我國行政強制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想

1、我國行政強制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想 發(fā)布時間： 2003-2-1  作者： 行政強制執(zhí)行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對于保障法律法規(guī)的順利實施，行政權(quán)力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。由于行政強制執(zhí)行是以強制為主要特征的，因此，該項制度設(shè)置是否合理和必要，運行是否適當(dāng)也直接關(guān)系到公民法人的基本權(quán)利。為此，規(guī)范和限制行政強制執(zhí)行權(quán)力成為很多國家行政法近幾十年的重要課題之一。我國經(jīng)過近二十年的法制實踐，各行政管理領(lǐng)域的強制執(zhí)行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外”的特有執(zhí)行模式。其次，在手段上，

2、直接強制似遠遠多于間接強制。再次，在程序上，則以法院“非訴訟化”的“申請與形式審查”為主要形式。最后，在監(jiān)督與救濟方面，則以行政復(fù)議、訴訟與國家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認(rèn)，也不意味著法治化程度得到提高。相反，從我國行政強制執(zhí)行實踐來看，目前還存在著大量問題，主要表現(xiàn)在，缺乏統(tǒng)一立法，執(zhí)行權(quán)限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執(zhí)行缺乏力度等，這些問題亟待統(tǒng)一立法解決。本文正是從我國行政強制執(zhí)行的現(xiàn)狀出發(fā)，通過對行政強制執(zhí)行存在問題的分析，提出制定統(tǒng)一行政強制執(zhí)行法的立法構(gòu)想，以期拋磚引玉，推動行政強制執(zhí)行法的研究。 一、我國行政強制執(zhí)行的理論我國行政強制執(zhí)

3、行的理論是在繼承大陸法系國家行政法理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國行政管理實踐逐漸形成的。學(xué)界關(guān)于行政強制執(zhí)行的表述盡管不完全一致，但主要內(nèi)容是大體一致的。即行政強制執(zhí)行的主體是國家機關(guān)；行政強制執(zhí)行的目的是強迫當(dāng)事人履行義務(wù)，采取的手段為強制措施。不同定義的區(qū)別在于：首先，對行政強制執(zhí)行主體認(rèn)識不同，有人主張不論是行政機關(guān)還是司法機關(guān)，均有權(quán)采取強制手段追使當(dāng)事人履行義務(wù)，有人主張只有行政機關(guān)實施的強制執(zhí)行才稱為行政強制執(zhí)行，司法機關(guān)執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)的行為不是行政強制執(zhí)行。其次，對強制名義認(rèn)識不同。有學(xué)者主張強制執(zhí)行只能依據(jù)行政決定，不能直接依據(jù)法律實施強制，而大多數(shù)學(xué)者主張行政強制執(zhí)行所針對的是

4、當(dāng)事人不履行行政法義務(wù)的行為，所以，無論是行政法確定的義務(wù)還是行政機關(guān)決定確定的義務(wù)，均可成為行政機關(guān)強制執(zhí)行的名義。再次，執(zhí)行的手段不同。有學(xué)者將行政強制執(zhí)行的手段界定為行政強制措施，有的將其界定為行政措施，有的將其界定為強制方式。最后，強制執(zhí)行追求的結(jié)果有差異。多數(shù)學(xué)者主張強制執(zhí)行的結(jié)果是迫使拒不履行義務(wù)的公民法人或者其他組織履行義務(wù)，也有學(xué)者認(rèn)為，如果行政強制執(zhí)行針對的是可以代為履行的義務(wù)或某種狀態(tài)，那么達到與義務(wù)履行同一的狀態(tài)也屬于行政強制執(zhí)行追求的結(jié)果。上述觀點的差異，一方面反映出學(xué)術(shù)界對行政強制執(zhí)行的執(zhí)行機關(guān)、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行手段及執(zhí)行結(jié)果等方面認(rèn)識的不同，另一方面也說明，行政強制執(zhí)

5、行理論與一國行政強制執(zhí)行實踐的緊密聯(lián)系。我國行政機關(guān)與法院共享行政強制執(zhí)行權(quán)的實踐反映了我國行政強制執(zhí)行理論的不成熟與復(fù)雜性。要徹底有效地解決行政強制執(zhí)行實踐中的各種問題，仍必須對行政強制執(zhí)行理論進行深入研究。我認(rèn)為，下述幾個問題則是行政強制執(zhí)行理論首先應(yīng)當(dāng)予以回答的。（一）行政強制執(zhí)行的性質(zhì)行政強制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？如果是行政行為，如何解釋法院依申請采取強制措施的行為？如果是司法行為，那么又如何解釋行政機關(guān)自行執(zhí)行的情形？如果是混合行為，是否意味著行政強制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行為，很難界定。事實上，行政強制執(zhí)行是就行政機關(guān)或司法機關(guān)所要強制當(dāng)事人

6、履行的義務(wù)而言的，也就是說，無論是行政機關(guān)還是司法機關(guān)，它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。但從行政強制執(zhí)行的內(nèi)容即行政義務(wù)角度看，行政強制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質(zhì)不同，救濟途徑也有所不同。如果是針對行政強制執(zhí)行的內(nèi)容尋求救濟，只能通過行政訴訟和行政復(fù)議途徑；如果是針對行政強制執(zhí)行措施尋求救濟，則可能要分別通過行政訴訟和司法申訴賠償進行。（二）行政強制執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系有學(xué)者認(rèn)為，行政強制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，行政主體既有下命令

7、權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，此觀點源于二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者的著作。也曾長期支配著普魯士的政治法律實踐，奠定了德國行政強制執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。本世紀(jì)初，德國的行政強制執(zhí)行制度被日本所接受和移植，并通過日本，對中國的行政強制執(zhí)行制度也產(chǎn)生了決定性的間接影響。二戰(zhàn)以后，隨著各國民主政治體制的重建，對行政強制執(zhí)行制度也進行了改革，行政權(quán)當(dāng)然包括強制執(zhí)行權(quán)的觀念受到?jīng)_擊，行政強制執(zhí)行權(quán)須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受?？磥?，在現(xiàn)代社會，并不能絕對地認(rèn)為強制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的自然延伸，它同樣需要法律的授權(quán)。行政機關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時，并不自然地享有強制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實施強制執(zhí)行

8、。（三）為何行政機關(guān)必須享有一部分強制執(zhí)行權(quán)行政強制執(zhí)行意味著行政機關(guān)有權(quán)對不履行義務(wù)的當(dāng)事人依法直接采取強制措施迫使其履行義務(wù)或達到與義務(wù)履行相同的狀態(tài)。雖然行政機關(guān)不享有全部的行政強制執(zhí)行權(quán)，但畢竟不同于民事法律關(guān)系中一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時，對方當(dāng)事人必須借助法院強制執(zhí)行的情形。這是因為，“行政處理由于具有效力先定特權(quán)，它的執(zhí)行方法和私人關(guān)系中義務(wù)不履行的執(zhí)行方法不一樣。在私人關(guān)系中，一方不履行義務(wù)時，對方只能請求法院確認(rèn)義務(wù)的存在，并強制他方履行義務(wù)。除通過法院外，私人不能有其他強制履行義務(wù)的方法。行政處理由于具有效力先定的特權(quán)，一旦成立就假定符合法律規(guī)定，不需要通過法院確認(rèn)，當(dāng)事人不服

9、時，只能通過法定的程序申訴。當(dāng)事人不履行義務(wù)時，行政機關(guān)可依職權(quán)執(zhí)行。行政處理具有強制執(zhí)行力量是由于公共利益的需要，行政機關(guān)為了公共利益所作出的決定，如果公民可以拒絕執(zhí)行，公務(wù)將無法實施，國家將成為無政府狀態(tài)?！闭窃谶@個意義上，世界許多國家行政機關(guān)都享有程度不同、范圍不一的行政強制執(zhí)行權(quán)。“行政機關(guān)則得以本身之公權(quán)力，實現(xiàn)行政行為之內(nèi)容，無須藉助于民事法院之執(zhí)行程序，此乃行政執(zhí)行之特征所在?！钡?，由行政機關(guān)自身強制執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)，多少會引發(fā)執(zhí)行不公，侵害相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象，為了有效制約行政強制權(quán)力，除立法統(tǒng)一規(guī)定行政強制的條件，程序等內(nèi)容外，還需將一部分行政強制執(zhí)行權(quán)交給法院。

10、這才能從根本上限制或監(jiān)督行政機關(guān)濫施行政強制現(xiàn)象的發(fā)生。（四）劃分行政機關(guān)與司法機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的理論很多人認(rèn)為，我國行政強制執(zhí)行權(quán)的劃分屬于折衷模式，即“并不一概否認(rèn)司法機關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)而僅賦予行政機關(guān)行政強制執(zhí)行權(quán)，也不完全把行政執(zhí)行權(quán)歸集于司法機關(guān)而排斥行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)。何時由行政機關(guān)徑自強制執(zhí)行，何時由行政機關(guān)申請司法機關(guān)執(zhí)行，須由法律法規(guī)明示?！倍煞ㄒ?guī)的規(guī)定又很不統(tǒng)一，有的法律規(guī)定須申請法院強制執(zhí)行行政處理決定，有的法律規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行，有的法律規(guī)定要行政機關(guān)自行執(zhí)行或申請強制執(zhí)行，有的法律甚至沒有規(guī)定由誰執(zhí)行。至于法律為什么這樣規(guī)定，而不那樣規(guī)定，很難說清楚。為此，有學(xué)者

11、提出了劃分行政強制執(zhí)行權(quán)的理論標(biāo)準(zhǔn)，即：“（1）對一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的需要強制執(zhí)行的情況，法律一般規(guī)定由各主管行政機關(guān)自行執(zhí)行。如強制拘留、滯納金、強制收兌等等，名目很多，但此類規(guī)定只限于極少數(shù)行政機關(guān)。（2）對一些各行政機關(guān)普遍需要的執(zhí)行手段，如強制劃撥，由各單行法規(guī)定是否由行政機關(guān)行使法律沒有授予的，任何行政機關(guān)都無權(quán)行使。為了防止濫用此項權(quán)力，損害個人、組織的合法權(quán)益，國家只給了少數(shù)幾家行政機關(guān)，其他都申請人民法院強制執(zhí)行。（3）個別對個人、組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的，法律規(guī)定也要申請人民法院強制執(zhí)行，如房屋拆遷、土地退還等。（4）凡是行政機關(guān)沒有得到強制執(zhí)行授權(quán)的，一律申請人民法院強

12、制執(zhí)行?！钡?，這種標(biāo)準(zhǔn)仍很難掌握。就海外理論而言，似乎存在一項劃分行政執(zhí)行與司法執(zhí)行的相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即“歐陸各國對于行為或不行為之執(zhí)行，固均由行政機關(guān)自行為之，而有關(guān)公法上金錢給付之執(zhí)行，則并非由行政機關(guān)自為執(zhí)行?！敝劣诮疱X給付義務(wù)由誰強制執(zhí)行，各國做法又不完全一致。如奧地利對于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，由縣政府及聯(lián)邦警察官署有權(quán)選擇適用稅捐執(zhí)行通則，行使財稅官署之權(quán)限，自行執(zhí)行，或以債權(quán)人之身份向法院申請強制執(zhí)行。在德國，公法上金錢給付之執(zhí)行，法規(guī)未有特別規(guī)定時，以稅務(wù)局為執(zhí)行機關(guān)。執(zhí)行標(biāo)的為動產(chǎn)的，依租稅通則所規(guī)定的程序執(zhí)行，如為不動產(chǎn)則由法院依民事強制執(zhí)行程序執(zhí)行。看來，把行政相對人所負的

13、義務(wù)區(qū)分為作為、不作為及金錢給付義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上劃分行政強制執(zhí)行機關(guān)是有一定道理的。值得說明的是，有些行政義務(wù)是無須執(zhí)行的，故也談不到強制執(zhí)行的問題，“如果行政處理的內(nèi)容是決定或確認(rèn)某種法律關(guān)系時，不需要執(zhí)行。例如任命某人為公務(wù)員，剝奪某公務(wù)員的榮譽稱號、開除某學(xué)生學(xué)籍，這些行政處理所規(guī)定的內(nèi)容，根據(jù)行政處理本身就已實現(xiàn)，不需要其他的執(zhí)行行為。”（五）行政強制執(zhí)行措施與行政強制措施、即時強制、司法強制措施的關(guān)系行政法理論雖然在不同意義上使用行政強制執(zhí)行、行政強制措施及即時強制概念，但實踐中的區(qū)分卻并不明顯。特別是有關(guān)強制執(zhí)行中直接強制與即使強制，法院依行政機關(guān)申請采取的強制措施與司法強制措施

14、等概念之間并無明確界線。按照現(xiàn)在較為流行的觀點，行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)依法強制拒不履行法律規(guī)定義務(wù)的相對人履行義務(wù)的行政行為，而行政強制措施是行政機關(guān)為了預(yù)防制止危害社會的行為而采取的限制人身自由、財產(chǎn)權(quán)利使其保持一定狀態(tài)的手段。行政強制措施包括各種性質(zhì)的強制措施，如強制預(yù)防、強制制止、強制恢復(fù)、強制保全、強制執(zhí)行等。行政強制執(zhí)行的表現(xiàn)形式行政強制執(zhí)行措施只是行政強制措施的一部分。它們在前提、目的、起因、采取機關(guān)等諸方面均存在區(qū)別。行政強制措施與即時強制都屬于強制執(zhí)行，不同之處在于，采取行政強制措施必須經(jīng)過法定程序，而即時強制一般都是在情況緊急時，只要符合法律規(guī)定的條件，即可采取，行政強制措施

15、針對的是違法的嫌疑，而即時強制則主要由于情況緊急。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行時法院采取的強制措施與司法強制措施并無不同。我認(rèn)為，根據(jù)性質(zhì)不同將行政強制措施劃分為幾種是恰當(dāng)?shù)?。行政強制?zhí)行所采取的行政強制措施實為行政強制措施的一介種類。所以法律如果僅規(guī)范行政強制執(zhí)行措施而不及其余是不妥的，理論上也應(yīng)將二者視為種屬關(guān)系研究。行政強制措施與即時強制也是種屬關(guān)系。因為即時強制只是行政強制措施的一種，或為制止性的，或為保全性的，或為促使性的，或為恢復(fù)性。即時強制與行政強制執(zhí)行措施的區(qū)別在于前者是直接依據(jù)法律采取的，而行政強制執(zhí)行措施則以法定義務(wù)或行政決定確定的義務(wù)為前提。即時強制實際上不是行政執(zhí)行問題，只

16、是由于即時行政強制措施與其他行政強制措施十分接近，所以常放在一起規(guī)定。二、我國行政強制執(zhí)行立法及實踐我國行政強制執(zhí)行的立法與實踐均始自80年代以后。80年代以前，包括行政強制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個中國法律建設(shè)處于停滯不前甚至倒退階段，嚴(yán)格地講，此時的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關(guān)系得到執(zhí)行。例如，當(dāng)企業(yè)不履行納稅義務(wù)時，行政機關(guān)可以直接通過行政手段迫使企業(yè)履行。另外，對公民拒不履行行政決定的，也完全可以通過行政命令及壓力實現(xiàn)。所以，在當(dāng)時社會條件下，不可能，也不必要建立行政強制的法律制度。進入80年代以來，隨著立法進程的加快，有關(guān)行政強制執(zhí)行的立法也逐漸增多。從立法的內(nèi)容看，既有對財產(chǎn)的強制執(zhí)行

17、，如對違章建筑的強制拆除，對滯納金、罰款的扣繳，也有對人身和行為的強制執(zhí)行，如對違反治安管理的行政拘留，違反環(huán)保法的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行。從執(zhí)行主體上看，立法將行政強制執(zhí)行劃分兩大類：（一）行政機關(guān)自行強制執(zhí)行行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的內(nèi)容往往是行政機關(guān)在行使職權(quán)時為當(dāng)事人設(shè)定的各種作為或不作為的義務(wù)，遇有當(dāng)事人拒不履行該義務(wù)時，行政機關(guān)可以采取強制措施迫使當(dāng)事人履行。如治安管理處罰條例規(guī)定“對無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，公安機關(guān)可以強制傳喚?！薄笆芫辛籼幜P的人應(yīng)當(dāng)在限定的時間內(nèi)，到指定的拘留所接受處罰，對抗拒執(zhí)行的，強制執(zhí)行?！北鄯ǖ?1條規(guī)定：“有服兵役義務(wù)的公民有下列行為之一的，由縣

18、級人民政府責(zé)令限期改正，逾期不改的，由縣級人民政府強制其履行兵役義務(wù)。”稅收征收管理法第28條規(guī)定：“欠繳稅款的納稅人需要出境的，應(yīng)當(dāng)在出境前向稅務(wù)機關(guān)結(jié)清應(yīng)納稅款或者提供擔(dān)保。未結(jié)清稅款，又不提供擔(dān)保的，稅務(wù)機關(guān)可以通知出境管理機關(guān)阻止其出境?！眱?nèi)河交通安全管理條例第33條規(guī)定，對于“擅自設(shè)置網(wǎng)具或種植水生物的，主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令所有人限期清除，或者強制清除?！蓖鈬巳氤鼍彻芾矸▽嵤┘殑t第51條規(guī)定“本章規(guī)定的處罰，由公安機關(guān)執(zhí)行。”行政機關(guān)自行強制執(zhí)行的情形除上述幾種外，還包括強制遣送出境、強制許可、強制收兌、強制退還、強制拆除、強制檢定、強制變賣、強制收購等。行政機關(guān)自行強制執(zhí)行通常僅限于

19、行政機關(guān)為相對人科以普通義務(wù)和法律法規(guī)確定的義務(wù)，較少及于行政機關(guān)對違反法律法規(guī)者科以制裁性義務(wù)的情形，這是我國立法的一種特殊現(xiàn)象。此外，這類行政強制執(zhí)行多以行為和人身為強制內(nèi)容，相反，有關(guān)金錢給付義務(wù)的履行除特殊幾類行政機關(guān)享有自行強制執(zhí)行的權(quán)力外，多數(shù)行政機關(guān)沒有此種權(quán)力。（二）申請法院強制執(zhí)行從我國行政強制執(zhí)行立法可以看出，行政強制執(zhí)行主體以法院為主，以行政機關(guān)為輔。故學(xué)術(shù)界將這種制度總結(jié)為“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外”的體制。盡管也有人對這種體制批評甚多，但目前仍是不可改變的事實?？v觀80年代以來制定的法律法規(guī)，絕大多數(shù)法律均將行政處罰的執(zhí)行權(quán)交于法院。例如

20、，1983年通過的中華人民共和國海上交通安全法第45條規(guī)定：“當(dāng)事人對主管機關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五天內(nèi)，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由主管機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行?！?982年通過的食品衛(wèi)生法（試行）第38條也規(guī)定“對罰款的決定不履行又逾期不起訴的，由食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請人民法院依照中華人民共和國民事訴訟法（試行）規(guī)定的程序強制執(zhí)行。”1984年通過的森林法第39條規(guī)定，“當(dāng)事人對林業(yè)主管部門的罰款決定不服的可以在接到罰款通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴；期滿不起訴也不履行的,林業(yè)主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行?！倍愂照魇展芾淼?6條規(guī)

21、定，“當(dāng)事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定逾期不申請復(fù)議也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行?！敝档米⒁獾氖牵M入90年代以來，我國很多立法一改過去在法律責(zé)任一章交代訴權(quán)、訴期的同時規(guī)定行政機關(guān)向人民法院申請執(zhí)行的立法習(xí)慣，規(guī)定行政處罰的同時并不明確規(guī)定處罰的執(zhí)行問題，例如1998年公布的證券法第11章規(guī)定了34項處罰條款，但并沒有規(guī)定行政處罰決定的執(zhí)行機關(guān)和權(quán)限。這不是立法的疏忽，也并不意味著授權(quán)行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行。事實上它是一種約定俗成的立法意識的反映，即凡是法律法規(guī)未授權(quán)行政機關(guān)自行強制的，均需向法院申請強制執(zhí)行。當(dāng)然這種立法習(xí)慣的改變與行政訴訟法的

22、規(guī)定有直接關(guān)系。行政訴訟法第66條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！本土⒎ǘ裕暾埛ㄔ簭娭茍?zhí)行的行政義務(wù)多為金錢給付義務(wù)，即行政處罰中的罰款、沒收等財產(chǎn)罰。早先個別法律規(guī)定法院強制執(zhí)行的內(nèi)容還包括“吊銷職務(wù)證書”等處罰，很明顯這是立法的疏忽。按照行政處罰法第6章的規(guī)定，執(zhí)行的內(nèi)容也全都是財產(chǎn)罰。諸如警告、暫扣吊銷許可證、執(zhí)照處罰都是類似確認(rèn)或形成判決的處罰，無須申請法院強制執(zhí)行。（三）行政機關(guān)可選擇的行政強制執(zhí)行除上述由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行以及須申請法院執(zhí)行的立法情形外，有些法律還規(guī)定了可選擇的行

23、政強制執(zhí)行模式。如1987年公布的海關(guān)法第53條規(guī)定，“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請復(fù)議或者向人民法院起訴的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金沒收或者將其被扣留的貨物、物品、運輸工具變價抵繳，也可以申請人民法院強制執(zhí)行。”這種選擇模式實際上是法院強制執(zhí)行的一種特例。即只有在法律授權(quán)行政機關(guān)于執(zhí)行前已采取某些強制措施的前提下才適用。如果行政機關(guān)沒有此類強制措施，仍然要向法院申請強制執(zhí)行。三、我國行政強制執(zhí)行立法及實踐存在的問題我國行政強制執(zhí)行制度存在的主要問題可以歸納為以下幾個方面：（一）缺乏統(tǒng)一立法行政強制執(zhí)行制度是一項重要的行政法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國有關(guān)強制執(zhí)

24、行的立法極為分散不統(tǒng)一。有些立法規(guī)定了行政強制執(zhí)行問題，有些卻沒有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一。行政訴訟法第66條表明了一個原則，即法律規(guī)定行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠遠不夠的。因為法律以什么標(biāo)準(zhǔn)確定行政自行強制執(zhí)行權(quán)？法律賦予行政機關(guān)哪些強制執(zhí)行權(quán)？行政機關(guān)又如何實現(xiàn)自行強制執(zhí)行權(quán)？法院對于行政機關(guān)的申請如何執(zhí)行？責(zé)任由誰承擔(dān)？是否所有行政行為都需要強制執(zhí)行等問題，不一而足，要解決這一系列的問題，必須進行統(tǒng)一立法。（二）行政強制執(zhí)行制度缺少指導(dǎo)原則像其他行政行為一樣，行政強制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)范。但由于我國立法并無太

25、多類似的規(guī)定，所以實踐中濫用行政強制措施的現(xiàn)象十分普遍。如未經(jīng)預(yù)先告誡強制拆除房屋，超過執(zhí)行范圍采取強制措施，習(xí)慣使用直接強制措施，不善于使用間接強制措施，不分時間強制執(zhí)行，錯誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等，這些問題均需通過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強制執(zhí)行原則加以解決。（三）行政機關(guān)與法院的行政強制執(zhí)行權(quán)劃分不清由于立法的原因，目前我國行政機關(guān)和法院在行政強制執(zhí)行權(quán)限的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面，很多行政機關(guān)因沒有法定強制執(zhí)行權(quán)而不得不申請法院強制執(zhí)行，大量的申請執(zhí)行案件不僅影響了行政效率而且也增加了法院負擔(dān)；另一方面，由于法院對于行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進行實質(zhì)審查，使得很

26、多申請執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了行政機關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭，巡回法庭等機構(gòu)，法院出名義，行政機關(guān)出錢出辦公設(shè)施，共同強制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能。據(jù)報載，“有的法庭派員直接參與抓計劃生育，收繳超生罰款；有的參與三提五統(tǒng)兌現(xiàn)，直接催糧收款，還有的應(yīng)有關(guān)部分之邀，為其收繳欠費等，個別干警在受到阻力或指責(zé)時，甚至動用警具，違法亂施強制措施?！边@些現(xiàn)象說明，把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化的處理辦法，不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率，而且也與法院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣，行政機關(guān)自行強制所有決定的設(shè)想有違行

27、政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，強制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)。（四）行政強制執(zhí)行手段不完整，程序不健全現(xiàn)行體制下，行政機關(guān)強制執(zhí)行手段并不完整，缺乏應(yīng)有的力度和威懾力。表現(xiàn)在，享有自行強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)對拒不執(zhí)行行政決定的情況往往力不從心，難以達到迫使相對人履行義務(wù)的目的。例如行政處罰法規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有其他強制措施相輔助，僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對人履行義務(wù)的。此外，諸如沒收違法所得，沒收非法財物等行政處罰及其他行政行為如何執(zhí)行，則找不到相應(yīng)措施。再如兵役法規(guī)定對拒不履行服兵役義務(wù)的，縣級人民政府有權(quán)強制其履行兵役

28、義務(wù)，至于如何強制則沒有任何具體的措施和手段。再如土地法對違法占地的行為規(guī)定了責(zé)令其退還土地、限期拆除地上建筑的強制執(zhí)行手段，但遇有拒不履行的，行政機關(guān)本身并無任何有效的強制執(zhí)行手段。不享有自行強制執(zhí)行權(quán)的機關(guān)執(zhí)行起來就更為艱難，由于沒有法律授權(quán)，所有行政決定的執(zhí)行都須申請法院，以至于一些數(shù)額較小，又無爭議的罰款沒收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決，難以得到及時執(zhí)行，個別法院也借機收取執(zhí)行費，或與行政機關(guān)“聯(lián)手”執(zhí)行，造成很壞影響。目前，法律對行政強制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一，有些行政行為的執(zhí)行，只有直接強制手段，而無間接強制手段，有些相反，只有間接強制手段，卻無直接強制手段。而法院按

29、照民事訴訟法規(guī)定的執(zhí)行程序?qū)π姓Q定的執(zhí)行也存在諸多難題，與法院的判決、裁定“執(zhí)行難”一樣，同樣難以達到迫使相對人及時全面履行義務(wù)的目的。由于目前幾乎沒有任何規(guī)范行政強制執(zhí)行措施的程序立法，所以現(xiàn)實生活中因行政機關(guān)濫施強制措施引發(fā)的爭議迅速增多，法院也難以判斷行政強制執(zhí)行措施程序的合法性。特別是對于法院依行政機關(guān)申請執(zhí)行的案件，由于缺乏明確的法定程序，實踐中的做法非?；靵y。不僅發(fā)揮不了法院監(jiān)督行政決定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”現(xiàn)象，降低行政管理效率。由此可見，行政強制執(zhí)行手段的缺乏與力度不夠、程序欠缺是行政強制執(zhí)行的大問題，有必要通過統(tǒng)一立法加以解決。四、行政強制執(zhí)行立法構(gòu)想鑒于我國

30、行政強制執(zhí)行制度在立法和實踐中存在諸多問題，不僅影響了行政權(quán)力的順暢實施和行政效率，而且也給公民法人的合法人身財產(chǎn)權(quán)利造成一定損害，成為制約行政法制建設(shè)發(fā)展的一個重要因素。在行政訴訟、行政復(fù)議、國家賠償?shù)染葷贫认鄬∪耐瑫r，我國立法機關(guān)正在考慮建立規(guī)范行政行為的基本制度，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費等制度。行政強制執(zhí)行立法需研究的問題大致分為以下幾方面。（一）行政強制執(zhí)行法的名稱及適用范圍關(guān)于行政強制執(zhí)行法的名稱及適用范圍，學(xué)術(shù)界提出了兩種主要的選擇方案，一種方案是制定行政強制法，其中包括行政強制執(zhí)行與即時強制等內(nèi)容：另一種方案是制定行政強制執(zhí)行法，非執(zhí)行性的強制措施及即時強制

31、措施不宜納入立法范圍。從目前我國行政強制執(zhí)行領(lǐng)域及行政強制措施方面存在的問題看，單純規(guī)范行政強制執(zhí)行問題是遠遠不夠的。從某種意義上說，行政強制措施方面存在的問題可能多于行政強制執(zhí)行，故采用第一方案，制定一部能夠規(guī)范行政強制執(zhí)行和行政強制措施的統(tǒng)一法律是十分必要的，當(dāng)然，由于行政強制措施的實體設(shè)定權(quán)在于特別法，所以在行政強制法中不宜將行政強制措施作為重點。盡管行政強制措施中的主要部分，如即時強制不屬于行政執(zhí)行問題，但仍有必要單列一章，作專門規(guī)定。由于行政強制執(zhí)行中的很多問題涉及法院的司法強制措施，所以，法院執(zhí)行行政決定的行為也屬于該法適用范圍。（二）行政強制執(zhí)行的原則行政強制執(zhí)行的原則在我國立法

32、中是空白。理論界曾提出過四項原則，即強制與教育相結(jié)合原則；依法強制執(zhí)行原則；目的實現(xiàn)原則；執(zhí)行適當(dāng)原則等。國外行政強制執(zhí)行法也有強制執(zhí)行原則的規(guī)定，如奧地利行政程序法68條第3項，行政程序法施行法第2條第1款，行政罰法第36條第2項，瑞士聯(lián)邦行政程序法都規(guī)定了比例原則。德國行政執(zhí)行法也規(guī)定了適用方式適當(dāng)原則和最小損害當(dāng)事人和公眾原則，目的實現(xiàn)原則等。(21)從我國行政強制執(zhí)行法的立法目的看，一方面要保證行政權(quán)力的順利實施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法權(quán)益，所以行政強制執(zhí)行法應(yīng)當(dāng)采用的原則可以包括以下幾項：1、依法強制原則行政機關(guān)或司法機關(guān)采用強制手段迫使相對人履行義務(wù)，首先應(yīng)取得

33、法律的授權(quán)，既可以是統(tǒng)一行政強制執(zhí)行法的授權(quán)，也可以是各單項法律的授權(quán)。其次，必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依照法定的方式和程序?qū)嵤┬姓娭啤Ｗ詈?，行政機關(guān)對違反法律規(guī)定實施的行政強制必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括糾正違法行為，賠償損失等責(zé)任。2、比例原則比例原則是很多國家行政程序立法中采用的一個重要原則。按照臺灣學(xué)者的解釋，比例原則包括適當(dāng)原則、必要原則及法益衡量原則。適當(dāng)原則為行政機關(guān)所采取的措施必須能實現(xiàn)行政目的或至少有助于目的的達成并且為正確手段，即在目的手段的關(guān)系上是適當(dāng)?shù)?。必要原則又稱最少侵害原則，是指當(dāng)有其他同樣有效且對于基本權(quán)利侵害較少之措施可供選擇時，則應(yīng)選擇對相對人侵害最小的措施。狹義的比

34、例原則指行政手段不得與所追求的目的不成比例。(22)就內(nèi)容而言，比例原則似乎涵蓋了最少侵害原則、目的實現(xiàn)原則及社會利益與個人利益均衡等內(nèi)容。比例原則是多數(shù)國家行政強制執(zhí)行立法和司法中掌握的一項規(guī)則。如在法國，“強制執(zhí)行不是行政處理執(zhí)行的唯一方法，而是行政處理執(zhí)行的最后手段，只在沒有其他執(zhí)行方法時才采取。”(23)在美國，“行政機關(guān)的簡易行為，是一種例外的行政執(zhí)行程序。這種執(zhí)行方式對公民的自由和財產(chǎn)，帶來極大的危害，所以法律只在極有限范圍內(nèi)，而且出于公共利益的迫切需要時，才允許這種執(zhí)行方式存在?！?24)我國行政強制執(zhí)行法也應(yīng)規(guī)定這項原則，具體內(nèi)容包括：目的實現(xiàn)原則，即行政機關(guān)在強制過程中目的一

35、旦實現(xiàn)，則應(yīng)停止一切強制行為。最小侵害原則，即凡是有其他可供選擇的行政強制手段，先用最輕的行政強制執(zhí)行措施，避免給相對人造成的損失。實施行政強制措施應(yīng)以必要為限，由輕到重依次進行，優(yōu)先選用較輕的強制措施和間接強制措施。個人利益與公眾利益均衡原則，行政機關(guān)在選擇何種手段達到什么目的時，應(yīng)考慮兼顧社會公眾利益為個人利益。3、事先告誡原則該原則要求行政機關(guān)采取直接強制措施前，必須預(yù)先告知當(dāng)事人，并為其留有一定自我履行義務(wù)的期限，不得突然襲擊。如在法國，“行政機關(guān)采取強制執(zhí)行措施以前，除緊急情況以外，必須事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時，才能采取強制執(zhí)行措施。”(25)德國

36、行政執(zhí)行法第13條也規(guī)定，行政機關(guān)“首先必須以一定方式對強制方式予以警告，之后允許確定和實施?！?26)4、強制與教育相結(jié)合原則行政強制執(zhí)行不同于行政處罰，不以制裁為主要目的，以實現(xiàn)行政目的迫使當(dāng)事人履行義務(wù)為目的。行政強制執(zhí)行也不以采取強制措施為目的，其目的是敦促相對人履行義務(wù)。所以說服和教育相對人促使其履行義務(wù)是該制度的一項重要原則，但行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政目的，仍需保留采取強制措施的最后權(quán)力。只有將強制與教育結(jié)合起來，才能夠既保證行政權(quán)的實現(xiàn)，又維護相對人的合法權(quán)益。（三）強制執(zhí)行機關(guān)行政強制執(zhí)行是就相對人承擔(dān)的行政義務(wù)而言的，行政強制執(zhí)行不僅限于形式意義上行政機關(guān)的強制執(zhí)行，還應(yīng)包括法院

37、依照申請或訴求針對行政義務(wù)承擔(dān)人而為的強制執(zhí)行。所以行政強制執(zhí)行可以分為兩種執(zhí)行程序及執(zhí)行機關(guān)。立法機關(guān)在設(shè)定行政強制執(zhí)行權(quán)對可以考慮以下職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行確認(rèn)性行政行為、法律授權(quán)的限制人身自由行為及作為或不作為等普通義務(wù)的執(zhí)行。如吊銷許可證、拒絕許可、責(zé)令停業(yè)、行政拘留、強制隔離、帶離現(xiàn)場、強制傳喚、強制清除、強制補種植被、強制履行兵役等。行政機關(guān)自身無力強制執(zhí)行或在域外執(zhí)行、遇到抵抗情況下，可以請求其他機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。即時強制措施由行政機關(guān)依法直接采取。法院負責(zé)財產(chǎn)決定的執(zhí)行，如罰款、沒收、收費、扣押、凍結(jié)、查封等執(zhí)行。行政機關(guān)遇有當(dāng)事人拒不履行上述財產(chǎn)義務(wù)或出現(xiàn)法定情形有必要就

38、其財產(chǎn)采取強制措施的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)向法院提簡易行政訴訟，法院經(jīng)審查認(rèn)為無爭議的，即可采取司法強制措施強制執(zhí)行，如果當(dāng)事人有異議，法院須經(jīng)審理確定后，決定執(zhí)行與否。（四）強制執(zhí)行措施行政強制執(zhí)行措施分為行政機關(guān)的執(zhí)行措施與法院的執(zhí)行措施，法院執(zhí)行可準(zhǔn)用民事訴訟法，不贅述。行政機關(guān)的執(zhí)行措施可以分為執(zhí)行罰、代履行及直接強制。除非情況緊急可以省略執(zhí)行罰和代執(zhí)行逕行采取直接強制外，通常情況下三種行政強制措施應(yīng)按先間接后直接，先輕后重等順序進行。立法可以明確規(guī)定三種行政強制方法的前提條件及實施程序與方式。行政強制執(zhí)行法除采取上述強制措施外，還可以考慮創(chuàng)設(shè)拒不履行行政義務(wù)罪及對不履行行政決定者采取司法強

39、制措施。對于涉及財產(chǎn)義務(wù)，如經(jīng)執(zhí)行罰仍不生效，又無直接強制手段的，可以考慮由行政機關(guān)向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定必須履行的義務(wù)，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強制措施。也可以判處義務(wù)人拒不執(zhí)行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強迫當(dāng)事人履行行政決定。即時強制措施大多都是特別法單獨規(guī)定的，行政強制執(zhí)行法只須對行政即時強制的方式、條件及救濟加以規(guī)定。即使強制按方式不同可以分為對人身的管束、對物的扣留、對物的處置、對住所、場所的進入等。即時強制可以根據(jù)具體情況適用行政強制執(zhí)行法原則。（五）行政強制執(zhí)行程序首先應(yīng)區(qū)分行政自行強制執(zhí)行程序和法院強制執(zhí)行程序。在行政強制執(zhí)行程序中，行政機關(guān)及執(zhí)行

40、人員首先應(yīng)當(dāng)履行表明身份和預(yù)先告誡的義務(wù)，規(guī)定履行義務(wù)的期限和方法；其次，根據(jù)比例原則和間接強制優(yōu)于直接強制的原則，選擇不同的執(zhí)行方式，然后根據(jù)每種執(zhí)行方式的要求和條件予以執(zhí)行；采取直接強制的，必須按照比例原則選擇恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行時間進行。如不得在夜間、節(jié)假日進行。義務(wù)人在行政強制中反抗的，行政機關(guān)可以采取強力，或請求公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行，費用由提出請求的機關(guān)承擔(dān)。行政機關(guān)向法院提起訴訟由法院執(zhí)行行政決定的程序應(yīng)以行政行為已設(shè)定某項涉及相對人財產(chǎn)權(quán)的義務(wù)為前提，當(dāng)相對人拒不履行交付財產(chǎn)的義務(wù)時，如拒不交納執(zhí)行罰、罰款、沒收的財物（動產(chǎn)、不動產(chǎn)），拒不交納稅費時，可由行政機關(guān)發(fā)出預(yù)先告誡，仍不履行義務(wù)的，

41、行政機關(guān)可直接向所在地法院提起訴訟，由法院適用特殊的簡易程序?qū)徖泶税笇π姓Q定的合法性及當(dāng)事人拒不履行義務(wù)的事實是否成立加以審查。然后，作出執(zhí)行的裁定，如當(dāng)事人仍不執(zhí)行的，法院可以采取包括司法拘留、罰款在內(nèi)的司法強制措施。上述措施仍不奏效的，法院可以考慮根據(jù)行政機關(guān)或檢察院的起訴追究當(dāng)事人拒不執(zhí)行判決裁定罪的刑事責(zé)任。法院在受理行政機關(guān)因執(zhí)行提起的訴訟后，可以根據(jù)情況和當(dāng)事人要求采取查封、扣押變賣、拍賣及停止行政行為執(zhí)行等強制措施。（六）法律責(zé)任與救濟行政強制執(zhí)行有可能造成公民法人人身財產(chǎn)權(quán)利重大損害，故分清執(zhí)行權(quán)限，嚴(yán)格行政機關(guān)與法院的責(zé)任，并為不當(dāng)侵害提供有效救濟是關(guān)鍵的一環(huán)。凡行政機關(guān)采取強制措施造成損害的，行政機關(guān)必須承擔(dān)責(zé)任，受害人有權(quán)對之提起行政訴訟及國家賠償。凡行政機關(guān)起訴至法院由法院采取強制措施的，應(yīng)由法院負責(zé)，對法院作出的執(zhí)行裁定或追究刑事責(zé)任的判決可以上訴，對法院采