林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的三定工作

1、    林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的“三定”工作    常幼平摘要：指出了森林生態(tài)系統(tǒng)具有占有生態(tài)空間大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)在調(diào)節(jié)機制最完整有效、對環(huán)境保護作用最明顯的特點，因此森林資源的主要價值不僅是其經(jīng)濟價值，其生態(tài)價值更加突出。我國于1981年開始對林業(yè)進行“三定”政策的推行與改革，實施效果不盡人意，基于此，分析了“三定”工作的失敗經(jīng)驗，結(jié)合林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況提出了改進措施，以促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：林業(yè);可持續(xù)發(fā)展;“三定”：s763 ：a ：1674-9944（2018）05-0173-021 “三定”工作的內(nèi)涵三定即“穩(wěn)定山林權(quán)，劃定自留山，確定林

2、業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，其主要目的是放寬林業(yè)經(jīng)濟政策，并從政策層面改變傳統(tǒng)林業(yè)管理中存在林權(quán)不清、界限不明、責(zé)任混亂的問題，以充分調(diào)動林農(nóng)造林、護理的積極性。由此可見，“三定”制度，既不會改變林地集體所有的經(jīng)濟屬性，林農(nóng)又獲得了充分的林地使用權(quán)及林木所有權(quán)，且政府、林業(yè)部門也降低了監(jiān)督等交易成本，利益分配機制明確。按照這樣的生產(chǎn)經(jīng)營條件及邏輯關(guān)系，林業(yè)“三定”這種以家庭經(jīng)營為主導(dǎo)的體系制度理論上是可以刺激林農(nóng)經(jīng)營管理的積極性的，也可以達到提高森林資源生態(tài)效益、經(jīng)濟效益的發(fā)展目標(biāo)。2 “三定”工作的不足及原因分析在時代背景及缺乏經(jīng)驗實踐的因素下，林業(yè)“三定”工作中的很多政策均不符合當(dāng)時的林業(yè)發(fā)展實際情況

3、，比如“三定”未涉及產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致林權(quán)主體不明確，林農(nóng)無法真正控制、保護屬于自己的林產(chǎn)，故積極性較低。再比如林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，一方面當(dāng)時的政策限制了承包山的轉(zhuǎn)讓權(quán)，林地?zé)o法合理轉(zhuǎn)讓，但是另一方面卻存在部分林農(nóng)擅自轉(zhuǎn)讓、出賣山林的問題，其它林農(nóng)的林權(quán)被侵犯等。“三定”工作開展時期正是我國改革開放的轉(zhuǎn)型期，“三定”又是在政府強制力主導(dǎo)下進行的制度變遷，林農(nóng)對“三定”缺乏信任感;且“三定”政策過于粗糙，現(xiàn)實中存在林地權(quán)不穩(wěn)定、權(quán)能不完整、林地征調(diào)不公正等諸多問題，這些均會對林農(nóng)的短期行為產(chǎn)生刺激，從而出現(xiàn)亂砍濫伐、破壞山林的問題。導(dǎo)致上述問題的原因主要是由于“三定”是簡單套搬農(nóng)業(yè)承包的做法，而林業(yè)與農(nóng)

4、業(yè)雖然具有共性，但是也同時具有自己獨有的特性。首先，林業(yè)的生產(chǎn)周期多在15-20年，其生產(chǎn)周期又包括造林、管護、采伐三個階段，每個階段又各有不同的作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)時間，所投人的勞動量不同，因此不適用于統(tǒng)一包干的生產(chǎn)模式。其次，林業(yè)較長的生產(chǎn)周期決定了其在投資過程中無論是自然風(fēng)險，還是市場、政策等風(fēng)險均比較大，林農(nóng)個體的經(jīng)營能力有限，自然風(fēng)險得不到有效保障，因此會出現(xiàn)嚴(yán)重的短期行為。再次，林業(yè)生產(chǎn)模式宜連片經(jīng)營為主，連片采伐、連片更新。但是實行“三定”后各家農(nóng)戶自成一體，再加上一山多主、一主多山的問題存在，連片經(jīng)營很難實現(xiàn);而規(guī)模小、種植分散很容易產(chǎn)生零星采伐，從而導(dǎo)致新的殘次林。此外，“三定”的

5、實施使得林業(yè)管理部門存在一個片面的認(rèn)知，即山地的數(shù)量分的越多，林業(yè)的生產(chǎn)積極性就越高，造林步伐也會越來越快。因此很多地區(qū)混淆了自留山與責(zé)任山的界限，削弱了集體經(jīng)濟的力量，增加了林業(yè)經(jīng)營管理的難度。營林需要物質(zhì)的投入，再加上資金、勞動力、科學(xué)技術(shù)及科學(xué)管理的投入，各生產(chǎn)要素統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化組合才能更好的提高營林的生產(chǎn)力。而“三定”政策的實施不僅未充分調(diào)動林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，反而架空了集體經(jīng)濟，不利于森林資源的管理及規(guī)模經(jīng)營的實施。3 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展背景下“三定”工作的啟示現(xiàn)代林業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須立足于實際，吸取“三定”工作的失敗經(jīng)驗，從以下幾個方面予以改善。3.1 尊重歷史，保持政策的連續(xù)性從某

6、種程度上講，新的林業(yè)改革是對林業(yè)“三定”工作的規(guī)范與完善，新的林業(yè)改革也是農(nóng)村改革的重要組成部分。上文中所總結(jié)的“三定”工作存在的問題是特定歷史條件下的產(chǎn)物，必須承認(rèn)“三定”工作所確立的改革方向是正確的，即責(zé)任制改革是一個穩(wěn)定的林業(yè)發(fā)展方向。因此實際發(fā)展過程中必須充分正視問題、尊重歷史，通過新的林業(yè)改革對林業(yè)“三定”做進一步的規(guī)范與完善，以改革之名打亂重來、重新分配的方法不可取，必須在分析歷史的基礎(chǔ)上保持林業(yè)發(fā)展政策的連續(xù)性，才能真正實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。3.2 樹立系統(tǒng)的改革觀林改是一項具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性的長期工程，其牽涉到多方、復(fù)雜的利益主體，而改革的過程就是對這些利益主體的利益關(guān)系進行再

7、調(diào)整、對林業(yè)生產(chǎn)資料進行再落實，并建立一系列與市場經(jīng)濟環(huán)境相符的全新發(fā)展機制。林業(yè)改革的利益主體包括各林農(nóng)、村組集體、中央及地方各級政府、國營林場、林木經(jīng)營或加工廠商、林業(yè)服務(wù)機構(gòu)、林業(yè)相關(guān)財政及稅收部門、金融及保險機構(gòu)等等。復(fù)雜的利益主體關(guān)系決定了林業(yè)改革必須建立聯(lián)系觀、系統(tǒng)觀，處理好各利益主體之間的關(guān)系。比如林權(quán)改革與林區(qū)管理穩(wěn)定性的關(guān)系，經(jīng)營開放與林業(yè)資源管理之間的矛盾，再比如國產(chǎn)聯(lián)營林場與林農(nóng)個體之間的利益分配，以及商品林放活與公益林管理之間的關(guān)系等等，只有妥善處理好各方面的利益關(guān)系才能保證林業(yè)改革的有效性。創(chuàng)新管理制度、管理規(guī)則，使得林業(yè)管理機制更加符合市場經(jīng)濟的發(fā)展，比如實行林地流

8、轉(zhuǎn)制度時要立足實際，因地制宜的制定與各地區(qū)相符的細(xì)則;落實采伐限額管理制度時要保證處置權(quán)的落實;此外還要進一步完善林權(quán)信息管理制度、符合林業(yè)特點的金融管理制度等一系列配套服務(wù)。3.3 建設(shè)服務(wù)型政府要長期、持續(xù)地落實林地承包經(jīng)營制度，就必須加強林農(nóng)承包經(jīng)營權(quán)的保護，對政府、行政權(quán)利進行約束，避免行政行為侵害林農(nóng)的合法權(quán)益。基于以人為本的管理理念，政府要轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府。首先，充分釋放林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)用的增量，在“還權(quán)于林”、“還利于民”原則的指導(dǎo)下給予林農(nóng)更多的權(quán)利，提高林地承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定性，提高林農(nóng)在林業(yè)經(jīng)營發(fā)展中的積極性。其次，堅決取締各種亂收費項目，切實減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān);加大對

9、林農(nóng)弱勢群體的扶持與幫助，降低林業(yè)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)成本，突出林業(yè)開發(fā)公益性的特點;豐富森林保險業(yè)務(wù)，分擔(dān)或規(guī)避林業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險。再次，提高林農(nóng)的整體素質(zhì)及技術(shù)水平，在林業(yè)生產(chǎn)中融入更先進的林業(yè)科技，提高林業(yè)生產(chǎn)效率;延長林業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，促進資源增值。最后，以城市化、工業(yè)化發(fā)展為基礎(chǔ)，將林區(qū)的人口逐步轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)地區(qū)，并進一步完善林農(nóng)社會保障制度;以林農(nóng)的個人意愿為前提，逐步推進林地的適度流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)集約經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)清晰的新型合作制度。4 結(jié)語林業(yè)“三定”工作安排與目前正在進行的集體林產(chǎn)權(quán)制度保持著歷史延續(xù)的關(guān)系，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革從某種程度上講是“三定”制度的延伸與完善?？紤]到林業(yè)“三定”工作的經(jīng)驗、

10、教訓(xùn)，目前正在實施的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革需要借鑒“三定”的經(jīng)驗教訓(xùn)，在實際改革過程中要加強相關(guān)配套改革措施的設(shè)計與落實，以增加林農(nóng)在林業(yè)經(jīng)營管理中獲取更多收益的能力，集體林產(chǎn)權(quán)的界定只是經(jīng)營管理的必要條件而非充分條件，因此在環(huán)境成熟、條件允許的情況下，林業(yè)的發(fā)展仍然要堅持規(guī)?；⒑献骰?jīng)營的模式，但切忌急于求成，必須在林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上實施，真正做到尊重歷史，保持政策的連續(xù)性，樹立系統(tǒng)的改革觀，并加強服務(wù)型政府的建設(shè)?？傊?，在實際林業(yè)發(fā)展過程中，我們要借鑒“三定”工作中的失敗教訓(xùn)，結(jié)合林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況制定科學(xué)措施，以促進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。參考文獻1董加云，劉偉平，邱秀騰，梁文遠(yuǎn)，劉金龍.農(nóng)戶卷人林權(quán)糾紛的制度解析j.林業(yè)經(jīng)濟問題，2017，37（6）：712+98.2徐慧.營林工作對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的意義探尋j.農(nóng)民致富之友，2017（21）：105.3鄭容坤.福建省集體林權(quán)制度變遷中地方政府行為邏輯及比較分析j.通化師范學(xué)院學(xué)報，2017，38（5）：68-74.4呂惠.中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的特點、問題和改革對策j.鄉(xiāng)村科技，2016（26）：3233.5白瑪江初，沈云都.淺談“三定兩山”政策對麗江地區(qū)林業(yè)的破壞、后果及恢復(fù)情況j.中國農(nóng)業(yè)信息，2016（23）：8