完善我國(guó)農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度的法律思考

1、    完善我國(guó)農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度的法律思考    魏瑩摘要：農(nóng)村老年人因其所處社會(huì)地位的特殊性，在其喪失行為能力、精神智力后他們的合法權(quán)益難以得到保障，權(quán)益受損問題也日趨嚴(yán)重。因此，農(nóng)村老年人迫切需要監(jiān)護(hù)制度的庇護(hù)。本文將結(jié)合新出臺(tái)的民法總則以及老年人權(quán)益保障法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度提出相關(guān)建議，從而更好地保護(hù)農(nóng)村老年人合法權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。關(guān)鍵詞：農(nóng)村老年人;監(jiān)護(hù)制度;監(jiān)護(hù)監(jiān)督;意定監(jiān)護(hù)目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)老年人監(jiān)護(hù)問題僅限于一般性研究，而對(duì)于農(nóng)村老年人這個(gè)特殊群體尚缺乏專門性研究。對(duì)當(dāng)代中國(guó)而言，最具特色的是農(nóng)村老年人群體。因

2、此，分析、研究農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)的狀況，特別是存在的問題及其原因，對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程具有十分重要的意義。一、我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)制度的概述黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)重視老齡工作。十九大報(bào)告中，尊老養(yǎng)老仍然是一個(gè)熱點(diǎn)話題。黨的十九大報(bào)告中也為新時(shí)代中國(guó)特色養(yǎng)老事業(yè)指明了方向。從新出臺(tái)的民法總則中的有關(guān)成人監(jiān)護(hù)的立法要求來(lái)看，我國(guó)目前的老年人監(jiān)護(hù)制度已有了很大改進(jìn)，但仍有完善空間。（一）老年人的監(jiān)護(hù)界定老年人權(quán)益保障法第2條10就在法律上明確將60周歲以上的公民定義為老年人。但是并不是說所有年滿60周歲的老年人都需要監(jiān)護(hù)，還要具體地對(duì)老年人進(jìn)行行為能力的判斷。年滿60周歲，行為能力不足或喪失的老年人才是老年人監(jiān)

3、護(hù)制度所要監(jiān)督和保護(hù)的對(duì)象。老年人監(jiān)護(hù)制度之所以成為單獨(dú)的一個(gè)分類，最突出的特征就是它以老年人這一群體為監(jiān)護(hù)對(duì)象。老年人監(jiān)護(hù)制度則是指：“為保護(hù)因身體功能或精神官能衰退不能全部或部分處理自己事務(wù)的老年人的合法權(quán)益。而為其設(shè)立保護(hù)人，在尊重被監(jiān)護(hù)人意志的基礎(chǔ)上，對(duì)其人身財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督、保護(hù)和管理的一種民事法律制度”9。（二）我國(guó)成年人監(jiān)護(hù)制度的法律規(guī)定2015年4月24日修正的中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法第26條以及2017出臺(tái)的民法總則第33條對(duì)意定監(jiān)護(hù)制度提出了初步的規(guī)定。民法總則還把原屬于 60歲以上老年人的意定監(jiān)護(hù)擴(kuò)展到18歲以上所有成年人，中國(guó)成人監(jiān)護(hù)制度有了重大進(jìn)展。我

4、國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度改革已基本完成，但規(guī)定過于抽象，有待進(jìn)一步的補(bǔ)充。1.老年人權(quán)益保障法中的規(guī)定第26條規(guī)定的老年人監(jiān)護(hù)制度在立法意義上，最重要的就是加入了成年監(jiān)護(hù)制度改革的潮流.對(duì)老年人監(jiān)護(hù)制度作出了具體規(guī)定，填補(bǔ)了對(duì)喪失或者部分喪失民事行為能力的老年人的意定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)制度的立法空白，適應(yīng)了老年社會(huì)的迫切需求?？傮w來(lái)說，我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)立法主要包括以下內(nèi)容：第一，老年人監(jiān)護(hù)的種類。老年人權(quán)益保障法規(guī)定的老年人監(jiān)護(hù)種類包括意定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)。老年人權(quán)益保障法第26條對(duì)監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定，說明我國(guó)的老年人監(jiān)護(hù)制度正式承認(rèn)了意定監(jiān)護(hù)制度，并確定了意定監(jiān)護(hù)優(yōu)先于法定監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)順序。第二，老年人監(jiān)護(hù)的主體范

5、圍。根據(jù)老年人權(quán)益保障法第26條的規(guī)定，具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的個(gè)人、組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護(hù)人。監(jiān)護(hù)人在老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時(shí)，依法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。老年人未事先確定監(jiān)護(hù)人的，其喪失或者部分喪失民事行為能力時(shí)，依照有關(guān)法律的規(guī)定確定監(jiān)護(hù)人。第三，監(jiān)護(hù)人的職責(zé)及監(jiān)護(hù)監(jiān)督。監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護(hù)人的利益外。不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)。2.民法總則中的規(guī)定民法總則第28條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的順序，配偶是第一順位繼承人，但是老人的配偶年齡較大，精神狀況也衰退了，無(wú)法承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人的職責(zé)?，F(xiàn)在

6、這一輩的老年人一般具有 多個(gè)子女，而在多個(gè)子女之間如何確定具 體監(jiān)護(hù)人無(wú)法落實(shí)。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方，大量的年輕人進(jìn)程務(wù)工，出現(xiàn)了眾多的留守老人，如果讓其子女成為其監(jiān)護(hù)人，無(wú)疑也是不現(xiàn)實(shí)的。民法總則意定監(jiān)護(hù)第33條規(guī)定，成年人可以在具有民事行為能力時(shí)，通過協(xié)商的方式，與自己信任的組織或個(gè)人達(dá)成書面的協(xié)議，提前確定自己的監(jiān)護(hù)人，在本人喪失或部分喪失民事行力時(shí)，對(duì)本人進(jìn)行監(jiān)護(hù)。第35條第3款確定了監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人意愿的尊重，監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)該充分聽取被監(jiān)護(hù)人的意愿，并對(duì)監(jiān)護(hù)人的意愿進(jìn)行尊重。對(duì)于被監(jiān)護(hù)人能夠處理的事務(wù)，監(jiān)護(hù)人不應(yīng)干涉，對(duì)于被監(jiān)護(hù)人不能獨(dú)立處理的事務(wù)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)該協(xié)助處理。二

7、、各國(guó)成年人監(jiān)護(hù)的比較法考察（一）日本成年人監(jiān)護(hù)制度日本的監(jiān)護(hù)制度由任意監(jiān)護(hù)制度和法定監(jiān)護(hù)制度8組成，任意監(jiān)護(hù)制度以任意監(jiān)護(hù)契約為核心。任意監(jiān)護(hù)契約是指由本人在具有完全的判斷能力時(shí)，授予任意監(jiān)護(hù)人在本人喪失判斷能力之后的生活、財(cái)產(chǎn)管理等事務(wù)的全部或者一部分進(jìn)行監(jiān)護(hù)的代理權(quán)的委托契約。任意監(jiān)護(hù)監(jiān)督人監(jiān)督任意監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)事務(wù)，須向家庭法院定期報(bào)告有關(guān)監(jiān)護(hù)事務(wù)的執(zhí)行。（二）美國(guó)的持續(xù)性代理權(quán)制度美國(guó)的老年人監(jiān)護(hù)制度有法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)兩種。意定監(jiān)護(hù)中監(jiān)護(hù)人由被監(jiān)護(hù)人自己選擇，充分尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿。在意定監(jiān)護(hù)中被監(jiān)護(hù)人可以約定由代理人代理自己的全部事務(wù)或部分事務(wù)。美國(guó)的監(jiān)督制度不是單一的由被監(jiān)護(hù)人的

8、近親屬對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督，而是將法院也放在了監(jiān)督入的位置，由兩者共同進(jìn)行監(jiān)督，能夠使被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益得到更好地保障。（三）域外老年人監(jiān)護(hù)制度的啟示從對(duì)外國(guó)監(jiān)護(hù)制度的學(xué)習(xí)與分析中，我們可發(fā)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度的借鑒意義。首先，在理念方面，我們要對(duì)舊的監(jiān)護(hù)制度的理念進(jìn)行更新，保障農(nóng)村老年人的人權(quán)，使農(nóng)村老年人能夠參與到社會(huì)活動(dòng)中，讓農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度成為農(nóng)村老年人的保護(hù)傘。其次，在監(jiān)護(hù)制度的類型方面，我們要吸收意定監(jiān)護(hù)制度，并對(duì)意定監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行本土化的設(shè)計(jì)，使其更加符合我國(guó)的國(guó)情。最后，在監(jiān)護(hù)制度的保障方面，我們應(yīng)該借鑒外國(guó)公權(quán)力保障的模式，將我國(guó)立法中關(guān)于保障的模糊性規(guī)定進(jìn)行加強(qiáng)，使保障不再是

9、體現(xiàn)在法律中的冷冰冰的條文而是在實(shí)際操作中對(duì)農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)進(jìn)行權(quán)利保障的后盾。三、我國(guó)農(nóng)村老年人的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀及存在問題針對(duì)老年人監(jiān)護(hù)問題，民法總則具有一定的創(chuàng)新和發(fā)展，一定程度上順應(yīng)了現(xiàn)代成年監(jiān)護(hù)制度改革的浪潮。但是，民法總則對(duì)老年人監(jiān)護(hù)問題的規(guī)定都是比較原則和籠統(tǒng)的，難以解決實(shí)踐中面臨的具體問題，許多問題還需在分則中具體細(xì)化和完善。對(duì)于農(nóng)村老年人殊群體而言，仍要重點(diǎn)關(guān)注貧困、高齡、失能、失獨(dú)等特殊老年群體，這些條款仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠涵蓋他們的情況。（一）農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀賀雪峰，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任在接受專訪時(shí)提到在農(nóng)村老人分三種情況：一是5065歲的低齡老人。這部分老人監(jiān)護(hù)問題并不突出。二是65

10、75歲的中齡老人。他們體力不如前一部分人，但可以實(shí)現(xiàn)自我供養(yǎng)。三是75歲以上的高齡老人。這部分老人是最需要監(jiān)護(hù)保障和服務(wù)的。所以本文將基于賀雪峰教授所說的第三類農(nóng)村老人的情況，著重探討目前我國(guó)的高齡農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀。（1）傳統(tǒng)家庭監(jiān)護(hù)功能弱化長(zhǎng)久以來(lái)，家庭一直是我國(guó)農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要承擔(dān)者。但是，隨著我國(guó)農(nóng)村老年人喪偶率的提高，計(jì)劃生育政策的貫徹執(zhí)行，使農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭規(guī)模及結(jié)構(gòu)的變化，形成了眾多“四二一式家庭結(jié)構(gòu)”7，即四個(gè)老人、兩個(gè)年輕夫婦、一個(gè)第三代孩子，且老人與已婚子女分開居住的小型家庭結(jié)構(gòu)。如果老人再失能或失智，子女必會(huì)無(wú)法盡善盡美地盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任。家庭養(yǎng)老功能的弱化使農(nóng)村老

11、年人（尤其是不能全部或部分處理自己事務(wù)的農(nóng)村老年人）的生活照料、財(cái)產(chǎn)管理、精神慰藉等事務(wù)更需要求助于他人或社會(huì)。（2）空巢老人多處于無(wú)人監(jiān)管境地空巢老人現(xiàn)已成為人們普遍關(guān)注的社會(huì)問題。在農(nóng)村，伴隨著我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化，大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工并定居，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人數(shù)量遠(yuǎn)大于城市。在農(nóng)村，子女外出打工的情況極其常見，留守在農(nóng)村的老人可能不僅要照顧自己的身體還要代為照料孫輩的生活起居。更重要的是，當(dāng)一切資源和要素都主要向城市集中之后，農(nóng)村年人監(jiān)護(hù)問題其實(shí)早已日益邊緣化，如同日漸空心化的農(nóng)村一樣，他們的權(quán)利現(xiàn)狀、群體訴求和未來(lái)走勢(shì)，并沒有贏得足夠的重視。（3）監(jiān)護(hù)過程中老年人權(quán)益易遭受侵害農(nóng)村老年人

12、監(jiān)護(hù)問題的實(shí)質(zhì)，是農(nóng)村失能、獨(dú)居老人的監(jiān)護(hù)問題，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神贍養(yǎng)是監(jiān)護(hù)的核心內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村完全失能、失智、獨(dú)居老人的權(quán)益最易遭受侵害，這種侵害不僅來(lái)自于社會(huì)上的欺詐，最主要的還是來(lái)源于家庭內(nèi)部子女的拋棄。盡管我們的法律明文規(guī)定子女對(duì)父母有法定的贍養(yǎng)義務(wù)，但是在多子女家庭中，因贍養(yǎng)老人問題發(fā)生糾紛進(jìn)而侵害老人生存權(quán)利的案件比比皆是。綜上，相較于城市老年人的監(jiān)護(hù)問題，我們更需要將目光聚焦于農(nóng)村老年人身上，尤其是空巢、失能、失智、獨(dú)居這些特殊農(nóng)村老年人的監(jiān)護(hù)問題上。（二）農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度存在的問題農(nóng)村老年人的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀已不容樂觀，農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度缺失存在以下問題：1.制度設(shè)計(jì)的不合理民

13、法總則第33條對(duì)監(jiān)護(hù)人的選擇的規(guī)定，原則上體現(xiàn)了尊重被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿的立法導(dǎo)向。然而第28條又規(guī)定了選擇監(jiān)護(hù)人的順序。法條如此規(guī)定，限制了成年人確立監(jiān)護(hù)人時(shí)的選擇權(quán)，或許也非完全基于成年人的真實(shí)意愿。民法總則在規(guī)定尊重意愿的基礎(chǔ)上，又規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的選擇順序和范圍，這無(wú)疑以立法的形式限制了被監(jiān)護(hù)人的選擇權(quán)，更與“尊重本人自主決定權(quán)”的立法理念相悖，顯然存在不妥之處。2.監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系的不完善民法總則第三十二條第二款只是規(guī)定“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。”，但是并沒有設(shè)置明確的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。沒有完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，就很難有農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度的有效落實(shí)。監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展

14、離不開國(guó)家公權(quán)力的支持，而在我國(guó)，國(guó)家公權(quán)力介入相對(duì)較少，沒有設(shè)置主動(dòng)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，這使得監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害被監(jiān)護(hù)人利益的情況時(shí)有發(fā)生。因此，設(shè)置明確的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，將成為保障農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度正常運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四、我國(guó)農(nóng)村農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度的完善建議（一）相關(guān)立法理念之完善身心障礙人新理念包括尊重自我決定權(quán)和維持生活正常化，監(jiān)護(hù)制度吸收新理念后能夠尊重被監(jiān)護(hù)人殘存的意思能力，使農(nóng)村老年人能夠通過監(jiān)護(hù)人的幫助將意愿表達(dá)給他人，進(jìn)而參與到正常的社會(huì)中。將尊重和保障人權(quán)理念納入農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度，在對(duì)農(nóng)村老年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)時(shí)以人為本，加重對(duì)農(nóng)村老年人身體上的照顧和生活上的幫助，充分體現(xiàn)

15、對(duì)農(nóng)村老年人的尊重，給農(nóng)村老年人提供機(jī)會(huì)和條件使其自主參與社會(huì)生活。（二）農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)制之完善1.設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，更具有專業(yè)型和權(quán)威性，在具體的實(shí)踐中，由具備專業(yè)素質(zhì)的監(jiān)督人員來(lái)對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行監(jiān)督，能夠使監(jiān)督更具可操作性，更專業(yè)。但是，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)有一定的經(jīng)費(fèi)、資金來(lái)源以及具備專業(yè)知識(shí)的監(jiān)督人員，在具體監(jiān)督的過程中，由監(jiān)督人員定期的對(duì)農(nóng)村老年人的身心健康和財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，對(duì)于監(jiān)護(hù)人的行為定期或不定期的進(jìn)行調(diào)查，以此來(lái)保障農(nóng)村老年人的權(quán)益能夠得到保護(hù)。2.設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人機(jī)制農(nóng)村老年人意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度也應(yīng)當(dāng)采取監(jiān)

16、護(hù)監(jiān)督人與國(guó)家公權(quán)監(jiān)督相結(jié)合的模式。被監(jiān)護(hù)人在其智力并未完全喪失的情形下與監(jiān)護(hù)人訂立委托監(jiān)護(hù)合同，通過約定的方式確立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，該監(jiān)護(hù)監(jiān)督人成為意定監(jiān)護(hù)合同的承擔(dān)主體。老年人意定監(jiān)護(hù)制度的成立以選任了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人為要件。如果被監(jiān)護(hù)人沒有在合同中選任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，則由法院根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)或是依據(jù)職權(quán)，為被監(jiān)護(hù)人指定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)監(jiān)督人。老年人意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制定中的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人所履行的職責(zé)主要是監(jiān)督調(diào)查監(jiān)護(hù)人是否履行了監(jiān)護(hù)職責(zé)，是否有侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的情形。結(jié)語(yǔ)民法總則雖對(duì)我國(guó)的成年人監(jiān)護(hù)制度有所涉及，但其規(guī)范內(nèi)容仍顯粗疏，還需要進(jìn)一步區(qū)分監(jiān)護(hù)對(duì)象的不同特點(diǎn)，細(xì)化監(jiān)護(hù)層次，明確監(jiān)護(hù)人資格和權(quán)利義務(wù)，并將其

17、納入民法分則之中，從而構(gòu)筑我國(guó)系統(tǒng)完整的農(nóng)村老年人監(jiān)護(hù)制度體系。參考文獻(xiàn)1 李濤.論我國(guó)老年人監(jiān)護(hù)制度的完善以老年人權(quán)益保障法第26條為中心j.江漢論壇，2016（12）126-131.2 李國(guó)強(qiáng).我國(guó)成年監(jiān)護(hù)制度運(yùn)行中的問題及其立法修改趨向j.當(dāng)代法學(xué)，2014（06）72-79.3 楊倩.老年人監(jiān)護(hù)制度研究d.河北：燕山大學(xué)，2018.4 成海軍.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀與前瞻j.廣東社會(huì)科學(xué)，2000（03）133-138.5 梁慧星.民法學(xué)m.成都：四川人民出版社，1989.6 吳國(guó)平.論我國(guó)成年意定監(jiān)護(hù)制度的構(gòu)建j.商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（04）96-101.7 周麗，李嫻.對(duì)民法總則中老年人監(jiān)護(hù)制度的研