金融混業(yè)監(jiān)管體制分析及其應(yīng)對措施

1、我國混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管體制分析及其對策我國混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管體制分析及其對策 彭彤 摘要：跨入新世紀(jì)以后，混業(yè)經(jīng)營成為全球金融業(yè)發(fā)展的大趨勢，可以預(yù)見混業(yè)經(jīng)營也將成為我國金融經(jīng)營體制發(fā)展方向。但是與之對應(yīng)，我國金融監(jiān)管體制發(fā)展卻表現(xiàn)出明顯的滯后性，無法順應(yīng)經(jīng)營體制的順利轉(zhuǎn)變而提供必要保障?；诖?，筆者對已經(jīng)實行混業(yè)經(jīng)營的國家的金融監(jiān)管體制加以比較分析，提出了對于我國金融監(jiān)管體制改革的設(shè)想。關(guān)鍵詞：混業(yè)監(jiān)管 混業(yè)經(jīng)營一 世界金融混監(jiān)管的格局金融混業(yè)經(jīng)營是近年來全球化的趨勢，相伴而來的是金融監(jiān)管體制的變革或調(diào)整，歐美國家紛紛出臺、修改或完善相關(guān)的法律制度，以應(yīng)對全球性的金融浪潮，完善金融監(jiān)管并最大程度的節(jié)

2、約監(jiān)管成本。金融混業(yè)經(jīng)營：即銀行、保險、證券、信托等金融機構(gòu)都可以近入上述任意業(yè)務(wù)領(lǐng)域甚至非金融領(lǐng)域，進(jìn)行多元化的經(jīng)營。目前就國際金融混業(yè)監(jiān)管的實踐來看，代表性的有英國單一監(jiān)管或美國傘式的監(jiān)管模式。英國在1997年合并原來的九類金融監(jiān)管機構(gòu)職能，成立金融服務(wù)局（FSA），對金融業(yè)和金融機構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)，成為英國唯一的金融機構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)，頒布實施金融行為準(zhǔn)則，給予被監(jiān)管者指導(dǎo)和建議以及可以開展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能，單一監(jiān)管模式相對應(yīng)的是美國的混業(yè)監(jiān)管，為適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的結(jié)構(gòu)，美國金融監(jiān)管體系在原有的監(jiān)管體系中進(jìn)行了職能的重新劃分，形成了一種美國式的金融監(jiān)管的體系傘式監(jiān)管框

3、架。所謂傘式監(jiān)管，是表示這種監(jiān)管模式有兩個監(jiān)管層次：（1）功能監(jiān)管層，該監(jiān)管層由金融功能進(jìn)行監(jiān)管分類，以銀行、證券和保險行業(yè)分類的金融子公司分別由各自的監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在美國，證券交易委員會(SEC)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、州保險監(jiān)理機構(gòu)分別對各自的監(jiān)管對象擁有優(yōu)先監(jiān)管權(quán)利。(2)傘式監(jiān)管層，美聯(lián)儲作為美國金融行業(yè)中的傘式監(jiān)管人，負(fù)責(zé)對混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，同時負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個功能監(jiān)管層的監(jiān)管工作。美聯(lián)儲作為傘式監(jiān)管層的監(jiān)管人，其具體的功效體現(xiàn)在：美聯(lián)儲依賴由各個功能監(jiān)管部門提供的檢查報告和分析報告。如果功能監(jiān)管層的監(jiān)管部門認(rèn)為金融控股公司的子公司己經(jīng)符合資本標(biāo)準(zhǔn)的要求，聯(lián)儲無權(quán)要求金

4、融控股公司增加資本。傘式監(jiān)管人評估金融控股公司的經(jīng)營面臨的風(fēng)險，并分析這種風(fēng)險對子公司潛在的影響。美聯(lián)儲不能直接對金融控股子公司進(jìn)行監(jiān)管，但要對子公司的風(fēng)險進(jìn)行控制。在必要的時候，聯(lián)儲有權(quán)利對任何金融子公司進(jìn)行檢查，美聯(lián)儲作為最后貸款人，在銀行出現(xiàn)危機的時候，動員市場力量對危機銀行進(jìn)行救助。二 我國目前金融監(jiān)管體制選擇及其挑戰(zhàn)我國的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)目前實行的是分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理模式，隨著我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的程度不斷深入，并且在加入WTO以后國內(nèi)逐漸開放金融市場的情況下，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會分別監(jiān)管銀行、證券、保險業(yè)的分業(yè)監(jiān)管體制存在許多不足之處，影響了監(jiān)管的有效性.(二) 分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)

5、生監(jiān)管真空。在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的方式下，單個監(jiān)管部門可以發(fā)揮自己的專長，做到對各自監(jiān)管對象的有效監(jiān)管。但是隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，各種新興金融產(chǎn)品的問世，我國各金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)界限日益模糊。在混業(yè)經(jīng)營迅速發(fā)展的情況下，我國不同監(jiān)管部門之間還缺乏有效的信息共享機制，還沒有形成有效的配合和協(xié)調(diào)。各監(jiān)管部門在工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、信息難共享，很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，各金融機構(gòu)為逃避監(jiān)管，會產(chǎn)生“監(jiān)管套利”現(xiàn)象，以維護(hù)部門利益為目的的消極協(xié)作及監(jiān)管體系缺乏透明度，這將影響金融監(jiān)管的有效性，加劇金融領(lǐng)域的矛盾與混亂。我國已經(jīng)存在多家金融控股公司，其下屬各公司涉及多個行業(yè)，特別是我國由產(chǎn)業(yè)資本投資形

6、成的金融控股公司，在名義上堅持分業(yè)經(jīng)營，但又難免由于集團(tuán)內(nèi)不規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易等而造成實際的混業(yè)，加之目前對這類企業(yè)還沒有相應(yīng)的法律約束，各監(jiān)管機構(gòu)容易形成“監(jiān)管真空”，易于引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。目前金融監(jiān)管機構(gòu)仍然沒有建立完整系統(tǒng)的協(xié)調(diào)合作機制，各監(jiān)管機構(gòu)都面臨嚴(yán)重信息不對稱的問題，監(jiān)管工作缺乏必要的信息支持，對于集團(tuán)內(nèi)部大量的交叉性、跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù)，監(jiān)管工作更是難以落實。按照中國政府的承諾，中國金融市將在2007年以后全面對外資開放，盡管進(jìn)入中國的外資銀行受到中國的法律的限制也必須分業(yè)經(jīng)營，但多數(shù)外資銀行的母行實行的是混業(yè)經(jīng)營（如美國花旗銀行與旅行者集團(tuán)公司合并后形成了集商業(yè)銀行、投資銀行、

7、證券保險于一身的大銀行），在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系下，只有找到對這些全能型外資金融機構(gòu)實行有效監(jiān)管的方法，才能給我國金融機構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。(二) 分業(yè)監(jiān)管不利于綜合評估混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)的風(fēng)險。我國各個監(jiān)管機構(gòu)在法律上是獨立的平級主體，不存在上下級關(guān)系，要想隨時進(jìn)行溝通和協(xié)作十分困難。而且各個監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)也不一樣，證券監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)是維護(hù)市場的公平與秩序，銀行的監(jiān)管關(guān)注銀行系統(tǒng)的安全與穩(wěn)健經(jīng)營，保險監(jiān)管者關(guān)注的是各保險公司的償付能力。當(dāng)對混業(yè)金融機構(gòu)有雙重目標(biāo)要求時，單個監(jiān)管者很可能不會去承擔(dān)其他監(jiān)管者的工作和責(zé)任。特別是如金融集團(tuán)中某一實體的風(fēng)險受其他實體的影響很大，只

8、對集團(tuán)某一實體有監(jiān)管權(quán)的機構(gòu)很難評估它的真實風(fēng)險。 (三) 分業(yè)監(jiān)管不利于監(jiān)管的成本效率權(quán)衡。在分業(yè)監(jiān)管體系下，各監(jiān)管機構(gòu)對混業(yè)金融機構(gòu)會產(chǎn)生重復(fù)檢查和報告要求，加大了金融監(jiān)管活動的成本，也加重了被監(jiān)管者的執(zhí)行成本，影響了金融機構(gòu)的正常業(yè)務(wù)運行，降低了金融監(jiān)管的效率。(四) 分業(yè)監(jiān)管會抑制金融創(chuàng)新，阻礙金融混業(yè)經(jīng)營的正常發(fā)展。各監(jiān)管機構(gòu)為減小監(jiān)管壓力，通常希望能確認(rèn)并控制被監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險和經(jīng)營行為，對原不屬于本行業(yè)的新產(chǎn)品會采取抵制態(tài)度，阻礙了我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的正常發(fā)展。綜上所述，如銀行私募的證券公司的集合理財計劃、基金公司發(fā)行的貨幣市場基金以及不斷涌現(xiàn)的金融控股公司熱潮等金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，實

9、際上是對現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管的挑戰(zhàn)，如果不及時對現(xiàn)有的監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，就可能會形成交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管的空白地帶和灰色地帶，從而可能暴露出監(jiān)管機構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管政出多門、監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本過高等問題。  三 我國金融監(jiān)管對策分析（一）分兩步對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革第一步 從我國目前金融基本格局出發(fā)，美國功能監(jiān)管模式無疑是最直接和成本低的借鑒價值。在我國，人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和執(zhí)行，對金融市場實施宏觀調(diào)控，防范和化解金融風(fēng)險，為此目的需要擁有對金融監(jiān)督進(jìn)行總體協(xié)調(diào)的地位和能力。同時在目前的“一行三會”中，最適合充當(dāng)此角色的人也是人民銀行：一方面，銀監(jiān)會、證券會和保監(jiān)

10、會分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣超然的地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會、證券會和保監(jiān)會均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。三大監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)加強金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作，除了已建立“金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度”，定期就監(jiān)管中一些重大問題進(jìn)行協(xié)商外，還應(yīng)設(shè)立常設(shè)互動機構(gòu)，構(gòu)筑信息交流平臺，逐步統(tǒng)一符合國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管制度，加強金融業(yè)間的國際化監(jiān)管合作。第二步 當(dāng)混業(yè)經(jīng)營的實施和比例不斷擴(kuò)大，蔓延到中小金融機構(gòu)，政府機構(gòu)改革加快，我們就可以取消銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立地位，將之轉(zhuǎn)變?yōu)閲医鹑诒O(jiān)管局的內(nèi)分支部門，由此國家金融監(jiān)管局將如英國監(jiān)管局一樣，成為

11、我國唯一的金融監(jiān)管機構(gòu)，這樣使金融機構(gòu)的設(shè)置成本和協(xié)調(diào)成本將大大降低，同時也能提高其對金融監(jiān)管效率。依據(jù)“二部走”的設(shè)想對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，是根據(jù)金融混業(yè)的程度而定實施的，這樣既可在保證金融監(jiān)管有效性的前提下，盡可能的維持監(jiān)管組織的架構(gòu)穩(wěn)定性，將政府的制度供給成本降至最低。又能順應(yīng)我國金融經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變這一漸進(jìn)過程，通過對金融監(jiān)管體制的逐步改革，始終保持金融監(jiān)管替孩子和經(jīng)營體制的一致性，以使監(jiān)管體制為經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變提供必要的監(jiān)管保障。 （二）立法實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營合法化完善金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管方面的法律法規(guī)是根據(jù)我國及國際金融的發(fā)展要求，應(yīng)盡快立、改、廢金融法律法規(guī)，包括制定相應(yīng)法律政策鼓勵金融機構(gòu)

12、從事跨行業(yè)投資、經(jīng)營和并購等，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，使其與國際金融一體化趨勢相適應(yīng)。應(yīng)明確金融機構(gòu)通過控股公司實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營是必然的趨勢，實行嚴(yán)格的混業(yè)經(jīng)營審批制，健全金融機構(gòu)市場進(jìn)入和退出機制，強化核心業(yè)務(wù)下的混業(yè)經(jīng)營，避免業(yè)務(wù)過度分散，增加成本風(fēng)險。應(yīng)明確界定金融控股公司與子公司以及子公司之間的法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)筑“防火墻”以有效控制金融風(fēng)險。要從法律上確定混業(yè)經(jīng)營制度，給金融業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造一個公正、公平的競爭環(huán)境，并提供法律保障。（三）建立完善金融機構(gòu)的自律、內(nèi)控機制，重視輿論監(jiān)督，建立多元化的監(jiān)督約束體系在強化法定金融監(jiān)管機構(gòu)職能的同時，要充分重視行業(yè)自律、銀行內(nèi)控、社會監(jiān)督的作

13、用，形成四位一體的多元化金融監(jiān)管體系。良好的金融自律是是法定機構(gòu)監(jiān)督的重要補充，為此應(yīng)該應(yīng)進(jìn)一步完善組織機構(gòu)建設(shè)，建立完善行業(yè)公約及規(guī)章；建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度與獎懲制度；處理好與法定金融監(jiān)管部門的關(guān)系。完善內(nèi)控制度是外部監(jiān)管有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，為此我國的金融機構(gòu)要建立合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，合理劃分職責(zé)和權(quán)限，建立嚴(yán)格的授權(quán)和審批制度，建立獨立的會計及核算體制，建全內(nèi)部風(fēng)險評估、監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)。要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。一是發(fā)揮社會中介機構(gòu)(如會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所)的審計監(jiān)督作用，提高信息披露資產(chǎn)評估的真實性和權(quán)威性。二是加強媒體監(jiān)督，鼓勵和利用媒體的曝光功能，進(jìn)行

14、監(jiān)督和揭露違規(guī)違法及腐敗行為。三是發(fā)揮投資人、債權(quán)人等市場參與者的監(jiān)督約束作用，這又涉及到有效的信息披露問題。（四）建立充分的信息披露和信息報告制度充分的信息披露是市場約束有效發(fā)揮作用的前提條件。我國要根據(jù)國際上有關(guān)銀行信息披露的慣例，結(jié)合我國的實際情況，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民銀行發(fā)布商業(yè)銀行信息披露暫行辦法，標(biāo)志著我國己初步建立了信息公開披露制度。我國商業(yè)銀行暫行辦法的規(guī)定，對財務(wù)會計報告、各類風(fēng)險和風(fēng)險管理情況、公司治理信息及年度重大事項進(jìn)行公開披露。針對我國商業(yè)銀行風(fēng)險管理能力較弱，各商業(yè)銀行要參照國際銀行業(yè)慣例，不斷提高風(fēng)險管理水平和風(fēng)險信息的公開披露水平。同

15、時，要進(jìn)一步改革會計制度，提高會計制度的透明度、可信度以及與國際通行準(zhǔn)則的統(tǒng)一程度。監(jiān)管當(dāng)局還必須用經(jīng)濟(jì)、法律的手段，對信息的虛假披露和不按期披露進(jìn)行嚴(yán)格處罰，以保證披露信息的真實性、可靠性。（五）推進(jìn)金融人事制度改革，培養(yǎng)適應(yīng)國際競爭的金融“一個國家的金融監(jiān)管人員的水平?jīng)Q定監(jiān)管水平”。因此，我們要積極推進(jìn)人事制度改革，實行人員競爭上崗制度，營造各類優(yōu)秀人才脫穎而出。筆者以為，當(dāng)前思考金融監(jiān)管機構(gòu)的改革，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管框架，必須離開舊的“官本位”監(jiān)管軌道，努力構(gòu)建起專家監(jiān)管為主體的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。其次，金融監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)行人員本身不必是政府官員，其選拔也應(yīng)與選官員迥異，主要在國內(nèi)外市場

16、公開挑選，高薪相聘，設(shè)定合同期限，借市場機制對其進(jìn)行激勵與約束。再次，金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置不應(yīng)復(fù)制政府部門，而應(yīng)根據(jù)監(jiān)管的實際需要依條線而設(shè)，以專業(yè)委員會體制實施監(jiān)管，這種專業(yè)性的內(nèi)部機制與政府層級甚至不應(yīng)有可比性。同時要因地制宜地開展多種形式的培訓(xùn)活動，使監(jiān)管隊伍能夠不斷擴(kuò)大知識面，更新知識結(jié)構(gòu)。要積極采取措施，將商業(yè)金融機構(gòu)中的政治素質(zhì)高，金融業(yè)務(wù)精通的高學(xué)歷、高素質(zhì)人才充實到金融監(jiān)管隊伍中，優(yōu)化監(jiān)管隊伍結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管人員的整體素質(zhì)。（六）加強對涉外金融機構(gòu)和外資機構(gòu)的監(jiān)管隨著外資金融機構(gòu)的大量進(jìn)入和我國的金融機構(gòu)國際化進(jìn)度的加快，對國際金融業(yè)的監(jiān)管需要加強。對于我國金融機構(gòu)在國外設(shè)立分支機構(gòu)，金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)采取的對策：第一，加強與國外金融監(jiān)管機構(gòu)的合作；第二，嚴(yán)格境外設(shè)立分支機構(gòu)的審批制度，對境外設(shè)立分支機構(gòu)進(jìn)行全面評估；第三，加強對國內(nèi)金融機構(gòu)總部的監(jiān)管，促使其總部對國外的分支機構(gòu)進(jìn)行有效控制和管理。對于我國的外資金融機構(gòu)，我國應(yīng)采取的對策：一是通過與國外金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂雙邊和多邊協(xié)議，建立定期聯(lián)系制度，