5節(jié)約與集約利用土地研究

1、土地利用總體規(guī)劃慘編前期工作培訓授課材料z五節(jié)約與集約利用土地研究一思路和要求主講人：劉康陳瑩全國十地利用總體規(guī)劃修編工作委員會2005年9月提綱：o研究目的意義o基礎認識0專題研究任務。主要研究內(nèi)容與要求o關于研究中的兒個問題一、研究目的的意義(1) 節(jié)約和集約利用土地，是貫徹科學發(fā)展觀、積極推進資源節(jié)約型社會建設的內(nèi)在要求.28號文件精神，要“強化節(jié)約和集約用地政策”.國務院關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知，明確提出“節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材”四個核心.中央領導人從總帖記到總理、副總理、曾多次對節(jié)約和集約使用土地提出過明確的指示.無錫會議上，孫部長再三強調(diào)，“節(jié)約集約用地是正事、是大

2、事”(2) 節(jié)約和集約利用土地，是緩解十地供需矛盾、保障新時期社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇.近年來呈現(xiàn)為城鎮(zhèn)、工礦、基礎設施、村鎮(zhèn)等各類建設用地全面擴張的態(tài)勢.建設用地增加由過去明顯集中于東南沿海省市，開始向內(nèi)地各省份乃至全國范圍內(nèi)展開.發(fā)展的成本巨人，社會經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境壓力愈f1俱增研究hl的意另一方面，干些行業(yè)、地區(qū)無序和粗放利用土地的現(xiàn)彖仍然大量存在%1 盲冃興建開發(fā)區(qū)，隨意田占土地%1 城鎮(zhèn)建設貪大求洋，輕挖潛。重擴張%1 農(nóng)村居民點布局散亂，土地利用率低下%1 基礎設施規(guī)劃設計屮不重視節(jié)約用地，更復建設與超前建設現(xiàn)康并存，占用7人量土 地.要實現(xiàn)2020年全面建設小康社會的宏偉

3、冃標.經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和生態(tài)改善等各 方面都將顯著增加對土地的需求.若維持原有的經(jīng)濟增長方式和資源消耗水平，占用土地將是原來的4借，我國國情將 難以承受 “不能只寄希望于多爭取一些用地指標，而耍把主要精力放在節(jié)約和集約上，切實通 過內(nèi)涵挖潛，捉高利川效率，解決建設用地需求” 一一曾培炎副總理(3) 節(jié)約和集約利用土地，是加強土地參與宏觀調(diào)控、促進經(jīng)濟結構調(diào)整和增長方式轉變 的基本手段.中央把“地根”與“銀根”一道當成宏觀調(diào)控的二個重要閘門，要求國土資源管理部 門參與宏觀調(diào)控.32號文要求把節(jié)約和集約利用土地作為土地參與宏觀調(diào)控的切入點，突破口，要把 節(jié)約和集約利用土地作為現(xiàn)階段土地參與宏觀調(diào)

4、控的主要決策依據(jù)(4) 加強土地節(jié)約和集約利川問題研究，是捉高規(guī)劃科學性、改進規(guī)劃操作性的重要方面.土地利用管理中需要而對的決策，在土地利用規(guī)劃中都應該有反映。.上輪規(guī)劃把集約和節(jié)約作為指導方針，但卻沒冇專門的深入研究，沒冇把它具體化、 操作化，實施效果不明顯。.這次規(guī)劃修編，要把土地集約利用的政策導向轉為具體的行動方案，完善從宏觀到微 觀的土地利用控制措施，切實提高規(guī)劃的操作性二、基礎認識(1) 節(jié)約集約用地的內(nèi)涵o節(jié)約集約用地，籠統(tǒng)地說，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境建設的需要0包含三層意思(無錫會議)：.一是節(jié)約用地，就是各項建設都要晝節(jié)省用地，千方百

5、計不占或少占耕地.二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產(chǎn)出的強度，提高土地利用的集約化程度三是通過整合置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設用地結構、 布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。節(jié)約與集約的區(qū)別與聯(lián)系.節(jié)約用地一一主要是從保護土地膏辣的角度來說的，是指通過-些政策.措施或技術 手段，減少社會經(jīng)濟發(fā)展對具有自然價值的土地遭成不可逆的消耗集約用地主耍是針對人類主動的社會經(jīng)濟活動而言的，是指通過增加生產(chǎn)耍素的投入、提高土地利用率、或優(yōu)化土地利用結構等拮施，從而使土地利用效率達到一個合理 水平的行為集約用地，強調(diào)用地方式；節(jié)約用地，強調(diào)用地效果.一-般而言，集約用地必須

6、導致 節(jié)約用地；而集約用地是節(jié)約用地的主要于段，但不是唯一手段，節(jié)約用地還有其他更為廣 泛的措施選擇(2) 影響土地節(jié)約和集約利用的因素0広觀層次因素土地利用結構以及與之相應的產(chǎn)業(yè)結構o中觀層次因素一一城鄉(xiāng)、區(qū)域間是否統(tǒng)籌i辦調(diào)，土地資源是否統(tǒng)一配置、優(yōu)化配置。微觀層次因素一土地利用的用途和強度.用途方面主要看現(xiàn)狀土地用途是否達到其利用條件所允許 的適宜用途：強度方而主要看在既定用途務件下，其開發(fā)利用強度是否達到土地成本效益的 最大化二、基礎認識0左乙竺i:地利用強皮。微觀層次因素.建設用地利用強度不是越高越好，當邊際效益下降到邊際成本的水平時，就達到了土 地利用強度的最優(yōu)值法律、強制性技術標

7、準等對土地利用強度構成合法性限制.土地集約利用強度= min(市場集約值，合法性集約值).持有成本越低，最低利用強度也越低，越容易誘發(fā)圈地占地、土地投機等行為(3) 節(jié)約和集約利用的4r原則.“減量化” (reduce).就是要節(jié)流，要控制新的十地粗放利用和浪費.“再利用” (reuse) '.就是要挖潛，要充分發(fā)揮存量土地的利用潛力 “再循環(huán)”(recyc “).就是要加強土地整理，把集約化水平提高以后多余的建設用地整理為耕地或其他農(nóng)川 地，實現(xiàn)資源的再生.“再思考” (rethink)就是要改變傳統(tǒng)的土地利用模式，強化促進土地節(jié)約集約利用的速徑、方式、手段和措施，通步形成口覺的節(jié)約

8、和集約利用意識三、專題研究任務。總體目標根據(jù)建立資源節(jié)約型社會和推進土地利川方式根木轉變的要求，圍繞保障社會經(jīng)濟平 穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展的目標，按照”內(nèi)涵挖潛與外延擴人相結合、以內(nèi)涵挖潛為主，合理提 高土地集約利用水平”的原則，研究和解決如何通過土地利用規(guī)劃引導和控制土地的節(jié)約與 集約用地，并從規(guī)模、結構、吋序等方而，研究提出調(diào)控各業(yè)、各類用地的目標及政策建議專題研究把重點放在建設用地的利用任務一，建立各類建設用地集約和節(jié)約利用的指標體系，研究提出集約利用標準建設用地分類應至少不低于計劃控制分類的要求建設用地總雖指標城鎮(zhèn)、村莊、工業(yè)、交通、水利等分類指標任務二，評價各類存量建設用地集約利用的潛力

9、，研究并提出實現(xiàn)潛力的保障措丿施理論潛力，不能直接作為規(guī)劃方案決策的依據(jù)充分考察影響潛力實現(xiàn)的各種限制因素，客觀評價各類存量建設用地在規(guī)劃期內(nèi)可實 現(xiàn)的潛力 “規(guī)劃期內(nèi)可實現(xiàn)的潛力”帶冇一定的前瞻性，是建立在對未來社會經(jīng)濟發(fā)展變化慕 木趨勢的預判和相關配套措施的假定基礎上任務三，統(tǒng)籌各業(yè)用地需求，研究提岀各類新增建設用地規(guī)模控制目標和盤活存量用地的目 標，提出統(tǒng)籌增量和存量用地的配套措施針對當前一些地方借挖潛z名變相搞城市土地經(jīng)營的問題重點不是去重復預測各業(yè)用地需求，而是在相關專題預測成果基礎上，統(tǒng)籌各業(yè)用 地需求%1 要給相應各業(yè)用地需求的預測，提供新增建設用地的集約利用標準.防止需求預測中

10、 的“粗放”%1 耍考慮各類建設規(guī)模擴展在用地類烈上的相互轉化關系，合理核算新增建設用地總需 求%1 要開展對建設用地總最等更綜合層次的用地擴展與杜會經(jīng)濟發(fā)展間關系的研究，井以 此為控制，對比分析分類需求預測結果，提出各業(yè)用地需求間的結構性調(diào)整建議%1 在總結各業(yè)用地需求預測結來薑礎上，結合存量建設用地集約利用的潛力方案，確定 各類新增建設用地規(guī)模控制冃標，并提出統(tǒng)籌增量與存量土地利用的配套措就任務四，研究提出各類新增建設占用耕地的控制比例，并提出節(jié)約用地、少占耕地與農(nóng) 用地的政策捲施在新增建設規(guī)模己定的情況下，節(jié)約用地問題就簡化為各類新增建設占用比例的問 題，其實也是各類新增建設用地在空間上

11、的擴展方式問題要結合各相關專題，研究各類建設用地空間擴展模式改變的可能性及其余地，確定各 類新建設用地占用耕地或其他農(nóng)用地的控制1=1標，提出相應的配套措施建議任務五，研究捉出促進土地集約和節(jié)約利用的制度性建議制度性建議，區(qū)別前而的“保障措施”或“配套措就”制度性建議更多地針對土地管理的深層次因素，內(nèi)容更綜合、更系統(tǒng)，要求更具體, 更明確，操作性強四、主要研究內(nèi)容與要求（一）建設用地利用的皐本形勢判斷1、總結1996-2004年建設川地發(fā)展變化規(guī)律，分析經(jīng)濟建設消耗土地資源的趨勢，預 測分析國情、省情、市情所決定的嚴峻形勢摸清建設用地的利用現(xiàn)狀。充分利用“d壹清、四對照”的成果，補充調(diào)查，區(qū)分

12、統(tǒng)計利用水平與實際利用水平, 反映真實利用情況分析社會經(jīng)濟發(fā)展與土地利用變化的相互關系，總結現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢下建設 用地規(guī)模擴展的己基本規(guī)律。.gdp、固定瓷產(chǎn)投資、三產(chǎn)結構.人口總量、人口城鎮(zhèn)化、年齡結構、家庭結構、?；钯|量.彈性系數(shù)總結建設川地擴展對農(nóng)川地特別是耕地等重要資源的消耗趨勢，分析各種建設占川耕 地的比例關系以及影響這種比例關系的內(nèi)在因素結合社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和國情、省情、市情、縣情，預測分析規(guī)劃期內(nèi)科面臨的費潭 與環(huán)境壓力2、研究宏觀層次反映土地集約利用水平的社會經(jīng)濟指標，界定各項指標對集約利用水 平的影響關系，提出合理的評價指標體系宏觀層次的指標微觀層次指標和區(qū)別全國綱要

13、專題中考慮的指標單位建設用地固定資產(chǎn)投資額、單位建設用地二、產(chǎn)業(yè)增加值、人均建設用地.城鎮(zhèn)人均建設用地.城鎮(zhèn)建設用地綜合容積率.農(nóng)村居民點人均建設用地，農(nóng)村居民點建設用地綜合容積率.單位gdp交通用地，單位工業(yè)用地工業(yè)產(chǎn)值希望省級相關研究能夠盡量把上述指標涵蓋進去，以便于全國綱要和省級規(guī)劃的 銜接準確把握指標的指示意義，合理搭配指標，避免重復3、分析判斷集約利用水平變化的長期趨勢，總結集約利用水平的空間差異，綜合評判 轄區(qū)內(nèi)土地集約利用的總體形勢調(diào)查、收集指標數(shù)據(jù)總結集約利川的發(fā)展趨勢（各種川地增長的彈性系數(shù)）總結集約利用的空間格局（二）節(jié)約和集約用地的指標控制標準研究1、研究設計促進土地節(jié)約

14、和集約利用的規(guī)劃控制指標直接用于口常土地利用管理和項.b審批，服務于微觀管理考慮不同土地利用類型的特點，按用途類型分別制定1、研究設計促進土地節(jié)約和集約利用的規(guī)劃控制指標居住商業(yè)工業(yè)住宅用地容積率商業(yè)用地容積率工業(yè)用地容積率住宅樓面空地率單位商業(yè)用地營業(yè)額單位工業(yè)用地利潤人均住宅面積單位商業(yè)用地就業(yè)人數(shù)單位工業(yè)用地附載固定資產(chǎn)住宅地價實現(xiàn)水平商業(yè)地價實現(xiàn)水平工業(yè)地價實現(xiàn)水平2、在現(xiàn)行相關標準基礎上，通過補充調(diào)杳研究和統(tǒng)計分析，提出轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃修編的集 約利用指標控制標準己有國襄標準的，要結合當?shù)貙嶋H，根據(jù)自然條件.環(huán)境容量、經(jīng)濟實力、主導土地 利用模式等，在國家標準控制范圍內(nèi)，提出反映地方特點的

15、地方標準，不能簡單套用國柬標 準上限已有地方標準的，要進一步總結實施情況，細化分類，調(diào)準目標，縮小標準控制的浮 動范圍，加強控制力度尚無標準的，要深入研究，提出新的建議性標準標準確定的方法舉例：.基本做法是：在轄區(qū)內(nèi)選擇若干比較符合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平、利川比較集約的樣 木地塊，提取地塊利用的相關指標，然后通過標準化修正，進行比較、分析，確定標準值。.標準化修正：剔除背景條件的差異背景條件指標：人均收入水平、人均耕地占有量、自然環(huán)境條件修正參教：儡移分析、專家評判3、根據(jù)各地現(xiàn)狀十地利用格局和產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展方向，按照節(jié)約用地、少占耕地的原則, 研究制定各類新增建設占用耕地的控制比例如果規(guī)劃期內(nèi)建

16、設用地擴展的行為模式不調(diào)整，建設占用耕地的比例應該采用歷史占 用系數(shù)結合區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展方向，考慮各類建設用地擴展模式的調(diào)整空間按少占耕地厚則，確定控制比例(%1) 存量建設用地集約利用潛力的預測1、分析建設川地集約利川潛力的來源類型以及影響潛力實現(xiàn)的制約因素對于城鎮(zhèn)用地一是現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)的空閑、閑置用地和批而未供的土地二是己利用但利用強度不夠的土地三是利用效益不好，需要進行結構性調(diào)整的土地笫一類土地原則上全都納入潛力范疇，第二、第三類土地利用潛力要重視時間和過程的 限制，要考慮市場因素的作用對于農(nóng)村居民點用地.現(xiàn)狀人均用地水平高，存在閑置地規(guī)劃期內(nèi)農(nóng)村人口進城，存在未來的潛力.受農(nóng)民意愿和資

17、金限制.缺乏新陳代謝機制，市場不發(fā)冇受農(nóng)民財產(chǎn)權利限制.要重視再利用(reuse)對于工礦用地.低效利川的，鎮(zhèn)企業(yè)用地.工礦廢棄地.人多位置不好，存在污染，再利用的獲利性差需要政府投入支持對于交通用地.文通設施的充分利用2、根據(jù)節(jié)約和集約用地標準和閑査用地調(diào)查，通過對經(jīng)濟增長、技術進步、保障描施 的多方案預測，測算不同方案下的土地集約利用潛力不同層次上潛力測算的方法也不同對現(xiàn)實潛力的測算，一定要以緩解資源環(huán)境壓力為冃標，與具體的實現(xiàn)潛力的途徑、方 式相結合，與潛力實現(xiàn)的社會經(jīng)濟成木核算相掛鉤多個潛力方案（四）新增建設用地規(guī)模的統(tǒng)籌安排1、根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和集約川地水平捉高的長期變化趨勢，預

18、測各類川地的合理需求類似于上一輪規(guī)劃屮的建設用地需求預測部分.不同的是，預測所采用的用地參數(shù)必須 是在集約利用標準范圍以內(nèi)耍根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和集約利用水平長期提高的趨勢,在現(xiàn)狀集約利用標準的基礎 上，根據(jù)規(guī)劃時段長短，提高用于礙求預測的集約利用標準數(shù)學手段要與專業(yè)判斷相結合2、按照充分利用存雖土地的原則，根據(jù)用地盂求，統(tǒng)籌安排各類用地的存量和增量，提 出轄區(qū)各類新增建設用地控制規(guī)模及其占用耕地規(guī)模根據(jù)潛力釋放的速度，對比建設川地需求，優(yōu)先利川存量，統(tǒng)籌安排存量和增量提出相應盤活存最利用的抬施提出占用耕地的控制規(guī)模3、從積極參與宏觀調(diào)控、保障宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行的冃標出發(fā)，提出各類新增建設用地規(guī)

19、 模的時序控制方案對照規(guī)劃期內(nèi)分時段的經(jīng)濟發(fā)展目標和各時段的經(jīng)濟發(fā)展速度，按照集約利用水平提高 的趨勢預測t提出各類新增建設用地的時序控制方案重點要做好2010年前的新增規(guī)模控制方案.要以“十-五”規(guī)劃為主要依據(jù)， 比照 增長速度，從時序，布局上，安排各類新增建設用地投放的規(guī)模要針對現(xiàn)狀潛力，做好消化潛力的近期專項規(guī)劃（五）提出促進土地節(jié)約和集約利用的政策施建議（措施比數(shù)據(jù)更重要）結合潛力預測中的各項假設，從行政管理、制度創(chuàng)新、經(jīng)濟杠桿、法治建設、技術基礎、社會手段等方而，提出促進土地集約和節(jié)約利用的一攬子制度性建議垂點落實28號文，健全土地節(jié)約利川和收益分配機制五、關于研究中的兒個問題（一）關于數(shù)據(jù)基礎和調(diào)查研究僅依靠現(xiàn)冇數(shù)據(jù)是不夠的，必須冇針對性的展開補充調(diào)研和樣木調(diào)查要與“四查清、四對照”相互配合，共同開展（二）關干專題研究屮上-h級規(guī)劃的銜接與配合從提高效率、節(jié)約成本、防止重復工作的角度出發(fā)，各級規(guī)劃而期研究應該同時開展, 合理分工，相互配合對一些具體的數(shù)據(jù)調(diào)杳、樣木調(diào)查工作，可以考慮由上級規(guī)劃提出調(diào)杳需求，由下級規(guī) 劃來具體執(zhí)行（三）關丁指標計算口徑的統(tǒng)一附錄、