碳排放權初始分配公平問題探析

1、碳排放權初始分配公平問題探析碳排放權初始分配公平問題探析摘要：排污權與碳排放權系包含關系，對碳排放權屬性的定 位主要集中在三個方面，即許可證論、用益物權論以及環(huán)境權論。本 文通過對碳排放權初始分配公平問題的必耍性分析，闡明了公平在碳 排放權交易中的價值，并從加強制度銜接、確定總量目標、提高監(jiān)測 技術等方而對促進我國碳排放權初始分配公平問題提出了建議。關鍵詞：碳排放權；分配公平；分配模式；完善建議中圖分類號：d922文獻標識碼：a排污權是指企業(yè)或個人在環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督管理下，依照 法定程序按照國際公約、國內(nèi)規(guī)則和行業(yè)機構規(guī)制獲得一定的污染物 排放配額，為了企業(yè)的正常生產(chǎn)或個人的正常生活在不

2、損害其他單位 或個人的正當環(huán)境權益的前提下向環(huán)境排放適量污染物的權利。碳排 放權是排污權的一種具體形式，其針對的客體是環(huán)境容量一一一種歸 屬于國家所有的無形非靜態(tài)的物。簡言之，碳排放權就是排污主體向 環(huán)境容量中排放碳這一污染物，并取得一定收益的權利。碳排放權與 排污權屬于包含與被包含的關系，二者在制度上有著一脈相承的淵源: 污染物總量控制制度是排放權初始分配制度實施的基礎，初始分配的 公平是排放權交易的核心，可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境與資源保護法學的存在 目的和價值追求。但是，基于溫室氣體這一排放物自身的獨特性，使 得排污權與碳排放權之間必然又有些許差異，應據(jù)其特殊性制定相適 宜的制度。本文主要針對碳排

3、放權初始分配公平問題進行研究一、碳排放權初始分配概述(-)碳排放權法律屬性的厘定1. 碳排放權的公權屬性碳排放權是存在于分配主體環(huán)境行政主管部門和接受主體排放 者之間的法律關系，在排放總量控制前提下由環(huán)境行政主管部門按照 一定的程序?qū)ι暾堉黧w發(fā)放排污許可證。此種情形下，碳排放權則帶 有濃烈的公權色彩，體現(xiàn)了國家對環(huán)境容量資源的有效配置和行政權 對碳排放交易市場的直接介入。2. 碳排放權的私權屬性根據(jù)我國物權法的規(guī)定，用益物權是非所有權人在法律規(guī)定的范 圍內(nèi)對他人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)享有的占有、使用及收益的權利。用益物 權具有目的用益性、地位獨立性和客體限制性三個顯著特點。碳排放 權是排放主體通過國家

4、行政主管部門的許可而占有一定配額的排放 量，對該環(huán)境容量資源加以利用，從而得到一定經(jīng)濟收益的權利。由 此可見，碳排放權的私權屬性主要體現(xiàn)在對權利客體一一環(huán)境容量的 占有、使用和收益方面。3. 兼具公私權屬性的碳排放權隨著我國環(huán)境問題的日益凸顯，人類對自身生存發(fā)展權利的要求 亦日益高漲，環(huán)境權即在此情形下應運而生。環(huán)境權是一種基木人權, 人人生而有之。碳排放權屬于人權這一范疇，一直以來被忽視，人類 呼吸排出二氧化碳這&理機能從根本上決定了碳排放權是一項基 本人權。從碳排放權的“生源地”聯(lián)合國氣候變化框架公約和聯(lián) 合國氣候變化框架公約的京都議定書這兩個國際性文件可知，碳排 放權制度的創(chuàng)立是

5、為了保障權利人享有健康良好的環(huán)境權利，使其免 受某些主體濫用碳排放權追求經(jīng)濟利益而過度排放的侵害。（二）碳排放權交易的基木內(nèi)涵碳排放權交易作為促進我國實現(xiàn)自愿減排的主要路徑和推動低 碳市場進程的重要手段，被視為可持續(xù)的長效減排機制。碳排放權交 易由兩個階段組成一一初始分配階段和交易流轉階段。這兩個階段價 值追求的側重點有所不同：在初始分配階段，以公平為主要的價值追 求；在交易流轉階段，以效益為主導追求價值目標。我國地理環(huán)境復 雜，南北經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結構和行業(yè)性質(zhì)均存在著不同程度的差 杲。所以，應協(xié)調(diào)可持續(xù)共同發(fā)展的時代要求，碳排放權交易中的公 平問題尤為突兀。二、碳排放權初始分配公平問題研

6、究的必要性（-）初始分配公平是碳排放權交易自我完善的內(nèi)在需求碳交易的特殊性決定了碳交易市場實屬信用市場，初始分配的正 當性乃是信用的基本需求。市場運行績效的標尺，第一步即是溫室氣 體配額分配的公平，分配的公平是扼殺大企業(yè)壟斷市場及操作市場的 預防針。我國的碳排放交易僅處于初級階段，不成熟的市場機制需要 政府的引導。市場中不同發(fā)展階段的大、中、小企業(yè)，需要按照不同 的標準給了相應的配額促其發(fā)展。交易機制的形成與維持具體包含了 三個子集，獨立經(jīng)濟體能夠達成一致有效的共識；必須按照“歷史檔 案”原則體現(xiàn)公平；必須建立具有足夠約束力的懲罰機制。（二）初始分配公平是保障財產(chǎn)權和維護社會穩(wěn)定的必然要求 憲

7、法笫13條規(guī)定，公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。對企業(yè)來講 配額就是財產(chǎn)，主管部門不公平的分配就意味著侵犯了企業(yè)合法的私 有財產(chǎn)，損害了其憲法權利?！皣夷米咚麚碛械膶嵨?，還是拿走他 擁有的與該實物價值對應的貨幣，對經(jīng)濟領域的自由的影響是一樣 的?！鄙鐣姆€(wěn)定需要兼顧各階層群體的利益，無償分配的不公平必 然損害排污主體之外的其他各種主體的權益，拍賣分配的不公平必然 損害中小企業(yè)的利益，這些損害如若得不到及時合理的解決，長期積 累，必然激活社會的不穩(wěn)定因子引起社會變動。三、初始分配公平的影響因素（-）初始分配公平應當兼顧初始分配效率不公平的交易市場會損害一部分社會群體的利益。碳排放權的效 率價值要求

8、通過合理有效的方式對初始分配的不公平加以調(diào)整和改 變，為排污主體提供一個平等的競爭市場環(huán)境，使有限的環(huán)境容量得 到最大限度的資源配置。碳排放權對效率的需求與初始分配的公平不 僅相互制約相互影響，而且效率與公平所追求的冃標一致，都是為了 更好的實現(xiàn)個人利益與公共利益、環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的統(tǒng)一。（二）現(xiàn)行初始分配模式的內(nèi)部缺陷碳排放權初始分配應有一個統(tǒng)一的分配標準，筆者認為環(huán)境行政 主管部門在對環(huán)境容量進行分配時，應當對排污主體所在地的經(jīng)濟發(fā) 展狀況、以往的排放量、排污企業(yè)自身的設備以及以后的排放量加以 考察評估，并分配合理的配額。1. 無償分配模式先天的不足!一endprint> <

9、!startprint>無償分配模式，是環(huán)保部門在法定權限內(nèi)將 區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量按照一定的標準和程序分配給排污主體的方法。美 國和歐盟的碳排放權交易制度相對成熟，實踐中他們的排放配額絕大 部分是免費分配給企業(yè)的。無償分配模式也是我國的主要分配方式，但是在實際運行中，暴 露出了很多的問題。無償分配模式使得企業(yè)可以零成木獲利，這無疑 極大地阻礙了企業(yè)節(jié)能減排的積極性，減輕了碳減排的可實施性，而 且這種模式與環(huán)境法基木原則“污染者付費原則”相背離，這對社會 其他公眾的環(huán)境權益來說是不公平的。在分配過程中，由于分配機制 的不嚴密，使得行政權力的自主擴張，行政權力的濫用和“尋租”現(xiàn) 象已屢見不鮮，

10、初始分配的公平性很難得到保證。2. 有償分配模式面臨的困境與無償分配截然不同的是，有償分配體現(xiàn)了 “污染者付費原則” o 拍賣是有償分配在實踐中最常用的方式，是“市場化政府經(jīng)濟行為”， 碳排放權的拍賣程序按照尋常物件拍賣程序即可，“標準公開一一企 業(yè)申請一一第三方機構評估一聽證批準”。但是，由于企業(yè)實 力的懸殊和資金的限制，拍賣很容易損害小企業(yè)的權益，大企業(yè)憑借 自身優(yōu)勢購買配額，以此來打壓小企業(yè)，使小企業(yè)在碳排放交易市場 中難以發(fā)展甚至難以生存。（三）行政權介入對初始分配公平的外部制約碳排放權初始分配的不公平，不僅僅是內(nèi)部缺陷造成的，外部的 阻力也阻礙了初始分配公平的實現(xiàn)。初始分配的公平應當

11、以實現(xiàn)初始 分配公平的基本職能為前提。1. 政府與企業(yè)之間一一推行阻力之較量零成本獲利的無償分配自然受到企業(yè)的青睞，其推行阻力也較小。 有償分配模式給企業(yè)建立了一個公平競爭的平臺，對社會其他公眾的 環(huán)境權益負責，排污者需要支付相應的費用才可以對環(huán)境容量進行山 有、使用和收益。基于投資成本的增加，在無形中企業(yè)排斥該分配方 式，較無償模式而言，極大地增加了政府與企業(yè)z間的摩擦和推行阻 力。2. 政府內(nèi)部z間實行成本之衡量碳排放權初始分配的標準涉及到經(jīng)濟發(fā)展狀況、以往的排放量、 排污企業(yè)自身的設備以及以后的排放量幾個因素的考慮，這些也是政 府在進行無償分配的前期準備階段要完成的工作。拍賣的順利進行，

12、 拍賣主體是誰？管理機構有哪些職能？其地位如何？拍賣規(guī)則如何 細化？拍賣制度怎樣明確？這些繁瑣而細致的工作需要政府來完成。 政府成木的加大，對碳排放權初始分配的公平性有間接的影響。四、促進我國碳排放權初始分配公平的建議（一）加強法律體系內(nèi)的制度銜接碳排放權初始分配與物權制度、溫室氣體總量控制制度、行政許 可制度、環(huán)境影響評價制度以及司法救濟z間有著密不可分的關系， 加強配套制度間的銜接有助于推進初始分配的公平。碳排放權初始分 配的對象是環(huán)境容量，排污主體對環(huán)境容量的山有、使用和收益體現(xiàn) 了碳排放權與物權制度的聯(lián)系。溫室氣體總量控制制度是碳排放權初 始分配制度得以運行的前提，科學合理的溫室氣體總

13、量控制目標是環(huán) 境行政主管部門分配的依據(jù)。環(huán)境行政許可制度是指環(huán)保行政機關對 從事可能造成環(huán)境不良影響活動的開發(fā)、建設或者經(jīng)營者提出的申請, 經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或者確認該申請方 從事該種活動的法律資格或法律權利的一系列法律制度。（二）立法確定排放總量目標溫室氣體總量控制目標的確定，可以由上而下縱向而行。國務院 對直接隸屬于中央的大型國企進行配額分配，省級政府環(huán)境主管部門 根據(jù)國家制定的溫室氣體排放總量控制目標并結合本地區(qū)的實際情 況和發(fā)展需求，對該區(qū)域內(nèi)的排放企業(yè)予以配額分配。配額的分配過 程必須貫徹公平原則。溫室氣體總量控制冃標和分配制度二者的有力 結合，刺激了地方

14、政府和排污企業(yè)z間對節(jié)能減排的互動，亦使得市 場機制對環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置得以充分發(fā)揮。我國的碳交易試點 逐漸建立，對總量冃標的設定是重中之重。（三）建立碳排放權交易主體資格審查制度和許可證制度排污主體是否具有排污資格，根據(jù)申請主體的經(jīng)濟條件、生產(chǎn)設 備和污染物處理技術該分得多少的配額，這些問題的解決需要建立碳 排放權交易主體資格審查制度。對參與碳排放權交易的企業(yè)加以限制, 如果排污企業(yè)不具有最基礎的技術設備、不具備污染物處理水平，應 責令其在一定期限內(nèi)進行技術革新或者相應的縮減交易規(guī)模。若拒不 革新拒不縮減則取消其交易資格，以免造成環(huán)境的污染和破壞。對從 大氣容量的角度來講，碳排放權初始分

15、配是國家對環(huán)境容量資源的配 置。大氣污染防治法中，對大氣污染物排放許可做了說明，但是 過于簡單。由于企業(yè)的排放配額是通過行政許可得到的，因此在立法 中明確規(guī)定申請主體通過哪些程序獲得，以保證初始分配的公平，保 護申請人的合法權益。（四）確認排放實體排放監(jiān)測報告的法律確認程序精準的監(jiān)測是確定排放總量控制目標的有力工具，是督促排污主 體及吋處理污染物保護環(huán)境的有效手段。歐盟法律對排污主體做出了 安裝監(jiān)測設備的要求。冃前，我國由于受到技術水平和財政資金的限 制，監(jiān)測的水平和覆蓋率還比較低，需要鼓勵監(jiān)測技術的開發(fā)、加大 對監(jiān)測系統(tǒng)的財力支持和加強對監(jiān)測人員的專業(yè)知識技能的培訓。此 外，網(wǎng)絡監(jiān)測可以大幅

16、度的節(jié)省資金和監(jiān)測系統(tǒng)覆蓋面窄的現(xiàn)狀，并 且便于環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。所以改進傳統(tǒng)的監(jiān)測方式，大力研 發(fā)監(jiān)測電子產(chǎn)品是完善我國監(jiān)測系統(tǒng)提高環(huán)保部門工作效率的必由 之路。精確的監(jiān)測將排污企業(yè)的排污狀況和政府的執(zhí)法實況置于一個 透明的環(huán)境下，公眾為了維護自身生存環(huán)境積極參與其中，對排污企 業(yè)不報、少報、虛報的不法行為了以監(jiān)視，無疑對監(jiān)測的力度起到了 催化作用。（五）建立環(huán)境行政主管部門及其主管人員的責任追究制度碳排放權初始分配主要涉及環(huán)境行政主管部門和排污主體雙方 主體，政府對配額的分配體現(xiàn)了政府對市場的干預和調(diào)控，為了防止 行政權的濫用，保障市場的正常高效運轉，需對主管部門和主管人員 加以規(guī)制

17、，以保障弱勢方排污企業(yè)的權益。環(huán)境行政制裁措施是保護 公平口由交易和實現(xiàn)總量控制冃標額必要手段。對行政主體的權力范 圍明確界定，權限分工明細分配，主要負責人要對初始分配過程中出 現(xiàn)的問題負責。作為碳排放權一級市場初始分配的分配者，對于政府 部門在分配過程中的違法違規(guī)行為應承擔相應的法律責任。對資源配置的改革十八屆三中全會中丿中央關于全面深化改革 若干重大問題的決定中有明確體現(xiàn)：大幅度減少政府對資源的直接 配置，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最 優(yōu)化。分配模式根據(jù)地區(qū)、企業(yè)、行業(yè)的不同多元化靈活化，取無償 模式和拍賣模式兩者z長。在碳交易初期，為了激發(fā)排污企業(yè)的減排 積極性，采取無償分配模式。待交易市場初步形成，針對對環(huán)