地方國庫現(xiàn)金管理模式探析和改革問題探究

1、地方國庫現(xiàn)金管理模式探析和改革問題探究摘要：隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方各級國庫 現(xiàn)金呈大幅增長的勢頭，國庫現(xiàn)金高位積聚，為國庫現(xiàn)金管 理創(chuàng)造了空間、提供了可能。本文擬從地方國庫庫存的變化 規(guī)律出發(fā)，就開展地方國庫現(xiàn)金管理的條件、時機及現(xiàn)實需 要進(jìn)行剖析，指出地方國庫現(xiàn)金管理面臨的難點與問題，探 討對地方國庫現(xiàn)金管理的運作構(gòu)想。關(guān)鍵字：現(xiàn)金管理；地方國庫；模式；研究一、開展地方國庫現(xiàn)金管理的必要性和可行性（一）加強國庫現(xiàn)金管理，既是一種國際趨勢，也是國 內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展和財政國庫管理制度改革的需要財政資金作為社會公共資金，應(yīng)在確保其資金安全的原 則下，通過采取市場化操作方式來實施國庫現(xiàn)金管理，在

2、保 留最低國庫存款余額以備支付的前提下，對國庫現(xiàn)金余額進(jìn) 行市場化余缺調(diào)整，實現(xiàn)其保值增值。加強國庫現(xiàn)金管理， 對國庫資金余額進(jìn)行投資，使其保值增值是一種國際趨勢。 近年來，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家都在進(jìn)行積極的國庫現(xiàn)金管理， 已形成了一套比較系統(tǒng)的國庫現(xiàn)金管理體制。我國國庫現(xiàn)金 管理工作起步較晚，2006年12月進(jìn)行了首筆金額200億元 的中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。在地方國庫現(xiàn) 金管理上，目前尚處于研究和探索階段，地方國庫對國庫資 金管理普遍沿用傳統(tǒng)的管理模式，注重收入任務(wù)的完成和支 出分配，而忽視資金運行過程中的保值增值，庫底資金收益 主要來源于國庫存款的單位活期利息，資金收益率和使用

3、效 益都很低。因此，開展地方國庫現(xiàn)金管理是財政國庫管理體 制改革的需要，也是有效進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實選擇。（二）地方國庫庫存的穩(wěn)步攀升，加快了地方國庫現(xiàn)金 管理研究的迫切性以山西省分庫為例：近幾年來，隨著山西省經(jīng)濟的快速 發(fā)展，全省財政收入大幅增長，財政收入的大幅增長也帶動 了國庫庫存穩(wěn)步攀升，省分庫庫存自2004年以來一直保持 著二位數(shù)的增長。從下圖可以看出，2009-2012年，全省財 政總收入分別為1537億元、1810億元、2260億元、2650億 元，各年末國庫庫存余額分別達(dá)到341億元、416億元、527 億元、841億元。再以山西省分庫轄區(qū)運城市中心支庫為例：近年來，運 城市財

4、政狀況較好，國庫庫存持續(xù)快速增長，國庫現(xiàn)金常年 保持在較高水平。從統(tǒng)計數(shù)字看，20092012年，全市財政 總收入分別為46.61億元、55.63億元、69. 79億元、86. 42 億元，國庫月均庫存余額分別達(dá)到8.77億元、11. 1億元、 16. 65億元、27.51億元，呈現(xiàn)出大幅增長態(tài)勢，月末庫存 余額經(jīng)常處于高位。從以上數(shù)據(jù)可以看出，財政收入的快速增長帶動了地方 各級國庫庫存的大幅攀升。但越來越高的國庫庫存也使地方 政府、財政和國庫部門的壓力越來越大。因此，如何更好地 利用國庫庫底資金，科學(xué)合理的進(jìn)行地方國庫現(xiàn)金管理操 作，使之發(fā)揮更大的效益，是目前亟需研究和解決的一個問 題。（三

5、）國庫庫存的季節(jié)性變化，為國庫現(xiàn)金管理操作提 供了方便從圖二可以明顯地看出2007年運城市國庫庫存的變動 特點，即在總體上升的態(tài)勢下呈現(xiàn)一種“兩頭低、中間高” 的扁擔(dān)形態(tài)，表現(xiàn)為一、四季度低，二、三季度高，特別是 九月、十月份達(dá)到年度最高峰，最高庫存余額是最低的2.4 倍。國庫庫存季節(jié)特征明顯、規(guī)律性強這一特點，是由財政 收入的季節(jié)性特點和財政支出的時間安排決定的，這為科學(xué) 合理地實施地方國庫現(xiàn)金管理操作提供了方便。（四）國庫信息系統(tǒng)建設(shè)取得重大進(jìn)展為國庫現(xiàn)金管理 操作提供了支持。國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（tcbs）、國庫信息處理系統(tǒng) （tips）和國庫管理信息系統(tǒng)（tmis）相關(guān)業(yè)務(wù)模塊建設(shè)工

6、作穩(wěn)步推進(jìn)，目前國庫已形成了覆蓋全國、自成體系、高效 快捷的國庫資金匯劃體系，國庫能在第一時間內(nèi)掌握國庫現(xiàn) 金的存量及增減變化情況，為財政部門確定庫底資金最佳存 量及進(jìn)行科學(xué)有效的國庫現(xiàn)金管理操作提供有力的支持。二、地方國庫現(xiàn)金管理模式選擇和運作構(gòu)想（一）地方國庫現(xiàn)金模式及工具選擇地方國庫現(xiàn)金管理運作應(yīng)充分借鑒中央國庫現(xiàn)金管理 的操作思路，結(jié)合地方實際，在確保國庫支出需要和國庫現(xiàn) 金安全的前提下，遵循安全性、流動性和收益性相統(tǒng)一的原 則，按照從易到難、從簡到繁、穩(wěn)妥有序地逐步開展。1. 遵循漸進(jìn)原則。結(jié)合國際實踐經(jīng)驗和地方實際，現(xiàn) 階段地方國庫現(xiàn)金管理模式應(yīng)遵循漸進(jìn)的原則，即以國庫資 金存放央

7、行、獲取利息為主，在保證支付的情況下，嘗試性 地選擇將部分國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行，嚴(yán)禁在貨幣市場上短 期投資。如條件允許，可在中央和地方國庫開設(shè)專門的往來 賬戶，由中央國庫進(jìn)行短期投資操作，并按照約定的中央、 省、市分成比例進(jìn)行收益分配。2. 商業(yè)銀行協(xié)定存款。定期存款可選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、 資金實力較強、商業(yè)信譽較好的商業(yè)銀行，并要求其提交等 額國債作為抵押，存款的期限和數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況和 財政收支預(yù)測情況確定。由于協(xié)定存款期限一般較長，因此 這部分資金必須是在國庫庫款中沉淀最為穩(wěn)定、時間最長的 那部分，但在整體可用資金中應(yīng)保持較小比例。3. 短期銀行定期存款和短期政府債券。這兩種方式是

8、安全性、流動性和收益性原則有機統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為 國庫現(xiàn)金運作的首選投資對象，這部分資金一般應(yīng)較為穩(wěn) 定，且在一定時期內(nèi)（不超過1年）保持不變的庫存資金， 主要選擇高于單位活期存款存款利率的操作方式。4. 發(fā)行國庫現(xiàn)金債券。這種債券由總庫發(fā)行，僅在國 庫系統(tǒng)內(nèi)部流通，期限、利率可根據(jù)銀行間同業(yè)拆借市場或 銀行間債券市場確定，地方國庫通過國庫核算系統(tǒng)進(jìn)行申 購、贖回。此種方式可以說是地方國庫現(xiàn)金運作的最佳選擇。 其優(yōu)點在于：地方國庫現(xiàn)金可以全部集中到總庫進(jìn)行統(tǒng)一運 作，直接進(jìn)入貨幣市場，既解決了基層現(xiàn)金操作工具匱乏的 問題，又確保了國庫現(xiàn)金操作與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)一致， 同時避免了地方國庫由

9、于專業(yè)人員缺乏、風(fēng)險防范機制欠缺 而可能引發(fā)的國庫資金風(fēng)險，還滿足了地方國庫在各時間段 上對資金流動性的要求。（二）地方國庫現(xiàn)金運作構(gòu)想1. 確定最佳庫存資金規(guī)模?？茖W(xué)地進(jìn)行預(yù)算收支和庫 存分析與預(yù)測是國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。首先要根據(jù)當(dāng)年逐月 國庫現(xiàn)金流量測算第二年的逐月現(xiàn)金流量。以當(dāng)年各月收支 發(fā)生額占全年發(fā)生額比例為權(quán)數(shù)，將第二年計劃收支數(shù)平均 分布到各個月份；其次根據(jù)測算的現(xiàn)金流量，以當(dāng)年年底庫 存為基數(shù)，通過收入+庫存基數(shù)-支出的公式大致測算第二年 逐月庫存余額；三是根據(jù)當(dāng)年庫存變化趨勢，科學(xué)測算并合 理確定最佳庫存規(guī)模。財政部門在國庫賬戶上保留相對穩(wěn)定 的庫存余額，其余資金可全額或部分

10、轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。2. 國庫現(xiàn)金常規(guī)性操作。在管理國庫現(xiàn)金操作中，財 政部門和國庫負(fù)責(zé)制定運作方案，組織實施和協(xié)調(diào)相關(guān)工 作，合理劃分財、庫在國庫現(xiàn)金管理中的責(zé)權(quán)利。財政部門 負(fù)責(zé)測算資金額度、運作期限等，國庫則應(yīng)著重考慮資金運 作的時機。通過商業(yè)銀行同業(yè)競爭，以招投標(biāo)方式，選擇信 用好、實力強、服務(wù)質(zhì)量高的商業(yè)銀行作為庫存轉(zhuǎn)存銀行， 提高資金的安全性。3. 國庫現(xiàn)金進(jìn)入債券市場進(jìn)行短期投資。從各個方面 分析，地方財政、國庫部門都不具備開展國庫現(xiàn)金短期投資 的能力，國庫現(xiàn)金短期投資應(yīng)嚴(yán)格禁止。中央庫在投資品種 的選擇上應(yīng)重點考慮投資于債券市場。就安全性而言，國債 安全性最高。由于其信用由國家擔(dān)保，

11、基本上不存在清償風(fēng) 險，有極高的安全保障；可以通過回購交易來保證債券的流 動性，滿足各種時間段上對資金流動性的要求；從收益性分 析，目前國內(nèi)金融市場中的債券絕大多數(shù)是固定利率債券， 所以收益穩(wěn)定。因此，債券是國庫現(xiàn)金管理而最能體現(xiàn)安全 性、流動性和收益性三者有機統(tǒng)一的投資工具，應(yīng)作為國庫 資金運作的首選投資對象。三、加強地方國庫現(xiàn)金管理的相關(guān)措施及建議（一）深化國庫預(yù)算管理制度改革，進(jìn)一步完善財政國庫制度體系一是要切實深化部門預(yù)算，增強政府預(yù)算的準(zhǔn)確性和靈 活性，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和變化趨勢，綜合考慮預(yù)算收 支在年度內(nèi)的季節(jié)變化，使預(yù)算支出規(guī)模能夠與預(yù)算收入增 減趨勢相配套。從中找到國庫庫存

12、資金的變化規(guī)律，為更好 地利用國庫資金提供條件；二是加快實施財政國庫管理制度 改革，盡快將預(yù)算外資金納入國庫單一賬戶，為開展國庫現(xiàn) 金管理提供更大的操作空間；三是完善國庫現(xiàn)金管理制度， 盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理操作的政策措施和具體實施辦 法，制定地方國庫現(xiàn)金管理辦法、地方國庫現(xiàn)金管理操 作規(guī)程。（二）合理控制國庫庫存，提高資金使用效率財政部門應(yīng)加強對預(yù)算收支的分析和研究，制定規(guī)范、 合理、科學(xué)的財政支出制度，盡量做到收支平衡，防止財政 資金的閑置。與發(fā)達(dá)國庫相比，我國各級財政財力仍然有限, 因此，要按照科學(xué)發(fā)展觀要求，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財政支出 結(jié)構(gòu)，有保有壓、有促有控，合理控制國庫庫存，使庫存

13、保 持在一個合理的水平，集中財力辦大事，提高財政資金使用 效率，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。（三）建立國庫現(xiàn)金流預(yù)測預(yù)警機制，提高國庫庫存資 金分析預(yù)測的科學(xué)性建立財政收支預(yù)測體系，對國庫現(xiàn)金存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分 析，對未來變動趨勢進(jìn)行預(yù)測和規(guī)劃研究，合理安排國庫收 支，減低國庫現(xiàn)金余額和國庫現(xiàn)金管理成本，為國庫現(xiàn)金管 理提供準(zhǔn)確信息。今后應(yīng)當(dāng)加強對國庫資金余額與結(jié)構(gòu)的數(shù) 據(jù)分析以及未來變動趨勢的預(yù)測和數(shù)量化研究，為貨幣政策 和國庫現(xiàn)金管理提供決策依據(jù)。同時，要以預(yù)測分析為基礎(chǔ), 積極探索把國庫資金數(shù)量調(diào)控到較均衡狀態(tài)的手段和方式， 加強研究和建立國庫現(xiàn)金流預(yù)測、預(yù)警指標(biāo)體系，建立操作 性強、準(zhǔn)確性和

14、自動化水平高的動態(tài)分析預(yù)測模型。財政和 國庫部門要加強功能互補和信息共享，運用國庫現(xiàn)金流預(yù)測 預(yù)警的分析，科學(xué)準(zhǔn)確地把握國庫現(xiàn)金流的流向和流量，準(zhǔn) 確預(yù)測國庫現(xiàn)金流變化情況，提高國庫現(xiàn)金操作的準(zhǔn)確性。（四）堅持效益性和控制性相結(jié)合的原則，注重國庫現(xiàn) 金操作與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理操作，始終要堅持效益性和控制性相 結(jié)合的原則。一方面，對國庫庫存資金進(jìn)行最有效的管理， 在保證資金成本最低的同時，使資金能以最快的速度發(fā)揮作 用；另一方面，要在確保國庫現(xiàn)金安全的情況下，對國庫現(xiàn) 金進(jìn)行運作。同時，由于財政存款變化對央行基礎(chǔ)貨幣投放 具有一定影響，而國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點都與貨幣政 策存

15、在一定距離，在實際操作中不能僅僅考慮收益的最大 化，還必須關(guān)注財政與中央銀行的配合協(xié)調(diào)，建立財政部與 中央銀行在不同時間、不同層面的信息溝通機制，提高決策 的準(zhǔn)確性。（五）健全監(jiān)督約束機制，確保國庫現(xiàn)金管理順利實施 各相關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，加強協(xié)作配合和信息溝通，強化對國庫現(xiàn)金管理的監(jiān)督制約。財政部門要對國庫 資金運行全過程進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)格審核預(yù)算單位用款計劃，對 資金撥付進(jìn)程實施監(jiān)控，對各種信息進(jìn)行綜合分析，及時發(fā) 現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理中存在的問題，并提出解決方案；國庫部門 要建立國庫現(xiàn)金月度報表報送制度，向財政部門就現(xiàn)金運作 提出建議，依法進(jìn)行規(guī)范操作，加強對財政收支的監(jiān)督和最 佳庫底資金預(yù)測；政府部門要監(jiān)督有關(guān)機構(gòu)是否能夠及時審 批預(yù)算單位的預(yù)算安排，各項預(yù)算資金是否及時足額到戶， 為國庫現(xiàn)金管理運作提供有力支持。（六）抓緊研究適合中國國情的國庫現(xiàn)金管理模式，促 進(jìn)國庫收入持續(xù)穩(wěn)定增長當(dāng)前，國庫部門應(yīng)