社會主義建設(shè)新階段稅制改革的宏觀思考

1、社會主義建設(shè)新階段稅制改革的宏觀思考作者：小小小內(nèi)容提要：稅制建設(shè)必須服從和服務(wù)于各時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)需要，現(xiàn)行稅制 與新時(shí)期新任務(wù)已很不相適應(yīng)，全面改革稅制已勢在必行。文章深入分析了現(xiàn) 行稅制的缺欠，并對新一輪稅制改革取向和改革方略進(jìn)行了系統(tǒng)研究。關(guān)鍵詞：新階段 稅制改革 取向與方略黨的十六大繪制了新世紀(jì)新階段我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖，對 稅制建設(shè)和稅收工作提出了多方面的新要求和新任務(wù)。為落實(shí)黨的十六大賦予 稅收工作的重大使命，全面改革我國稅制已是勢在必行。這些年來為完善我國 稅制，政府有關(guān)當(dāng)局和廣大財(cái)稅理論工作者，已就各主要稅種的缺欠和改革對 策做出多方而的研究，不少問題已基本取得

2、共識，但從總體上，對我國現(xiàn)行稅 制的缺欠和改革方略的探索尚有不足，本文試圖結(jié)合十六大報(bào)告精神，對此作 進(jìn)一步探索。一、現(xiàn)行稅制總體的缺欠1994年建立的新稅制，經(jīng)過10年的實(shí)踐表明，是非常成功的，既構(gòu)建了 能夠確保稅收收入持續(xù)快速壇長的機(jī)制，也發(fā)揮了應(yīng)冇的宏觀調(diào)控作用。稅制 是十分優(yōu)化的，這一點(diǎn)必須給予充分的肯定。然而理論與實(shí)踐都表明，一勞永 逸的、永恒優(yōu)化的稅制是不存在的。稅制建設(shè)從來都只能是為一定時(shí)期內(nèi)的政 治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)，稅制建設(shè)必須服從于和服務(wù)于各個(gè)不同時(shí)期的政治 經(jīng)濟(jì)需要。因此，一個(gè)國家的稅制，只有依不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際態(tài)勢 和所面臨的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，不斷地加以改革才能持

3、續(xù)地保持其優(yōu)化狀態(tài)，才能 充分、高質(zhì)量地發(fā)揮其效能。1994年至今10年來，無論我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展 或是國際環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行稅制與之已冇諸多的不適應(yīng)之處，特別 是對照黨的十六大的社會主義建設(shè)新階段的戰(zhàn)略部署，對稅收提出的新任務(wù)新 要求，現(xiàn)行稅制的不適應(yīng)就更加突岀?，F(xiàn)行稅制的不適應(yīng)，從宏觀總體上看， 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（-）稅費(fèi)配比不i辦調(diào)，以費(fèi)代稅、費(fèi)擠稅情況嚴(yán)重，稅收發(fā)展的空間被 嚴(yán)重壓縮這種情況與社會主義建設(shè)新階段，需要強(qiáng)化稅收宏觀調(diào)控的目標(biāo)不相適 應(yīng)。2000年全國預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入總額為13395億元，其小稅收收入是12581億 元。從表面上看，稅收占財(cái)政收入的比重是93%

4、 ,并不算低稅收活動空間并 沒有被擠壓，可是從政府支配的財(cái)政性資金全局來看，則不然。據(jù)不完全統(tǒng) 計(jì)，2000年各種行政事業(yè)收費(fèi)及各類政府基金，即預(yù)算外財(cái)政收入高達(dá)4000 億元，如果把預(yù)算外財(cái)政收入與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入加總計(jì)算，貝ij稅收收入占財(cái)政 收入的比重只冇65%,顯然稅收活動空間被嚴(yán)重?cái)D壓了。稅費(fèi)配比結(jié)構(gòu)呈這種 狀態(tài)，在國際上是十分罕見的。特別在我國的市場化改革還遠(yuǎn)沒有完成，政府 的宏觀調(diào)控任務(wù)十分繁重的情況下，這種稅費(fèi)制度安排顯然是非常不合理的， 更是與黨的十六大捉出的充分發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控作用的要求相背離的。（二）主體稅種的稅制要素配置過于中性化，與稅收承擔(dān)的繁重宏觀調(diào)控 任務(wù)不相適應(yīng)

5、主體稅種過于屮性化造成稅制宏觀調(diào)控機(jī)制弱化和丟失。面對這種情況政 府冇關(guān)當(dāng)局為滿足繁重的宏觀調(diào)控需要，就不得不頻繁采用行政制度等手段， 出臺諸如稅收減免等政策措施。這樣做的結(jié)果雖然補(bǔ)救了稅制調(diào)控機(jī)制之不 足，但也帶來了諸多的弊端，降低了稅收政策的規(guī)范性、穩(wěn)定性和透明度，增 加了稅收調(diào)控的成本，導(dǎo)致實(shí)施稅收調(diào)控與保證財(cái)政收入z間出現(xiàn)不應(yīng)冇的孑 盾。西方國家的政府與學(xué)者極力實(shí)施和推崇增值稅的屮性化，他們是以堅(jiān)持主 體稅種，即所得稅的調(diào)控功能為前題的，故在他們的稅制建設(shè)中增值稅中性與 所得稅非屮性化是相得益彰的。特別是在他們那里，市場機(jī)制完善，結(jié)構(gòu)調(diào)控 等任務(wù)較輕，宏觀調(diào)控任務(wù)的重點(diǎn)在總量少的情況下

6、，尤其如此。在我國則不 然，雖然我國的稅制模式號稱是雙主體，而實(shí)際上只冇流轉(zhuǎn)稅才稱得上是主體 稅種，2001年我國流轉(zhuǎn)稅的收入總額占稅收收入總量比重是59. 7%,而企業(yè)所 得稅只占13.8%,個(gè)人所得稅的比重更低，只有6.5%,并且兩稅也存在中性化 傾向。這樣在事實(shí)上就造成稅制總體的屮性化，導(dǎo)致稅收宏觀調(diào)控功能弱化和 短缺，從而極大的妨礙了稅制內(nèi)生調(diào)控休系的形成。這就是我國有關(guān)政府部門 需要在稅法之外，頻頻作出行政制度性的稅收調(diào)控政策補(bǔ)充規(guī)定的根本原因。（三）稅種間的稅制要素配置不協(xié)調(diào)，時(shí)時(shí)產(chǎn)生稅種z間調(diào)節(jié)功能對沖和 異化的不良后果這種情況可以從以下幾組稅種之間關(guān)系上得到說明，例如土地壇值稅

7、與城 鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅三稅z間，前者是為了規(guī)范房地產(chǎn)市場交易秩序， 扼制土地市場過分投機(jī)，也是為了調(diào)節(jié)土地增值收益而設(shè)，后兩者是為了促進(jìn) 合理的使用土地和保護(hù)耕地而設(shè)。從三個(gè)稅種設(shè)置的初衷看，都是必要的，其 要索配置也沒有什么不妥。但把三者的作用聯(lián)系起來分析，從土地調(diào)節(jié)的總休 看，不僅三稅設(shè)置目的模糊，三稅之間調(diào)節(jié)作用也發(fā)生了扭曲。土地增值稅稅 率畸高，城市土地使用稅與耕地占用稅兩稅稅率畸低，前者適用的是4級超率 累進(jìn)稅率，最低檔稅率是30%,最咼檔稅率達(dá)60%,而后兩稅適用的是定額稅 率，最低稅率為0.2元，最高是大城市土地也不過10元。三個(gè)稅種的稅率這樣 搭配的結(jié)果，除了對財(cái)政收入

8、有其積極意義外，在宏觀調(diào)控作用上，卻發(fā)生了 三稅的調(diào)節(jié)作用對沖和扭曲的弊端。一是由于土地增值稅的稅率畸高，拉高了 二手土地市場交換的價(jià)格，政府批租的一手土地價(jià)格低，就促使人們盡可能去 爭取占用耕地和購買政府第一手岀讓的土地，導(dǎo)致不利于土地資源合理利用和 保護(hù)耕地的后果；二是由于耕地占用稅等稅率畸低，在土地增值稅拉大了土地 流通成木z后，其結(jié)果就扼制了土地止常流通，在比較利益下，暫時(shí)持有多余 土地者，寧愿使自己占有的土地暫時(shí)閑置待用，也不愿轉(zhuǎn)訃岀去。這就是為什 么一方面圈地運(yùn)動迭起，一方面又出現(xiàn)土地拍賣市場不火的重要原因。再比如 企業(yè)所得稅與增值稅也存在調(diào)節(jié)功能對沖的情況。企業(yè)所得稅在稅制要素配

9、置 上，設(shè)置了不少促進(jìn)投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，而增值稅卻采用了生產(chǎn)型，要素配置上采取了不利于鼓勵投資的政策，這就極大地抵消了所得稅促進(jìn)投資 的積極作用。(%1) 稅制內(nèi)生調(diào)控機(jī)制殘缺不全當(dāng)今世界運(yùn)用稅收手段實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，通常是采取兩種具體操作方式 來實(shí)施。一是靠稅制內(nèi)生調(diào)控功能，通過稅收立法方式，在稅制建設(shè)屮依一定 的調(diào)控需要科學(xué)的搭配稅種和稅制要索，構(gòu)造起內(nèi)生的稅式宏觀調(diào)控體系來實(shí) 現(xiàn)，通常包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)増長體系、促進(jìn)收入分配公平體系等等措施。二是在稅 法z外，用行政制度手段，相機(jī)發(fā)布各種稅收優(yōu)惠政策的補(bǔ)充規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。在 法治國家屮，多以前者為主要方式，后者只做補(bǔ)充手段。因?yàn)榍胺N辦法不僅

10、冇 利于提高政策的透明度和穩(wěn)定性，增強(qiáng)稅收調(diào)控作用，更是確保依法治稅的落 實(shí)、防治稅收腐敗之必需。一個(gè)國家在稅制建設(shè)中應(yīng)當(dāng)構(gòu)造起哪些宏觀調(diào)控體系，并沒有統(tǒng)一的模 式。rtr丁國情不同和各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段任務(wù)不同，所需要構(gòu)造的調(diào)控體系數(shù)量 和性質(zhì)也不同。就我國還處于社會主義初級階段的國情，及現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā) 展?fàn)顩r，特別是從黨的十六大關(guān)于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和社會主義現(xiàn)代化建 設(shè)新階段的戰(zhàn)略部署需要來看，在稅制建設(shè)小構(gòu)造起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，促進(jìn) 西部大開發(fā)，促進(jìn)科技進(jìn)步經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)收入分配公平等幾個(gè)宏觀調(diào)控 體系是不可缺少的。然而在現(xiàn)行的稅收制度體系屮，這些調(diào)控體系除了促進(jìn)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的調(diào)控體

11、系比較完整外，其他的都遠(yuǎn)沒有形成。1 調(diào)節(jié)收入分配體系方面。這個(gè)體系通常是要由個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、不 動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅等幾個(gè)稅種協(xié)調(diào)配置，方能完整建立起來的。在我國 現(xiàn)行稅制中這個(gè)體系從表面上看，除了缺少遺產(chǎn)稅與贈與稅兩稅外，稅種已基 本齊全，但從實(shí)際功能來看，還很不完善，不僅調(diào)節(jié)作用還不能覆蓋個(gè)人收入 運(yùn)行的全過程，已有的幾種稅也存在稅基覆蓋不全，調(diào)節(jié)要素配置不合理等問 題。(1) 個(gè)人所得稅制采用的是綜合和分項(xiàng)混合型的征收制度，綜合征收僅 限于工薪和工資所得，適用超額累進(jìn)稅率，其余收入都按單項(xiàng)征收，適用單一 的比例稅率。這種制度安排，不僅難以充分有效的發(fā)揮促進(jìn)收入公平的作用， 而且述

12、會造成新的分配不公，呈一種逆向調(diào)節(jié)的態(tài)勢。比如儲蓄存款利息所得 稅，不論存款多少，也不分存款人是貧或是富，一律適用20%稅率，這基本是 一種逆向調(diào)節(jié)安排。因?yàn)槊咳说亩愂肇?fù)擔(dān)能力是很不相同的，困難者與富裕者 z間一元錢的效用弟別極大。對困難者來說，缺少一元錢可能就會降低生活水 平，其至溫飽受到威脅，而多一元錢就可能基本達(dá)到溫飽；而對富者來說，多 一元錢少一元錢兒乎沒有任何影響。所以不分貧富、不分實(shí)際情況按一個(gè)比例 征收，不僅違背稅收能力原則，更與黨的十六大關(guān)于初次分配注重效率，再分 配注重公平的調(diào)節(jié)收入分配宗旨不符。(2) 消費(fèi)稅作為收入分配調(diào)節(jié)體系的有機(jī)組成部分，它是對個(gè)人收入處 置過程不可缺

13、少的調(diào)節(jié)手段，按理該稅設(shè)置不應(yīng)把壇加財(cái)政收入放在首位，而 應(yīng)著重調(diào)節(jié)收入分配，把征收重點(diǎn)放在富裕階層的消費(fèi)上，而現(xiàn)行的消費(fèi)稅卻 而對生產(chǎn)，只設(shè)11個(gè)稅目，許多富裕者才冇條件享受的高檔消費(fèi)，如高級夜總 會、五星級飯丿占、高級的會員俱樂部、高爾夫球等等，并沒冇納入征收視野。 并口僅有的兒個(gè)稅目中的稅率配置、具體品目的列舉等等，所表現(xiàn)出的調(diào)節(jié)目 的也很模糊，諸如普通老百姓使用的香皂、花露水等與只有富有者才能消費(fèi) 的、價(jià)值幾十萬元的鉆石首飾同樣適用5%的稅率，小轎車的稅率低的只有3%. 這種稅率配置不但發(fā)揮不了促進(jìn)公平作用，反而會起到逆向調(diào)節(jié)作用。（3）不動產(chǎn)稅，是對個(gè)人收入轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)的基本

14、手段，現(xiàn)行 稅制對不動產(chǎn)征收的僅有房產(chǎn)稅一個(gè)稅種，覆蓋范圍很不齊全。僅就現(xiàn)行的房 產(chǎn)稅來看，不僅難以促進(jìn)個(gè)人財(cái)富占有公平，比起消費(fèi)稅更有逆向調(diào)節(jié)的缺 欠。房產(chǎn)稅適用的是單一比例稅率，并且規(guī)定了個(gè)人所有的非營業(yè)用房一律免 稅的優(yōu)惠政策，這種不分占有用房多少，也不分占有用房的質(zhì)量，占有高級別 墅乃至多套豪華住宅者同占有一套普通住宅者一律免稅的做法，不僅不利于公 平，更不利于愛惜每寸土地，合理使用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的基木國策之落 實(shí)。2. 可持續(xù)發(fā)展的稅收調(diào)控體系方面，在現(xiàn)行稅制中基本屬于空門。可持續(xù) 發(fā)展的稅制調(diào)控體系通常包括兩大了系統(tǒng)，即資源合理與有效利用調(diào)節(jié)體系和 環(huán)境保護(hù)調(diào)控體系。現(xiàn)行稅制屮

15、涉及調(diào)控資源利用的稅種，冇資源稅、城鎮(zhèn)土 地使用稅、耕地占用稅等三稅。從表面看，似乎調(diào)控休系已經(jīng)初步形成，其實(shí) 相差甚遠(yuǎn)。這三稅不僅調(diào)控范圍覆蓋有限，各稅種調(diào)控功能也存在嚴(yán)重弊端。 其屮土地兩稅的缺欠前邊已有分析，這里不再贅述。僅就資源稅而言，其調(diào)節(jié) 范圍極狹窄，僅限于礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，其他諸多資源，如森林、草原、水 源、海洋資源等等，都在調(diào)節(jié)范圍之外。對礦產(chǎn)資源的調(diào)節(jié)，也僅限于級差收 益的調(diào)節(jié)，并沒有把調(diào)節(jié)的重點(diǎn)放在合理利用的方向上來。至于壞境保護(hù)稅收 調(diào)控體系則更是一片空口。當(dāng)前對環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)，基本上是借助收費(fèi)來實(shí) 施，處于以費(fèi)代稅的狀態(tài)。用收費(fèi)替代稅收調(diào)節(jié)的功能不僅作用冇限，其弊端

16、也是明顯的。3. 促進(jìn)科技創(chuàng)新和開發(fā)利用的調(diào)節(jié)體系方面，雖然由于它涉及經(jīng)濟(jì)社會生 活各個(gè)領(lǐng)域，不宜采用設(shè)立專門稅收加以調(diào)節(jié)，須通過稅制體系中和關(guān)稅種綜 合運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)行稅制體系中關(guān)于促進(jìn)科教興國戰(zhàn)略落實(shí)的稅式調(diào)節(jié)，其 規(guī)定還處于零散狀態(tài)，并沒有形成一個(gè)完整體系。總z,宏觀調(diào)控功能不全，調(diào)控功能弱化和扭曲，是我國現(xiàn)行稅制最為突 出的缺欠，為適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段強(qiáng)化宏觀調(diào)控的需要，為落 實(shí)黨的i六大對稅收提出的諸多新任務(wù)和新要求，對現(xiàn)行稅制進(jìn)行一次全而改 革是十分必要的。二、關(guān)于稅制改革的總體思路（一）改革取向的思考新一輪的稅制改革，應(yīng)以什么為取向？基于黨的十六大關(guān)于社會主義現(xiàn)代

17、化建設(shè)新階段戰(zhàn)略部署，及落實(shí)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的需要，基于前邊關(guān)于 我國現(xiàn)行稅制總體缺欠的分析，筆者認(rèn)為，新階段的稅制改革應(yīng)以強(qiáng)化和健金 稅制的內(nèi)生宏觀調(diào)控機(jī)制為取向。因?yàn)椋?0年來實(shí)踐已證明，我國稅制的收入 功能較為強(qiáng)勁，而調(diào)節(jié)功能卻很不健全。只有盡快糾正稅制的兩種功能不對稱 狀態(tài)，才能滿足新階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展z需要。才能繼1994年稅制改革z后 再創(chuàng)稅收工作的新輝煌。事實(shí)上黨的十六大已為新階段稅制改革指明了方向。 黨的十六大依據(jù)全面建設(shè)小康社會的需要，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革方面做 了八大戰(zhàn)略部署，突岀強(qiáng)調(diào)了稅收調(diào)節(jié)作用，其中有六項(xiàng)部署都直接、明確地 規(guī)定了稅收的調(diào)控任務(wù)。特別是述專門

18、的部署了深化財(cái)稅等體制改革，加強(qiáng)和 完善宏觀調(diào)控體系建設(shè)的重任。要落實(shí)黨的十六大對稅收捉出的新任務(wù)和新要 求，只冇在稅收工作屮，把強(qiáng)化和健全稅制內(nèi)在宏觀調(diào)控功能放到突出位置上 才能實(shí)現(xiàn)。所以稅制改革只能以強(qiáng)化和健全宏觀調(diào)控功能為取向。當(dāng)然以強(qiáng)化 和健全宏觀調(diào)控功能為新階段稅制改革的取向，并不意味著改革可以不顧稅收 收入功能的進(jìn)-步完善，更不意味著可以不耍保障稅收收入的必耍規(guī)模。在現(xiàn) 行稅制的收入功能已基本健全的條件下，新階段的改革方針應(yīng)當(dāng)是調(diào)節(jié)功能優(yōu) 先兼顧收入功能。在改革中調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)和稅制要素配置時(shí)，首先要保障建立 完整強(qiáng)健的稅制內(nèi)生宏觀調(diào)控體系的需要，在此前提下，來確保稅收收入必要 規(guī)模

19、和增長的需要。這樣才能確保稅制改革順利的達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，才能繼1994 年稅制改革之后，再創(chuàng)新的輝煌。（-）改革方略的抉擇改革方向確定之后，改革方略就成為決定性的，如何改革才能保障建立與 完善稅制內(nèi)生宏觀調(diào)控體系口標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對此存在兩種改革方略可供選擇：一 是局部完善和調(diào)整，一是制度全面創(chuàng)新，即實(shí)施一次新的稅制改革。這兩者孰 為佳？基于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新階段稅收面臨的任務(wù)，以及現(xiàn)行稅制的諸多 不適應(yīng)的實(shí)際狀況；基于近些年完善稅制的經(jīng)驗(yàn)，看來應(yīng)以后者為佳。因?yàn)椋?. 造成現(xiàn)行稅制的宏觀調(diào)控功能的諸多弊端，并不僅僅是一部分稅種的缺 欠所致，主要是由于稅種結(jié)構(gòu)及稅制總體上的要素配置不i辦調(diào)所致。這種情況 表明，只有對現(xiàn)行稅制從總體上并結(jié)合費(fèi)改稅的需要，依稅制改革的基本取 向，綜合研究改革方案，統(tǒng)一實(shí)施，方能達(dá)到目的。這里值得一提的是，在當(dāng) 前的稅制改革研究中，把稅制改革與費(fèi)改稅分割開來的傾向是不妥的。費(fèi)改稅 雖然是理順公共分配關(guān)系，規(guī)范公共分配秩序的一項(xiàng)特殊改革，但它也是解決 費(fèi)擠稅的一項(xiàng)稅制改革，它是與稅制改革不可分割的有機(jī)組成部分。費(fèi)改稅決 不可僅限于將收費(fèi)形式變?yōu)槎愂招问剑仨毎奄M(fèi)改稅納入稅制改革總體依稅制改革的取向統(tǒng)籌安排，才能保障費(fèi)改稅與稅制改革i辦調(diào)進(jìn)行。此外，稅 制改革不把費(fèi)改稅納入其屮