淺談城市規(guī)劃中的公眾參與問題

1、    淺談城市規(guī)劃中的公眾參與問題    閆軍摘要：隨著社會的發(fā)展，作為體現(xiàn)公共政策價值取向和城市規(guī)劃合法性合理性基礎(chǔ)的公眾參與城市規(guī)劃制度，越來越得到各級政府和規(guī)劃管理部門的重視，并逐漸被納入到各項(xiàng)規(guī)劃工作當(dāng)中。然而，現(xiàn)階段我國城市規(guī)劃中的公眾參與還處于初級階段。本文首先說明了公眾參與的概念，然后分析了我國城市規(guī)劃中公眾參與存在的問題，最后詳細(xì)闡述了公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公眾參與；法律；技術(shù)支持；反饋中圖分類號： tu984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： a一、公眾參與的概念公眾參與簡單的說就是城市居民參與政策的形成和實(shí)施。公眾通過合法的手段

2、，參與到城市規(guī)劃的各個階段，充分表達(dá)自己的意愿，對城市的規(guī)劃施加影響的過程。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，要通過公眾對規(guī)劃制定和實(shí)施的全過程進(jìn)行參與，更好地保證規(guī)劃行為的公平性，使規(guī)劃能夠切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求，真正做到以人為本，提升規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，保證規(guī)劃工作的順利進(jìn)行。公眾參與這一概念起源于美國，具體是指公眾對涉及自身及公共利益的事務(wù)享有一定知情權(quán)和決策權(quán)，參與到行政決策中去，反應(yīng)民眾聲音。它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度的一種表現(xiàn)，廣泛存在于涉及公共事務(wù)管理中，是一種自上而下管理模式，在國外發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)規(guī)劃中有廣泛運(yùn)用，是一種實(shí)踐證明較為有效減少爭議的管理方法。二、我國城市規(guī)劃公眾參與中存在的問題（一）缺

3、乏法律制度的保障目前我國城市規(guī)劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機(jī)制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律法規(guī)中，對公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個規(guī)劃實(shí)施過程的公眾參與效率和效果降低。因此在城市規(guī)劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐城市規(guī)劃中的公眾參與制度有效運(yùn)作的基礎(chǔ)。我國城市規(guī)劃中的公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)非常抽象,對具體的內(nèi)容都沒有做出詳細(xì)的法律說明，存在著明顯的不足和差距。城市規(guī)劃中的公眾參與具體程序和形式等問題有待進(jìn)一步完善和明確。（二）多元利益群體的博弈公眾參與最開始被運(yùn)用就是為了解決社會公眾與開發(fā)商、政府之間的利益問題。城市是由這些多元共同體

4、所組成的，因此城市規(guī)劃的過程也是為了平衡政府、開發(fā)商和與城市規(guī)劃相關(guān)的受益群眾之間的利益問題。在以往的“自上而下”的規(guī)劃方法中，社會公眾的利益一般是被忽視的；但自從轉(zhuǎn)向“自下而上”的規(guī)劃方法后，社會公眾的利益在規(guī)劃領(lǐng)域就越來越受到重視了。在這個過程中，政府作為城市規(guī)劃編制的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制總體規(guī)劃和審議控制性詳細(xì)規(guī)劃，同時他又要全面地考慮城市的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合發(fā)展，希望通過城市規(guī)劃來促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。所以在實(shí)踐中，地方政府往往為了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而進(jìn)行城市用地的擴(kuò)張或城市的開發(fā)，這與中央政府的保護(hù)耕地和合理節(jié)約用地的精神相悖，也不一定符合社會公眾的需求；而具有大量資本的

5、開發(fā)商對于商業(yè)利益的追求是非常明顯的，往往會為了過度追求商業(yè)利益而違背政府的意志和社會公眾的需求；社會公眾在三者利益的博弈過程中，永遠(yuǎn)是處于弱勢的一方，但他們作為城市的所有者，希望能更多的參與到城市規(guī)劃的編制過程中，表達(dá)自己的價值傾向，與政府及開發(fā)商達(dá)成共識，使城市規(guī)劃更符合公眾利益。所以說，不同的利益群體在參與到城市規(guī)劃中都有著不同的立場和需求。（三）公眾參與程度不足從我國城市規(guī)劃各規(guī)劃階段中對應(yīng)的公眾參與形式可以看出，社會公眾對于城市規(guī)劃的參與只是某些環(huán)節(jié)的，而且普遍還只是被動的聽下看下，然后接受它，其參與的深度和廣度都不足，往往形式大于意義。再加上長期處于這種被動的地步，使得城市規(guī)劃在公

6、眾心里是政府和開發(fā)商等的事，而且相關(guān)部門對有關(guān)的規(guī)劃信息對外公布和宣傳力度也不足，導(dǎo)致社會公眾對城市規(guī)劃的參與意識就更薄弱了。公眾參與在我國還處于摸索階段，在我國的規(guī)劃體制中也缺少一套完整的信息反饋和監(jiān)督制度，使得社會公眾在遇到問題的時候也沒有地方提出自己的觀點(diǎn)和意見，久而久之就對城市規(guī)劃的實(shí)施就更失去關(guān)注度。同時，由于社會公眾對相關(guān)專業(yè)知識的認(rèn)知具有局限性，使得他們的意見在城市規(guī)劃實(shí)施過程中被采納或接受的比較少，特別對一些技術(shù)含量比較大的項(xiàng)目，他們的分析力一般無法應(yīng)對，受到很大的限制。三、公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑（一）完善公眾參與的法律保障確立公眾參與城市規(guī)劃的法律地位，制定在城市規(guī)劃制定

7、與決策過程中有關(guān)公眾參與的程序性規(guī)定，可以在地方城市規(guī)劃條例中加強(qiáng)聽證會制度的具體規(guī)定，使中國在現(xiàn)階段公眾參與水平較低的情況下，通過法律的保障引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與機(jī)制的發(fā)育與成長。（二）增強(qiáng)公眾的參與意識與能力城市規(guī)劃的編制與決策工作政策性、法律性、技術(shù)性很強(qiáng)，導(dǎo)致一般公眾沒有積極參與規(guī)劃的意識。對此，可通過加大規(guī)劃制定前的宣傳力度，調(diào)動公眾的積極性和主動性。如在社區(qū)、公園、廣場等公共場所定期舉辦規(guī)劃知識及公眾參與先進(jìn)案例的宣傳和介紹，提高公眾參與城市規(guī)劃的興趣及能力。多渠道建立提供規(guī)劃信息的平臺，能與公眾交換意見、接受建議。這樣，政府可以通過適時了解公眾的需求和意見，在溝通交流中調(diào)整公共利益與

8、個人利益的平衡關(guān)系。（三）加強(qiáng)公眾參與的技術(shù)支持社會公眾對相關(guān)規(guī)劃知識的缺乏和規(guī)劃信息的不透明，嚴(yán)重影響了公眾參與到城市規(guī)劃的過程。要減小技術(shù)對公眾參與城市規(guī)劃的影響，首先要提高規(guī)劃師的素質(zhì)，并強(qiáng)化其協(xié)調(diào)溝通的職能。傳統(tǒng)意義上的規(guī)劃師是為政府服務(wù)的，他們的方案基本是依照政府的意愿來進(jìn)行的，很少有機(jī)會聽取接納公眾的意見和建議。但規(guī)劃師作為城市的管理者，應(yīng)把公眾參與上升到城市規(guī)劃決策或者是一切決策的最初出發(fā)點(diǎn)及最高目的來考慮。這就要求規(guī)劃師除了作為方案的制定者與社會公眾在城市規(guī)劃的各環(huán)節(jié)加強(qiáng)交流的同時，還必須成為社會公眾的代言人，在公眾參與的過程中給他們以專業(yè)知識的支撐，比如告訴他們規(guī)劃會對他們的

9、生活帶來什么影響，哪些利益會受損，又會得到怎樣的賠償?shù)龋瑏韽浹a(bǔ)公眾在專業(yè)知識方面的局限。其次，要讓規(guī)劃信息更加透明，可以讓相關(guān)部門通過更多的渠道給公眾一個了解規(guī)劃的機(jī)會，比如可以通過召開咨詢會、廣播電視節(jié)目等定期向公眾宣傳規(guī)劃的相關(guān)信息；還可以經(jīng)常組織城市規(guī)劃的展示會、座談會等，邀請公眾參加；在網(wǎng)絡(luò)或報(bào)刊雜志里開辟專欄，請相關(guān)部門負(fù)責(zé)人定期回答公眾提出的各種疑問或意見等。（四）加強(qiáng)公眾監(jiān)督機(jī)制在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須要懂得簡政放權(quán)，把所有的社會管理權(quán)最終還要?dú)w還給社會。我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃起步比較晚，因此要循序漸進(jìn)地進(jìn)行。公眾在參與的過程中不僅僅是被動地參與，也不能讓公眾提出的意見而不問結(jié)

10、果，更重要的是真正實(shí)現(xiàn)公共參與的效力，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，避免公眾參與成為一種形式。另外將實(shí)行信息公開的制度，更好的實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，保證公眾參與的效果，同時減少城市規(guī)劃著在制定相應(yīng)過程中的重復(fù)性工作，從而有效減低行政的成本。（五）建立公眾意見的反饋機(jī)制在城市規(guī)劃建設(shè)的過程中，要將建立公眾意見的反饋機(jī)制作為城市規(guī)劃公眾參與制度的重點(diǎn)內(nèi)容。即指政府要加強(qiáng)貴公眾意見的收集、整理和備案工作，并且要組織相關(guān)的專家對公眾提出的意見進(jìn)行科學(xué)有效的分析。這其中需要注意的是，對于一些重大項(xiàng)目的重要意見，要優(yōu)先進(jìn)行集中會審，并出示采納與否的結(jié)果。除此之外，公眾對城市規(guī)劃提出的意見不論采納與否都應(yīng)給出書面答復(fù)，若是公眾的意見并