取 定性與定量分析相結(jié)合等方法，運(yùn)用風(fēng)險決策思維，對擬 采取的停產(chǎn)停業(yè)措施的必要性、可行性、緊迫性以及成本 效益進(jìn)行風(fēng)險評估，科學(xué)審慎地作出停產(chǎn)停業(yè)決策。此次 我國新冠疫情防控處置過程中，各方專家在不同階段對疫 情防控形勢與應(yīng)對措施的及時科學(xué)評估論證，就有效地確 保了停工、停業(yè)等應(yīng)急決策的科學(xué)性與民主性。（六）停產(chǎn)停業(yè)與終止從業(yè)銜接機(jī)制停產(chǎn)停業(yè)作為一個行政監(jiān)管環(huán)節(jié)，其與上下游監(jiān)管環(huán) 節(jié)之間的銜接順暢程度直接影響著其監(jiān)管功能的整體性 發(fā)揮。在與終止許可監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接方面，通過構(gòu)建停產(chǎn)停 業(yè)與終止從業(yè)的有序銜接機(jī)制，有利于體系化、制度化地 對不再具備從業(yè)